全面推行河長制的法律思考

呂金鑫

（青海民族大學，青海 西寧 810000）

一、河長制的概念及其產生與發展

1、什么是“河長制”

今天我們所說的“河長制”，就是由各級黨委或政府主要負責人擔任河長，負責轄區內河湖水污染防治的制度。這一制度特點在于“由各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區內河流的河長，在水污染防治規劃指導下通過目標分解、分級傳遞進行水環境治理，并通過嚴格的評價考核機制予以獎懲”。在全國眾多的水域，不僅僅是大大小小的河道實施河長制，水庫、湖泊等水域也建立了河長制，只是名稱略有變化，水庫稱之為“庫長”，湖泊則稱之為“湖長”。

河長制之實質是河湖水污染防治中行政首長負責制的體現。行政首長負責制是指“國家特定的行政機關首長在所屬行政機關中處于核心地位,在本機關依法行使行政職權時享有最高決定權,并對該職權行使后果向代表機關負個人責任的行政領導制度”。按照新修改后的《環境保護法》第十條的規定，地方各級政府需要負責對本行政區域內的環境進行保護、監督和管理。河長制實質上是對這一規定的具體責任人的確認。因此，在具體實施的時候，就由各級黨政首長分別擔任本轄區內各河流的河長，形成省、市、縣、鄉四級河長制。

2、河長制的產生與發展

雖然《關于全面推行河長制的意見》是2016年才發布的，但是河長制其實也不是新鮮事物，否則也就不叫全面推行河長制了。河長制實際上也是地方在防治水污染過程中的一項創造。在此之前，各地在文明城市創建、衛生城市創建過程中，通過設立過街長、路長對城市環境衛生的改善起到了積極作用。這些都對河長制的產生有著積極的影響。

而據媒體報道，最早探索河長制的地方是浙江，主要是為了治理太湖流域嚴重的水污染。從2003年的長興縣開始，浙江逐步形成了“省、市、縣、鄉、村”五級聯動的河長。2013年，江蘇省發布了《關于全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》，開始在該省全面推廣河長制。此后的2013—2016年，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省、市先后分別出臺相關文件，在本省、市范圍內推行河長制。

隨著近些年環境保護問題日益突出，河湖水污染問題也越來越多地受到關注。河長制有效統籌了水利、環保、城建等部門資源，綜合開展河流、湖泊水污染防治，取得良好的效果。加之，實踐的不斷發展，河長制也逐漸完善，為全國范圍內推行河長制創造了條件。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，開始在全國范圍內全面推行河長制。為配合這一制度的實施，全國人大常委會于2017年6月通過了修改后的《中華人民共和國水污染防治法》，增加了一條規定，要求“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。”這一修訂標志著河長制的法律化。

二、全面推行河長制的重要意義及制度創新

1、全面推行河長制確立了環境保護行政首長負責制

如前所述，《環境保護法》第十條規定了地方各級政府有對本行政區域的環境保護工作實施統一監管的職責。但是，在實際工作中，環境保護就地方環境保護局的工作。一旦因環境問題需要追究責任時，也就是追究環境保護局局長的責任。地方政府的環境責任很難落實。地方政府為了發展經濟，解決就業問題，甚至會主動引進一些高污染的企業。

但是河長制的出現有效地改變了這一局面。按照相關規定，河長制要求各級黨政主要負責人擔任本級河長，就意味著他們成為了本轄區內河湖水污染防治的第一責任人。一旦在自己的轄區內出現重大河湖水污染問題，必然就要接受問責。這就倒逼地方黨政負責人切實擔負起防治河湖水污染的責任。同時因為每條河流（湖泊）都有明確從省級到鄉鎮的四級河長，一旦河湖遭受水污染，那么這四級河長都會受到問責。這就使得河湖水污染防治的責任分級傳遞，“把各方面的力量、積極性和可能的措施都集中起來，使水環境目標責任制落到實處；另一方面與河長制相配套的是水污染治理規劃與考評機制，通過規劃與考評使得責任定量化與民主化，進而強化水環境治理責任”。

2、全面推行河長制對于河湖水污染防治體制改革具有長遠意義

全面推行河長制是黨和國家河湖水污染防治體制改革的重要舉措。這就意味著實行河長制不是權宜之計，而是今后相當長時期內的河湖水污染防治制度。河長制解決了長期困擾水資源管理的條塊分割、多部門治水不協調的問題。在河湖水污染防治領域，涉及到水利、環保、城建、國土、農業、林業、交通、電力、氣象、市政等眾多管理部門。然而，以前的河湖水污染防治工作缺少一個總負責人，導致無法有效協調這些部門的工作，相關部門多數情況下也只能是各司其職，但是這些部門在河湖水污染防治工作中又有所重疊。河長制不僅同級突破了各部門橫向協調難的問題，而且突破了不同層級的縱向區域間協調難的問題。

另外，《關于全面推行河長制的意見》中要求“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系”。這就是所謂的“黨政雙責”，就是地方黨委和政府負責人共同對本轄區內的河湖水污染防治工作負責。按照目前我國的政治實踐，地方重大事項的決策一般都是由黨委決定的，然后再根據職能分工交由相關部門執行。在河湖水污染防治工作中也是如此。因此，如果只要求地方政府負責人對決策負責，這就導致了實際的權責不公。河長制中的“黨政雙責”就是將黨的領導優勢發揮到了河湖水污染防治中，并且要求黨委需要對治理決策負主要責任。這也是河長制在河湖水污染防治方面的一個重要制度創新。

三、全面推行河長制應當注意的幾個問題

應該說全面推行河長制是防治河湖水污染的一劑“良藥”，在實踐中發揮了重大作用，徹底改變了過去“九龍治水”式的河湖水污染防治模式。如前所述，長期堅持河長制是今后河湖水污染防治的一項重要舉措。然而河長制作為一項在探索中的河流管理新制度，在許多方面仍需進一步探索和完善，特別是需要在以下方面加強相關工作。

1、通過立法明確河長職責

黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了重要部署。而依法治國的前提是要有符合實踐需要的法律。河長制雖然被規定在新修訂的《水污染防治法》第五條，但是并沒有規定河長的具體職責。在具體實施執行時，大多數地區仍以行政命令為主，遠未達到法治化的標準。這就造成了河長制人治色彩嚴重的傾向。

因此，有必要通過再次修訂《水污染防治法》等法律法規，以法律的剛性制度取代有關政策要求，明確河長的法定職責。按照《關于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內要全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。也就是說，全國各地的河長組織體系將會趨于統一。因此，通過立法明確不同層級的河長所應擔負的具體職責已經成為可能，且十分必要。總體而言，省級河長負責領導本行政區域內全面實施河長制的工作，主要承擔總督導、總調度職責；市級河長應當履行管理、治理、保護三位一體職責；縣級河長主要負責指導、協調所轄河道保護管理工作，督促鄉鎮河長和縣直有關部門履行職責；鄉級河長是所轄河流、河道保護管理的直接責任人，應突出管理、保護責任。

2、建立科學的考核機制

如何建立科學有效的考核、問責機制仍是當前全面推行河長制中面臨的一個重要課題。按照中央的統一安排部署，各地方也都分別出臺了全面推行河長制的相關規范性文件，這也文件也都對考核機制做了具體要求和安排。但是事實上，各地對河長的考核多數僅以河流水質監測結果為唯一依據。這一考核目標體現了很強的問題導向性，但是河湖水質的改善往往需要一個過程。這個過程還可能因為各種因素的綜合作用，在局部或者大事件形成一種反效果。而只關注短期水質結果是不完全科學的考核機制。因為這有可能會打擊基層河長的積極性，甚至造成臨時造假的不利后果。因此，需要通過立法來設置更為科學合理的考核評價機制。這一考核機制應該達到既能督促黨委政府真正履行一崗雙責，又要把握好考核尺度，還要注意獎懲并重，充分調動河長的積極性，切實發揮河長的作用，進而推動河湖水污染防治工作，確保水環境安全。

此外還要注意工作連貫性的問題。由于存在河長工作調動的問題，因此在實踐中會出現某一河湖今年河長是這個人、明年河長是另一個人的現象。因此，由于干部調動帶來的河湖長變更問題必須要妥善加以解決，認真做好前后河湖長交接手續及責權利問題。這也應該作為河長責任考核的一項內容。

3、健全公眾參與制度

公眾參與原則是環境保護法的一項基本原則，主要是指“在環境保護領域，公眾有權通過一定程序或者途徑參與一切與環境利益有關的決策活動，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益”。

有學者運用數據分析的方式，分析了我國31個省份于2016年12月以后各省級政府關于全面推行河長制工作方案保障措施中社會監督部分的內容中到公眾參與部分情況。通過數據分析發現，省級工作方案中公眾參與普遍存在參與主體不清晰、參與角色不明確、引導機制不全面、監督機制不完善、允許參與的程度不高、參與形式比較單一等問題。

河長制成功實施離不開公眾的有效參與。公眾參與河湖水污染的防治，特別是公眾對于河長制實施的監督，是破解政府失靈的重要手段，更是建立社會公共治理體系的必然要求。相對于政府而言，公眾對于河湖水污染有著更為直接的感受，往往能夠更加及時、全面的發現問題。公眾參與河長制工作，能更好地反映群眾對優美河湖生態環境需要方面的訴求，能更廣泛地動員全社會參與河湖水污染防治。同時公眾參與河長制工作也是政府開展河湖水污染防治的重要補充。政府應該積極引導公眾全過程、全方位參與全面推行河長制工作中的決策、治理、管護、監督、宣傳等環節，把維護良好河湖生態環境內化為社會公眾的自覺行為。

需要強調的是，由于公眾自身的局限性和政府在環境管理中的強勢地位，在全面推行河長制工作中需要通過立法對公眾的范圍、參與的范圍、河長信息公開、提供有效參與途徑等方面做出具體的規范，從而方便公眾參與到河長制工作中來。