檢察權反思與檢察官主導地位建構

宛素賢

（長春師范大學，吉林 長春 130062）

在我國的國家機關中，檢察機關一直以來都難以準確定位，其憲法地位和現實境遇也一直備受爭議。隨著國家監察體制改革的不斷深化，檢察機關的權力得以重組和再認識。

一、檢察權的性質

檢察權是我國憲法和法律賦予檢察機關行使的全部職權的總稱。我國理論界和實務界一直未能對檢察機關的權力屬性達成共識，歸結起來主要有行政權說、等同法官說、法律監督權說、雙重屬性說四種主要學說流派。

1.行政權說

該觀點認為檢察權是行政權。公訴是檢察機關的核心職能。基于其本質屬性和終極意義，以公訴權為基本內容的檢察權應屬于行政權。在刑事訴訟中，檢察機關的權力都是訴訟程序性權力,與法律監督權、法律監督機關并沒有必然的關聯。從檢察機關組織原理看，我國檢察機關效仿歐陸法制，采用由上而下的階層式建構，上命下從，上級檢察機關享有指揮監督權、職務轉移權，下級有相應的服從義務和報告義務，檢察系統實行一體化的領導體制。因此，檢察權應屬于行政權。檢察官是行政機關派往各級法院的代理人、訴訟中的“代言人”,檢察權作為行政權的一部分實現對司法權的監督制衡。

2.司法權說（等同法官說）

此種觀點認為檢察權與審判權之間具有“接近度”，檢察官與法官在職務上有“近似性”，檢察官地位等同于法官，同質但不同職，檢察權的性質屬于司法權。所謂職務“近似性”指在一切權力主體或訴訟角色之中，檢察官最為接近法官。有學者指出，由于檢察官與法官在對查明事實與法律適用方面標準統一,因此可將兩者相提并論，歸于司法機關。戈爾克認為，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執行司法領域內的重要功能。針對檢察權與司法權具有“接近度”特性，有學者認為,檢察官在某種程度上甚至較非訴訟法官更接近司法權。綜合刑事訴訟中檢察官所行使的檢察權即使不能被認為就是司法權本身，至少也可被認為是隸屬于司法權的一部分。檢察官與法官的密切關系,就如同相互牽動的鐘表齒輪。只有在檢察官也具有相應保障的前提下，才有可能實現所謂的獨立的司法。普遍趨勢是，通過強調檢察機關的司法性并由此強化檢察機關的獨立性。

3.法律監督權說

持此觀點的學者和實務工作者認為檢察權的本質屬性是憲法賦予的法律監督職能,其他屬性只是檢察權的兼有特征和局部特征。他們認為在人民代表大會制度框架下，檢察權配置的目標是具有協調、統一性質的監督。法律監督權與檢察權是一個事物的兩個方面，檢察權強調的是具體權能和實際行使，法律監督權強調性質和功能。法律監督權說得到了很多學者的支持，并著重研究如何堅持和完善檢察機關的法律監督地位。

4.行政司法雙重屬性說

此觀點認為檢察權是一種特殊權力，兼具司法與行政的雙重屬性，且由于無法判斷何種權力更占據主導地位，應按照傳統的立法、司法、行政三權以外的第四種權力定義。刑事訴訟程序引入檢察制度的根本目的在于遏制司法權力濫用，因此大陸法系在檢察制度具有雙重性質，兼顧了“政府代言人”的行政模式和雙法官模式的優點，檢察權始終居于行政權與司法權兩者之間。檢察官作為法律的守護人，肩負追訴犯罪和保護被告人權益免受侵害的重大使命，承擔著國家權力雙重控制的任務。因此，各國立法大多將檢察機關“組織上”歸屬行政權，主要“功能上”傾向司法權。

從以上分析不難發現，我國學界和業界對檢察權屬性的厘定，更多地是采取將檢察權同行政權、審判權、監督權相比較的方式，試圖通過權屬之間特征、內容、概念的分析和厘定來確立檢察權屬性。有學者提出，當下有關檢察權屬性的紛爭，在一定程度上反映出對檢察制度生成這一歷史的如何認識之問題。基于檢察制度的生成歷史已然告訴我們：檢察制度發展本身的繁復性，以及其初創之時的自洽性。而現今檢察權屬的紛爭，恰恰是源于正當性基礎轉變同制度歷史因循的必然結果。

二、監察體制改革對檢察制度的影響

隨著《國家監察法》和各級監察委員會的設立,職務犯罪偵查權從檢察機關直接行使模式轉為專門機構行使模式。這種偵查權的調整將會對檢察機關產生直接而深刻的影響。

1.解決了檢察機關偵查、起訴同體的制度性矛盾

由于各國司法體制、訴訟模式不同,加之法律文化傳統、吏治腐敗程度、公眾的信任程度等多種因素的影響，有關職務犯罪偵查權的配置也有多種形式，如警察行使偵查權、檢察官直接行使偵查權和設專門機構行使偵查權等。從權力調整的角度看，監察體制改革的核心是將職務犯罪偵查權轉由專門的監察委員會行使。監察體制改革使監察委負責職務犯罪調查、檢察機關負責審查起訴，從根本上改變以往檢察機關“既當運動員又當裁判員”的制度性沖突。

2.重新界定檢察權屬性與法律監督職能

在前述四種檢察權性質的觀點梳理中，不難發現，無論持何種觀點，職務犯罪偵察權都是檢察權的重要組成部分，是檢察機關實現法律監督職能的一大利器，偵查權的行政性質也是檢察權屬性的重要佐證。偵查權的轉隸有利于突出檢察權的司法屬性，有利于檢察權性質的界定。隨著監察體制的確立，重新規范法律監督職能、理順檢察權運行機制、創新偵查監督方式等都成為擺在我們面前迫切需要解決的理論和現實問題。

三、檢察權的重構

面對監察體制改革新形勢，為了適應社會治理方式創新和依法治國的時代要求,檢察系統內部已經意識到應當立足國家法律監督機構的憲法定位，夯實監督主業，全面履行檢察職能。檢察權的重構應回歸以公訴權為核心的訴訟職能體系，打造多元化的司法監督格局，實現以公共利益為理論基礎的檢察權定位。

1.構建以公訴權為核心的訴訟職能體系

訴權即“起訴之權”、“訴訟之權”，根據追訴主體不同，分為私訴權和公訴權。公訴權是相對私訴權而言的，其產生目的是為了彌補私訴權救濟力量的不足，實現對私訴權的補強。需要注意的是，公訴權不僅在于對刑事犯罪的國家追訴，更應著眼于對國家利益、社會公共利益的維護。公訴權在民事、行政領域的典型表現形式是公益訴訟。當今社會包括環境污染、食品安全、消費者權益保護等涉及公共利益的問題越來越受到人們的關注，現行民事訴訟法、行政訴訟法正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。全面實施檢察機關提起公益訴訟制度，將給檢察機關提起公益訴訟工作帶來新的任務與發展機遇。檢察機關要及時制定完善公益訴訟司法解釋及相關配套文件，主動加強與行政機關的溝通協調，積極穩妥推進公益訴訟案件辦理工作，加強隊伍建設，努力推動檢察機關提起公益訴訟工作取得新成效。刑事、民事和行政公訴權的全面確立，深化了公訴權的理論內涵，提升對訴訟制度框架的整體把握,從而實現公訴權在部門法中的科學配置，維護法制的統一。

事實上，檢察機關的公訴權一方面體現國家追訴,另一方面實現了法律監督的特性。我國現行法律賦予檢察機關有權對民事審判和行政訴訟實行法律監督,以行政公訴為例，當行政機關的違法或不作為行為對重大公共利益造成嚴重損害時，由檢察機關作為追訴主體向法院提起行政訴訟，從而維護公共利益，強化對公權力的監督與制約。司法實踐中，地方檢察院從“檢察權對國家和社會公益的監管部門的直接監督、有限監督”理論出發，創新監督方式，提出“督促起訴”，檢察機關發現負有國家或社會公益監管職責的監管部門不履行監管職責時，可以督促該部門及時提起民事訴訟，以保護和追回國有資產。

2.發揮檢察官在刑事司法中的主導作用

我國刑事訴訟中公安、檢察、法院三機關對應偵查、起訴、審判職能，分工明確、職能專屬、訴訟階段化明顯。但這種情況有可能隨著2018 年《刑事訴訟法》中認罪認罰制度的確立而被打破。認罪認罰制度使檢察官在具體司法流程中，通過審查批捕、速裁程序選擇、量刑建議等環節發揮了“主導性”作用。這一點也在司法實踐中得以證實。

在10 月份最高人民檢察院召開的“準確適用認罪認罰從寬制度”新聞發布會上公布，今年以來，認罪認罰從寬制度適用率逐步提升。1 至4 月，全國檢察機關辦理刑事案件認罪認罰從寬制度平均適用率為27.33%；1 至6 月為29.67%；1至8 月為36.5%；1 至9 月為40.1%。與此同時檢察機關在認罪認罰制度中作用凸顯。據統計檢察機關提出確定刑量刑建議比率逐步上升，法院采納率也逐步上升。1 至9 月，提出確定刑量刑建議占比33.5%，量刑建議法院采納率81.6%。

雖然檢察官主導訴訟程序在我國目前只是在認罪認罰制度中初見端倪，但在國際司法領域卻是早已有之。考察兩大法系法治國家可以發現，檢察官是刑事司法體系中最有權力的官員。“就刑事訴訟程序而言，檢察官實際上享有法律上的裁決權，行使檢察裁量權會導致形成事實上的‘檢察裁決’。”因此，我們完全有理由期待檢察機關作為“法律守護人”，不斷完善和強化自身職能，以改革為契機，在重構以公訴權為核心的檢察權的同時，積極發揮檢察官訴訟程序主導作用，實現司法的公平正義。

注 釋：

①龍宗智.論檢察權的性質與檢察機關的改革[J].法學，1999，(10).

②林鈺雄.檢察官論[M]，法律出版社，2008:69.

③劉立憲、張智輝等.檢察機關職權研究[M].法律出版社，2001:100-124.

④邵暉.檢察權屬性的歷史性解說——基于制度的生成和流變[J].學術交流，2017(02).

⑤陳衛東.刑訴中檢察官主導地位：形成、發展與未來[N].檢察日報，2019-08-21（3）.