學生課后托管服務中的政府責任分析

李 卓

（吉林師范大學，吉林 四平 136000）

近年來，學生課后托管已逐漸成為關系萬千家庭的社會公共問題，2017 年初教育部出臺《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，對學生課后服務做出引導和規范。在《意見》中，由校內外機構提供的學生課后托管被明確納入“課后服務”范疇。托管在詞典中的解釋即委托管理，如計算機行業中的服務器托管、商業投資中的資產托管等，而教育領域中的課后托管可理解為：受學生的監護人委托，在課余時間(包括中午休息、下午放學后、周末和寒暑假)代替監護人照顧學生，并為托管學生提供就餐、休息、活動場所以及輔助學習等照顧、保護和教育服務。相較于中學生家長而言，廣大小學生家長對于課后托管的需求是剛性的，由此也促進了各類課后服務機構的迅猛發展。雖然官方倡導各地自行探索行之有效的托管渠道，鼓勵學校、社區、私營等服務渠道并存，但顯而易見由學校提供課后服務已成為當前的主流。它是由政府財政向學校購買教育服務,公立私立中小學校均在此列。各級教育行政部門層層落實，從試點學校開始將分階段逐步擴展到所有中小學校。但現實中學校方面提供課后服務的困難較多，即使提供了服務也不能滿足家長高品質需求，校內教師服務積極性有限、各校托管服務條件參差不齊，諸多因素致使政策的全面有效落實受到阻礙。若想解決好課后托管問題，關鍵在政府，尤其要明確托管問題的性質定位以及政府對其應負的責任。

一、學生課后托管服務的性質定位

學生課后托管的責任是否由政府承擔，這要取決于政府對這項服務本身的性質認識。那么，學生課后托管屬于什么性質的服務呢？從發達國家的經驗看，兒童托管在法律上被定位成一項福利，如：1971 年美國聯邦政府頒布的《兒童全面發展法案》，1995 年英國頒布的《兒童法案》均明確規定各級政府有責任為保障兒童的安全和健康成長提供一系列的照顧服務，服務既有免費的，也有需要家長付費的。2007 年日本出臺了《放學后兒童計劃》，后又幾經修改完善，要求地方政府在教育委員會的主導下，與福利部門協作，主要在小學內推行該計劃，以確保在放學后給兒童營造一個安全健康場所。

我國雖然沒有相關法律的界定，但從現實國情看，學生托管已涉及千家萬戶，成為普遍的家庭問題、社會公共問題，亟需應對和解決。基于責任政府對民眾需求的積極回應，教育行政部門牽頭制定決策，將學生課后托管作為義不容辭的公共責任承擔下來，此舉并非盲目決策、攬事上身，細細分析學生課后托管的屬性就會發現，它是作為義務教育的延伸部分而存在的。由于學校減負放學時間過早，與家長的下班時間存在真空地帶，為解決廣大家長的后顧之憂，遏制市場上違規托管班野蠻生長的負效應，保障學生享有安全、有質量的課后生活，于是政府決定由中小學校代理其提供公共服務，按人數下發補貼，即政府出資，利用學校資源代為服務。在公共服務領域，政府慣常應用此類手段來間接完成自身承擔的公共責任，由此可見，我國也是將學生課后托管定位于政府提供給未成年公民的國民福利，將其作為公共事務予以應對。選擇學校作為托管地點有利于使用校園場地與設施，便于對學生進行組織管理，在保障學生安全方面也更能讓家長放心。我國中央政府積極承擔責任為國民提供福利的態度很堅定，決策很迅速，但如何轉化為各級地方政府的合理貫徹行為，履行好應有責任還值得深入探究。

二、政府責任理論簡析

1.政府責任分析

政府應當對公共事務承擔必要責任,但到底應當承擔哪些責任,卻存在許多爭論：關于政府職責的討論，近代西方學者們主要集中于政治領域,聚焦于安全、公平與平等，而現代學者們將討論擴展到經濟和社會領域,更關注彌補市場缺陷與維護社會公平。“市場失靈和社會公正是公共責任的規范理由——它們說明了政府應當介入的理由。”

在學生托管的發展歷程中，正是經歷了市場失靈的困境，又迫于廣大民眾的急切需求，從維護社會公正的角度出發，通過政府出資，讓處境不利家庭的孩子同樣能享受到基本的課后服務，不會因繁重的托管費造成更艱巨的生活壓力。因此，為應對市場失靈和回應民眾訴求，我國中央政府在幾種途徑中首選了能夠保障最大惠及面的學校托管，政府作為責任主體，以公權力強制保障，要求各級政府和教育行政部門以委托方式，與義務教育階段的中小學校簽訂協議，由學校代行托管職能，從目前的實施情況看，學生自愿參與比例較高，在一定程度上解決了部分家長的晚接困擾，孩子還能在校內參加興趣小組、特長培訓，家長比較滿意。然而,隨著學校托管在更大范圍內推廣，各級政府是否有能力積極保障，財政條件、人員條件、質量監管能力等都是制約學校托管能否取得成功的關鍵。

2.政府責任的限度

政府以其對財政與資源的掌控優勢，使之為公民提供福利成為可能，但由于政府財力、權力、能力并非無限大，因此其對公共事務所承擔的責任也必是有限的，且市場力量、社會組織與政府均為處理公共事務的可能主體，政府只是其中之一，具體責任該如何承接可依據以下原則來確定：

（1）比較優勢原則。要想確定某一問題是最適合由政府來承擔解決的職責,還是將其交給社會中的非政府組織,或是聽任市場機制的順其自然，就要綜合比較這三個方面的優劣,政府只應當承擔那些更具解決優勢的公共事務，現階段我國市場化托管魚龍混雜，政府監管無力，社區托管有賴于社區的高度成熟，社區在我國發展較晚，大部分地區還處于起步階段。因而比較之后，只有依托學校開展課后托管才是政府最佳的選擇。

（2）優勢互補原則。市場、社會和政府三種機制各有一定的缺陷,因此應各取所長、優勢互補。一方面,對于市場機制和社會組織的缺陷,政府可采取適當的干預措施加以補足；另一方面,對于政府機制的缺陷,也可引入市場和社會的力量予以彌補。如政府通過監管措施可彌補市場機制的不足，而政府受財力等綜合因素的影響，只能選擇向社會公眾提供基本的、普惠性的課后托管服務。那么政府如何滿足民眾多元、優質、個性化的教育需求呢？向社會力量購買教育服務就是一個很好的出路。

（3）量力而行原則。政府在彌補市場機制和社會機制的缺陷時,需考慮自身實際的承擔能力,包括財政、技術以及政治承受力等。僅靠政府補貼支撐學生課后托管的長久運行是很吃力的，可尋求社會資金的注入，家長、志愿者等社會力量的參與，以彌補學校單方面運作的不足。

在應對學生托管問題時，政府要明確自身的責任，同時也要認識到自身在履行責任時的限度，政府有限的能力可以通過治理機制得到提高，政府需學習如何借助非政府組織的力量以及引入市場化競爭手段，從而提高政府有限財政能力下供給福利的能力，并強化政府供給服務的責任。

三、當前學生課后托管服務中的政府責任問題分析

1.責任缺少法律認定

目前，我國在頂層設計上尚未出臺關于學生課后托管服務的專門法規條款，僅有下發的通知文件，法律效力弱，并且政府對相關服務的性質、責任主體以及實施方式缺乏細致的意見或制度安排，各地方政府雖然出臺了暫行管理辦法，但多屬于對于公民個人、企業組織等依托非國有資產舉辦的市場化托管機構運營方面的具體規定，少有對學生課后托管服務的定位、成本分擔方式、責任歸屬等問題的詳細要求。這就造成實踐中責任主體對自身的責任模糊不清，不能履行到位。

2.責任限度認識不清

各級政府對責任限度問題缺乏認識，仍習慣于政府包攬模式，有的地方政府哪怕財力不足拖欠補貼也不去想其他解決辦法。各地方政府的財政能力有差異，地方社會發展基礎不同，在確定主要托管途徑時，個別地方政府盲目效仿一刀切，并未深入考查本地的優勢途徑，導致跟風管理，不符合當地實情。對責任限度認識不清容易導致政府負擔過重，缺乏對可行托管渠道的開發。

3.托管過程監管責任缺位

羅斯一阿克曼指出：現實中由于信息不對稱，代理人的業績難以衡量，委托人很難知曉代理人是否通過較高的努力達到預期成果。政府通過購買的方式來擴充教育服務的供給范圍也會導致教育行政部門在控制教育服務所有權上的乏力。目前，一些試點學校的課后托管開展的風生水起，領導檢查贊賞有加，但托管不是公開課，它需要長期執行，對日常實施的質量情況和滿意度缺乏監管反饋會導致質量意識缺失,影響托管服務的效益性。

四、促進學生課后托管服務中政府責任履行的建議

1.完善學生托管服務的法定責任

國家立法最為權威，建議通過立法明確課后托管服務各責任主體的權限范圍、市場準入機制、政府各職能部門的監管職責以及相關法律責任,使中小學生課后托管服務有法可依。

從發達國家的經驗看，課后托管在法律性質上屬于專門提供給兒童喝青少年群體的一項福利，政府承擔向兒童和青少年提供該項服務的責任；托管服務的定位不僅是幫年輕父母解除后顧之憂的兒童看護，更是一種教育途徑，通過豐富多樣的課外活動促進兒童潛能發展。在實踐中，課后托管應作為社會保障體系中家庭保障的一個分支而存在，被納入國家公共服務體系，并由政府從政策法規、財政投入、服務購買、托管服務、質量評估等方面全面參與和支持兒童托管事業的發展。

2.政府保障專項托管經費的投入

早在1997 年，美國聯邦政府就在財政上投入138 億美元到家庭托育上，1998 年時任總統克林頓宣布啟動“校外活動”計劃：“讓每一個孩子在放學后，均有一個安全而且對其身心有益的去處”。政府采用柔性的財政撥款、免費用地、家庭稅收抵免、政府購買服務等激勵措施，吸引公立學校、民間組織等多元主體為兒童提供課后托管服務。尤其2002 年《不讓一個孩子掉隊》法案推行后，這一服務項目更是成為美國公共服務系統中非常重要的組成部分，主要開展一系列促進學業成功的項目如學業輔導、作業指導以及專業學習為核心等。

我國政府目前在托管教育公共服務方面財政支持和引導性政策缺乏，政府的托管服務責任限度導致民眾的托管需求不能很好的得到滿足，并引發了一些不滿情緒。因此，政府應量力保障托管服務的投入力度，為托管提供專項資金保障，可考慮發放“學生券”的形式為個體提供選擇空間。有能力的地區可由政府投入，使家長和學生免費獲益；如果政府的財力有限，可考慮適當收費，多數家長還是樂意的，畢竟官方機構收取托管費用會比市場便宜很多，而且安全、專業、穩定。

3.建立學校托管的激勵機制

學校作為被政府委托執行托管任務的代理人，需要委托方建立有效的激勵機制，以促使代理人采取所希望的行動。從托管實踐反饋來看，學校對承接托管服務的熱情不高，而且托管中多數仍需要班主任和任課教師看護，增加了教師的工作量，對教師的報償卻很低，這并不符合我國“按勞分配，多勞多得”的勞動政策，也難以體現教師的價值。因此，看護的教師應該根據托管工作的表現獲得合理報酬，激勵老師們開設特色課程，豐富托管服務，調動他們的工作積極性。如：北京市推行的“400 元生均標準補貼”。學校安排課后興趣班和社團實踐活動，市財政按托管學生數將經費撥至各區縣統籌安排使用；濟南市實施的“愛在校園—教育志愿者在行動”項目，對提供出色服務的學校設置年終一次性獎勵20 萬元。

4.加強政府相關職能部門對市場化托管機構的監管

市場化課后托管機構謀利而動，如缺乏有效監管則容易出現市場失靈現象，因此政府應發揮其管理職能進行監督管制，維護市場秩序，從而達到治理課后托管亂象的目的,這也是在履行政府應盡的監管責任。政府應協調教育、工商、物價、稅務、公安、消防、衛生和街道等部門采用聯合執法形式，對學生課后托管機構、個體工商戶作全面摸查、清理整治，確保課后托管行業規范發展。

近年來市場上出現了品牌連鎖化運作的“專業托管班”，如：“晉級教育”、“小書童”、“響丁當”、“祝博士”等。這些品牌托管班走高端服務路線，大部分位于學校附近的臨街商業樓里，寬敞舒適，設有專門的學習、就餐、午休、娛樂活動區域，可安排跳舞、看書、游戲等活動，甚至還為家長設置了等候區，配備了沙發等。學生課后托管進入品牌時代，良性的市場競爭使經營者們更追求優質教育服務的提供，使家長們有了多元的選擇空間。政府只需把關入行資質，加強質量監管，就可借助社會力量滿足一部分學生的優質需求了。

5.鼓勵校外公共教育機構開展公益性托管服務

政府還可聯合社區、少年宮、圖書館、社會志愿者等多方力量開展公益性托管服務。

日本全國共有2 萬多個托管班，放學后無人照料的學齡兒童都能享受到托管服務，其中學校內部有1 萬多個，其余設在校外的少年宮或公共服務設施內。法國從20 世紀60 年代起，就由國家財政撥款在幼兒園或者小學附近設置公立的課外活動中心，以此解決雙職工家庭兒童課后看護的問題。

我國同樣有這類校外公益機構，如能通過政府協調，發動多種社會力量參與托管服務，充分利用其師資優勢和場地優勢合理安排也會取得良好效果。

6.動員有條件社區開辦便民托管服務

社區是政府的基層單位，在社區就近開設托管班，將社區服務范疇與學校對接，可以便捷的為民服務。

在美國，社區的課后托育機構非常成熟。相較于其他托管機構，社區托管具有獨到優勢，它可以充分聚合身邊資源，社區居民之間熟悉、信任度高，如將社區內的知識分子志愿者、醫務人員、廚師等人力資源通過聘任方式集結起來，在社區內部開辦規范、專業的托管中心，建立起與學校及時溝通教育信息的渠道，開展上下學集體接送、看護，實施科學、安全、健康的課后托管服務便不是難題。我國多數社區當前的服務職能有限，可在托管方面以社區志愿者、家長聯合自治、招聘專職工作人員等方式進行大膽嘗試。