檢察機關提前介入偵查制度的研究

齊利民 趙東源 聞冬梅

（吉林省吉林市檢察院，吉林 吉林 132113；北華大學法學院，吉林 吉林 132113）

2018 年是落實黨的十八大部署，并貫徹黨的十九大精神的關鍵之年，在整個改革過程中，發揮法治的引領和推動作用，加強相關立法工作的協調，受到高度重視。根據憲法和監察法，在2018 年10 月26 日對刑事訴訟法進行了修改，這為具有中國特色的監察制度改革做出了歷史性貢獻，也為我國“以審判為中心”的司法體制改革作出了重大突破。在這樣的背景下，檢察機關開展刑事檢察工作時遇到了不少難題，尤其在偵查階段。而檢察機關提前介入偵查制度的構建，則成為解決難題的“良方”。

一、檢察機關提前介入偵查的司法探索及立法認可

從20 世紀80 年代開始，檢察機關提前介入偵查活動就已經展現了其在保障司法公正和效率方面的巨大優勢，我國刑事訴訟法在1996 年修訂時首次提出“……必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論”，為檢察機關提前介入偵查提供了法律上的依據，2013 年和2018 年刑事訴訟法延續了在立法上對其認可的態度。最高檢也多次組織召開全國檢察機關工作會議，強調加強和“完善介入偵查、引導取證，建立重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度，從源頭上提高報捕案件質量，推動建立新型良性互動檢警關系”的要求。2018 年5 月11 日，最高檢、中紀委和國家監察委共同頒布的工作銜接辦法更是專設一章規定了最高檢介入國家監委調查工作，將其作為順利建立我國監察機制，協調檢察與監察關系的重要環節。立法上的認可，司法上的重視和不斷探索，均未排除對檢察機關提前介入偵查的懷疑和批評，致使提前介入工作裹足不前，至今仍未構建起相應的制度體系。

二、檢察機關提前介入偵查的合法性和必要性分析

1.合法性釋疑

第一，檢察機關提前介入偵查有法可依。

不少人認為我國憲法沒有具體規定人民檢察院在偵查階段的監督權，而只是對法律監督權抽象地進行了規定。對偵查階段監督做具體規定的刑事訴訟法，也僅允許人民檢察院參加重大案件的討論，而未明文允許其可以介入到具體的偵查活動中。檢察院刑事訴訟規則明確規定了提前介入偵查活動時的監督職能，但它對行政性質的公安機關的約束力卻未盡人意。最高檢與國家監委工作銜接辦法中有關最高檢介入國家監委調查工作的規定，僅適用于檢察與監察的工作協調，而不能直接復制粘貼到檢察與偵查的關系中。由此得出，在我國尚無提前介入偵查制度的直接法律依據。這種見解并非無的放矢，在現行的法律和司法解釋中，確實還沒有明確規定檢察機關提前介入偵查的概念，沒有具體規定提前介入的條件，沒有詳細規定提前介入的程序，法律規定的過于原則、比較模糊、效力范圍有限確實是立法上存在的問題。這導致各地檢察機關“各自為政”，提前介入偵查工作無法統一，因此檢察機關提前介入偵查的制度尚未構建起來。但立法的不完善并不等同于立法缺失，憲法賦予檢察機關對偵查活動的監督權，刑事訴訟法允許其采用參與偵查的方式進行監督，檢察院訴訟規則明確要求必要時可以介入偵查活動，這些都是確保檢察機關提前介入偵查工作在合法道路上的“安全繩”。

第二，檢察機關提前介入偵查不違反“分工負責，互相配合，互相制約”基本原則。

該基本原則是刑事訴訟法要求偵訴審三機關在完成刑事訴訟任務時相互之間應有的最佳關系狀態。偵查中心主義的司法體制孕育著將刑事訴訟過程視為流水作業線的“訴訟階段論”，公檢法間的關系往往被錯誤的解讀為以“分工負責”為核心，公檢法分管不同的訴訟階段，其職權范圍就是特定訴訟階段的直接任務。互相之間不得越權，不得替代。而“配合”和“制約”則一般發生在本訴訟階段以外的“事后”內，是對正確“各司其職”的保障。在這種關系狀態下，檢察機關提前介入偵查，是對“分工負責”的違反，不符合該基本原則的要求。在2018 年刑事訴訟法中，公檢法間的關系是以“配合”和“制約”為核心，而“分工負責”是有效“配合”和“制約”的前提。將偵查、起訴、審判三種職權分配給特定的國家專門機關，有利于建設專業化的司法隊伍，提高懲罰犯罪的能力。在完成刑事訴訟任務時，三機關不是接力進行，而是合力進行的。即各機關在實行各自職權過程中，要接受其他機關的制約，給予必要的配合，協力向前推進訴訟程序。在這種關系狀態下，檢察機關提前介入偵查，是“相互配合、相互制約”的應用之意。

第三，檢察機關提前介入偵查與我國的警檢關系模式不沖突。

我國的警檢關系模式由分離型發展為合作型，檢察機關與偵查機關從各司其職，各自享有獨立的權屬，制約和配合弱化；轉變為檢察機關在憲法與法律規定基礎之上，本著分工負責、互相配合、互相制約原則，參與偵查機關的偵查活動，形成檢警合力，檢察機關提前介入偵查也相應地隨之由沖突轉變為融合。①

2.必要性明確

第一，檢察機關提前介入偵查有利于檢察權的優化、實質化。

加大偵查監督，強化、實質化檢察監督權。偵查機關偵查活動的封閉性和缺乏監督，必然會滋生違法取證、因證據不足不批捕或不起訴的現象，極大影響了司法公正和公信。檢察機關作為我國的法律監督機關，一直承擔著監督偵查活動的職責。但在偵查中心主義下，檢察機關的監督具有被動性、事后性和片面性的特點。檢察機關的監督一般是在違法或不當行為實施后，危害后果已經產生時才進行糾錯的事后監督，被動性突出。因此，檢察機關基本僅能發現偵查活動中常見、典型、嚴重的違法行為，而對于具體偵查行為是否符合程序性要求難以全面掌握，監督效果較差。以審判為中心的司法體制改革中，檢察機關的法律監督作用更為突出。這就需要檢察機關提前介入偵查，將監督權積極性、同步性和全面性的優點發揮出來。檢察機關不能再“坐等”進行書面的形式監督，而應該積極的親歷偵查活動，直面各種具體的偵查行為，一經發現違法或不當的傾向，當場予以指出并糾正。只有這樣的監督才能起到制約偵查的作用，發揮法律監督的實效。

強調偵查引導，保障、優化訴權。監督權和控訴權是檢察機關檢察權的兩大權能，二者并非絕緣，而在以審判為中心更需要監督和控訴的協調共進。檢察機關在偵查階段就參與訴訟活動，就可以為偵查機關提示偵查方向，指引合法取證方法，建議證明標準是否具備，以達到“偵查必須符合公訴的要求，偵查必須為公訴服務”②的效果。檢察機關作為起訴和應訴的主體，通過提前介入偵查對偵查活動進行監督和引導，將更規范的證據，更清晰的事實和法律適用的爭議展現在法庭上，極大提高了庭審的效率和實質化程度。檢察機關提前介入偵查所具有“監督偵查”與“引導偵查”的雙重功能，它們的關系如何認定，存在不同的觀點。筆者認為，監督偵查類似于“堵”，發現為違法或不當行為立即予以糾正；引導偵查則類似于“通”，為偵查活動指明合法的方向，避免違法或不當行為的發生。無論監督還是引導，均都為了保障依法偵查，為公訴和審判做好準備。尤其在檢察機關提前介入偵查的情況下，監督和引導很難明確區分，兩者應當保持平衡，避免過于關注某一功能而影響提前介入工作的開展。

第二，有利于落實證據裁判規則。

以審判為中心的司法改革不是讓法院擔任刑事追訴的主角，而其他國家專門機關淪為配角。而是重新強調證據在刑事訴訟過程中的重要性，明確必須借力證據導向性才能完成司法體制改革的重任。與“審判中心”最為契合的證據裁判規則的重要性，則毋庸置疑。證據裁判規則，要求必須根據具有證據能力和證明力的證據認定案件事實和作出裁判，同時要求證據必須在庭審中經過控辯雙方平等對抗的質證程序才能得以認證。該規則對證據提出了高要求，為了保障刑事訴訟的順利進行，實現司法的公平公正，作為起訴和應訴主體的檢察機關，不僅要提高在起訴階段審查證據的能力，同時積極發揮在偵查階段的引導作用，保障偵查活動的合法、有效，成為落實證據裁判規則的必由之路。

三、構建檢察機關提前介入偵查制度的構想

1.檢察機關提前介入偵查的界定

現行的法律法規沒有規定“提前介入”的概念；司法實踐以個案形式開展介入工作，對何為“提前介入“沒有形成統一認識；對“提前介入”的理論研究也很少。沒有統一、明確的基本范疇的界定，成為檢察機關提前介入偵查制度化的第一道障礙。筆者認為，何為“提前”是界定“提前介入”的關鍵。在立法和司法實踐中，檢察機關通常只能通過審查批捕和違法偵查活動監督的方式介入偵查，二者均屬于事后介入。而“提前介入”是指與偵查同步開展檢察，其中的“提前”是與前述二種普通介入方式相比，擺脫“事后”的限制，實現了同步性的含義。可以說“提前介入”是檢察權介入偵查權的特殊形式，是從根源上超前（與審查起訴比較）的規范偵查活動的檢察活動。檢察機關提前介入偵查的“工作內容既包括了解案件情況，積極參與研討，引導偵查取證，提高偵查效率和質量，也包括參與偵查的過程中對公安機關執法是否規范、是否合法、是否及時等進行同步監督，是一個動態的檢察權與偵查權結合和制約的過程。”③

2.對檢察機關提前介入偵查給予立法和制度保障

上文已經提及，我國法律對檢察機關提前介入偵查的規定存在過于原則、比較模糊、效力范圍有限的問題，使檢察機關提前介入偵查時底氣不足，也制約著制度化的形成。筆者認為，在刑事訴訟法典中應當對檢察機關主動介入偵查活動的權力進行明確授權。同時，通過最高檢察院與公安部聯合發文的方式建立具有可操作性的介入偵查活動的工作機制。并允許各地區的檢察機關和公安機關根據實際情況聯合簽署提前介入偵查的實施辦法。為檢察機關提前介入偵查制度提供位階高、可操作的法制保障。

3.檢察機關提前介入偵查機制的設置

首先，確立檢察機關提前介入的案件范圍。對于范圍問題存在全面介入和有限制的介入兩種不同觀點。筆者贊同檢察機關應針對幾類重點案件有限制的介入，既能保障質量又能預防擴張。在該制度的構建階段，我國司法實踐的探索基本上也采取有限制的介入模式。現行刑事訴訟法律規范將“必要的時候”、“重大、敏感、復雜的案件”作為對提前介入的案件范圍的限制性規定。這種規定較為抽象，具有很大的解讀空間，不同地域、不同層級檢察機關在解釋上會存在不確定的問題。但筆者認為對于提前介入的案件范圍問題，也不宜作全國性統一的具體規范，而應當采用“概括+列舉”的方式，先用概括性的規定劃定基本的案件范圍，后用列舉方法提示應當提前介入的重要的犯罪類型，同時給概括性規定提供解讀的標準。這樣的規定模式，不僅給檢察機關提供了可操作的法律依據，同時也為各地各級檢察機關根據自身司法資源配制情況、轄區案件類型等情況，與公安機關簽訂適應該地區的細化方案，明確介入范圍提供了空間。在刑事訴訟法典上應當將檢察機關提前介入的案件范圍規定如下：在必要的時候，檢察機關可以針對下列案件提前介入偵查階段進行檢察。（一）有重大社會影響，認定有重大分歧，新類型犯罪，受社會輿論關注等重大、敏感、復雜的案件；（二）死刑案件；涉黑、涉暴、涉恐案件；涉眾型經濟犯罪案件；安全責任事故類案件等。

其次，確立檢察機關提前介入偵查的啟動方式。為了能夠達到偵查和檢察活動互相配合、互相制約，筆者認為刑事訴訟法應當允許偵檢雙方均有權啟動程序。即偵查機關主動可以邀請檢察機關提前介入偵查活動，檢察機關也可以不經邀請主動提出提前介入偵查活動。并且在法律規范中明文規定，無論哪一方啟動介入程序，對方都有積極配合的義務，以推動檢察介入偵查活動的順利進行。

再次，確立檢察機關提前介入偵查的工作內容。由前文分析可知，檢察機關提前介入偵查具有監督偵查和引導偵查的雙重功能，檢察機關介入后的工作內容，應該圍繞這兩項功能確立。但無論是對偵查活動的監督還是引導，決不能代替偵查人員行使偵查權，也不能領導或指揮偵查，不應過度干預偵查工作。檢察機關提前介入偵查的主要工作包括：第一，提出偵查取證的意見和建議。檢察機關就偵查取證活動的方向性、全面性、合法性、客觀性等問題，以口頭或書面的方式提示偵查人員，引導偵查機關依法、及時、規范地開展取證工作；第二，分析已搜集的證據材料。檢察機關對偵查人員已經搜集到的證據材料從證據能力和證明力兩方面進行分析，提醒及時保全容易毀損滅失、隱匿轉移的證據，建議排除或重新收集非法證據，提供完善補正瑕疵證據的意見，引導偵查人員彌補“失誤”的偵查取證活動。第三，幫助解決認定事實和適用法律的疑難問題。在偵查人員對案件事實的如何出現分歧或難以認定的情況時，檢察人員提供捋順證據鏈，運用證據客觀、全面認定案件事實的幫助；并對如何解釋刑法規范、適用哪一個刑法規范、是否符合管轄制度等法律適用問題提供意見。第四，監督偵查活動是否合法，發現偵查活動違法的，提出糾正意見；第五，對法律文書是否齊全、卷宗材料是否齊備等提出意見和建議。

第四，確立檢察機關開展介入工作的保障機制。建立案件信息共享機制。為了解決監督信息滯后、溝通不暢的問題，檢察機關可以創設案件信息傳遞平臺或者構建案件巡查制度。④前者如在公安機關設立檢察室，并為派駐檢察室的檢察官安排了專門的辦公場所，由其駐點工作，負責提前介入偵查的工作。后者不定期巡查和定期巡查，不在公安機關設置固定辦公場所，而是由專門檢察人員定期或不定期到公安機關進行溝通，獲取案件信息。案件共享機制使檢察機關能夠及時獲取刑事案件信息，為其及時作出是否提前介入偵查的決定提供保障。

第五，建立提前介入的案件化辦理機制。轉變檢察人員辦事思想，將提前介入偵查工作當作案件辦理。首先要求提前介入工作過程案卷化，檢察人員開展的介入工作必須全程留痕。其次要求偵查監督事項調查結果的證據化。為避免檢察權的隨意性、增強介入的權威性和說服力，檢察人員在認定偵查行為違法時必須有證據且查證屬實。案件化辦理的機制能夠保障提前介入偵查工作的規范化、權威性。

第六，建立介入人員責任機制。為了保障提前介入工作的質效，要求介入的檢察人員一經介入即全過程負責。發現提前介入過程中檢察人員存在怠于介入、錯誤介入等情形，影響訴訟程序的順利進行，應視情節依法追究法律或者紀律責任。存在引導不利的情況，偵查機關有權及時向有關部門通報，確保相關人員對自己的行為負責。

注 釋：

①胡印富、王飛、周梅.檢察機關提前介入偵查問題研究[J].人民檢察，2018，(4)：69.

②陳興良.訴訟結構的重塑與司法體制的改革[J].人民檢察，1999，(1)：6.

③師慶泉.審判中心背景下公訴介入偵查機制探析[J].法制與社會，2018，(8):85.

④萬毅.刑事立案同步監督機制的構建—以S 省N 縣檢察院的改革實踐為樣本[J].人民檢察，2017，(24)：11.