農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算執(zhí)行問題研究

戶潤榕

[提要] 預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)類型的科研項(xiàng)目的預(yù)算管理更是獨(dú)具特色，預(yù)算管理本身的復(fù)雜性和農(nóng)業(yè)特性使得預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)更多問題。本文通過提出系統(tǒng)預(yù)算、綜合預(yù)算編制、強(qiáng)化監(jiān)督、完善績(jī)效、對(duì)外公開等方面的應(yīng)對(duì)措施，以期改善預(yù)算執(zhí)行能力，提高稀缺科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行;農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目;科研經(jīng)費(fèi)

中圖分類號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年1月2日

國家不斷重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新是促進(jìn)“三農(nóng)”現(xiàn)代化發(fā)展的助推器。農(nóng)業(yè)科研單位不斷增加承接國家的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)科研資金不斷增加的同時(shí)，資金在預(yù)算執(zhí)行中也出現(xiàn)許多問題。為激發(fā)科研項(xiàng)目人員創(chuàng)新的積極性、科研資金合理高效分配、科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成各種效益，本文提出針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理措施。

一、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算執(zhí)行中的問題

（一）預(yù)算管理體制不系統(tǒng)、不完整。首先，部分農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算管理體系不完整，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目人員沒有可以執(zhí)行的依據(jù)遵守;其次，預(yù)算執(zhí)行過程沒有內(nèi)部監(jiān)督控制制度，需要靠參與項(xiàng)目的人員的自律自覺執(zhí)行;最后，單位沒有獎(jiǎng)懲措施，項(xiàng)目參與人員違反預(yù)算管理規(guī)定成本過低，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力度減弱，使參與人員沒有責(zé)任意識(shí)，形成惡性循環(huán)。

（二）編制的預(yù)算不成熟。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目與其他科研項(xiàng)目相比，擁有其獨(dú)有的農(nóng)業(yè)特色，受農(nóng)業(yè)帶來的季節(jié)性、周期性長等自然條件的影響，這些難以控制的因素都使得農(nóng)業(yè)類型的預(yù)算編制更加復(fù)雜化。尤其科研人員負(fù)責(zé)編制預(yù)算，不了解財(cái)務(wù)知識(shí)，只為了申請(qǐng)項(xiàng)目、申請(qǐng)資金而編制預(yù)算，沒有考慮實(shí)際情況，只從如何能夠申請(qǐng)成功的角度編制。部分農(nóng)業(yè)科研單位的科研人員財(cái)務(wù)知識(shí)落后，為節(jié)省時(shí)間而去使用過去幾年的數(shù)據(jù)作參考，沒有戰(zhàn)略眼光，只為當(dāng)下的短期目標(biāo)奮斗，不能從長遠(yuǎn)考慮。

（三）監(jiān)督執(zhí)行預(yù)算過程疏漏。現(xiàn)在還有很多農(nóng)業(yè)科研單位的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為預(yù)算編制是為了申請(qǐng)項(xiàng)目而做的準(zhǔn)備，而執(zhí)行預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的任務(wù)，與項(xiàng)目組的人員沒有關(guān)系。同時(shí)財(cái)務(wù)制度與實(shí)際的農(nóng)業(yè)科研工作出現(xiàn)一些沖突，科研人員一般到鄉(xiāng)村田地做調(diào)研，無法取得財(cái)務(wù)上要求的專業(yè)住宿、餐飲、交通票據(jù)，財(cái)務(wù)上沒有票據(jù)又無法做賬，打擊了科研人員腳踏實(shí)地做科研的積極性。缺乏專門的監(jiān)督管理預(yù)算執(zhí)行的機(jī)制，農(nóng)業(yè)科研周期性一般比較長，甚至有些項(xiàng)目跨年度才能完成，如果每一個(gè)小周期、小階段沒有監(jiān)督控制環(huán)節(jié)、沒有控制標(biāo)準(zhǔn)，很容易影響整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度，稀缺資源無法物盡其用。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)沒有完整綜合體系。實(shí)際工作中，并沒有把預(yù)算績(jī)效與預(yù)算管理相掛鉤，沒有把績(jī)效考核融入到預(yù)算管理中。在預(yù)算編制過程中沒有把績(jī)效評(píng)價(jià)包括在內(nèi)。最終項(xiàng)目結(jié)題只是局限于完成論文的篇數(shù)和質(zhì)量、專利申請(qǐng)數(shù)量這幾方面的簡(jiǎn)單量化。使得科研人員不會(huì)重視預(yù)算執(zhí)行，而是完全考慮如何形成專利和論文。更不會(huì)綜合考慮各個(gè)部門在項(xiàng)目結(jié)題時(shí)的綜合績(jī)效目標(biāo)。各部門沒有共同追求的效益目標(biāo)，就不能很好地配合，無法良性循環(huán)。各部門都按照本部門利益的方向工作，預(yù)算執(zhí)行幾乎瓦解。

（五）滯后的存量經(jīng)費(fèi)。雖然國家發(fā)布了許多關(guān)于利用好存量資金的政策文件，但是由于預(yù)算在申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，國家批準(zhǔn)的時(shí)間一般比較晚，預(yù)算執(zhí)行過程要專款專用，不能隨便挪用其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力受阻，預(yù)算管理預(yù)期效果打折扣。經(jīng)費(fèi)批復(fù)后，剩余時(shí)間按照預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度內(nèi)又無法突擊使用經(jīng)費(fèi)，造成稀缺資源無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（六）信息對(duì)外公開不透明。目前，大部分農(nóng)業(yè)科研單位都有對(duì)外部社會(huì)公眾公布的信息平臺(tái)，經(jīng)費(fèi)資源應(yīng)該取之于民，用之于民，社會(huì)公眾有權(quán)利了解資金的去向用途。科研最終的目的也是為了造福百姓。但是，部分細(xì)節(jié)化的預(yù)算開支并沒有公布，外部監(jiān)督力度不強(qiáng)，使得預(yù)算執(zhí)行懈怠。

二、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因

首先，最容易出現(xiàn)問題的真正原因是預(yù)算編制不成熟，使得預(yù)算沒有執(zhí)行的可行性。預(yù)算編制不考慮農(nóng)業(yè)特色帶來的影響，科研人員編制預(yù)算的初衷錯(cuò)誤，為了申請(qǐng)項(xiàng)目資金而編制，溝通不暢，信息不準(zhǔn)，知識(shí)不全，編制的預(yù)算沒有反復(fù)推演論證。

其次，科研人員的錯(cuò)誤思想。科研人員認(rèn)為預(yù)算編制是他們自己的工作，而預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)人員的工作，與科研人員無關(guān)，誤認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行是財(cái)務(wù)工作。

最后，農(nóng)業(yè)科研單位的責(zé)任。國家對(duì)“三農(nóng)”問題愈發(fā)重視，投入更多的經(jīng)費(fèi)，更加注重各類項(xiàng)目的科研成果，導(dǎo)致單位十分重視項(xiàng)目的申請(qǐng)和研究成果的產(chǎn)出，所謂的只重視結(jié)果不看重過程。科研項(xiàng)目部門負(fù)責(zé)申請(qǐng)和產(chǎn)出成果，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)整個(gè)單位日常財(cái)務(wù)工作，缺乏對(duì)預(yù)算管理過程的監(jiān)督管控，由此忽視了預(yù)算的執(zhí)行過程。

三、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算執(zhí)行建議

（一）搭建系統(tǒng)完整的預(yù)算管理體系。要有條理地把內(nèi)部控制、監(jiān)督、獎(jiǎng)罰機(jī)制融入到預(yù)算管理系統(tǒng)中，使得各部門人員在執(zhí)行過程有規(guī)范約束，把控執(zhí)行的每一步驟和階段，不僅靠各部門人員的自覺;各部門負(fù)責(zé)人應(yīng)轉(zhuǎn)變意識(shí)，預(yù)算執(zhí)行不代表是財(cái)務(wù)處理，需要每一個(gè)部門一起去落實(shí)，共同密切配合;監(jiān)督獎(jiǎng)罰機(jī)制可促使各部門人員規(guī)范執(zhí)行，形成良性循環(huán)。

（二）多方面考慮，綜合編制預(yù)算。沒有預(yù)算編制就沒有預(yù)算執(zhí)行，要做好預(yù)算執(zhí)行首先要編制好預(yù)算。預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的計(jì)劃和總綱領(lǐng)，預(yù)算執(zhí)行依據(jù)預(yù)算編制。考慮農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目與其他類別的科研項(xiàng)目的區(qū)別編制，農(nóng)業(yè)特色使得科研項(xiàng)目不能控制的自然因素更多，一定要處理好編制的預(yù)算松弛和彈性的問題，既能有余地又不會(huì)過于松弛。財(cái)務(wù)處理和實(shí)際農(nóng)業(yè)科研的沖突可以通過項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批來解決，每個(gè)單位財(cái)務(wù)人員根據(jù)抽查的實(shí)地調(diào)研，確定費(fèi)用支出的范圍。科研人員在編制預(yù)算時(shí)要根據(jù)新的項(xiàng)目實(shí)際的新情況，不過于依賴過去編制的預(yù)算。

（三）細(xì)化執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)控過程。各部門之間要相互監(jiān)控制約，適應(yīng)農(nóng)業(yè)特性給預(yù)算執(zhí)行帶來的影響，在一定審批范圍內(nèi)，每筆開支都要專款專用，審批與報(bào)銷分開處理，票據(jù)完整。形成完整動(dòng)態(tài)的監(jiān)督系統(tǒng)，涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、績(jī)效考核為一體，預(yù)算編制、執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)的全過程監(jiān)控。

（四）預(yù)算績(jī)效考核體系的構(gòu)成。各單位應(yīng)該把績(jī)效考核納入預(yù)算管理，各個(gè)部門的利益都綜合考慮，使得科研項(xiàng)目參與部門有共同追求的利益。各個(gè)部門有了共同的績(jī)效目標(biāo)，相互溝通更加容易，信息對(duì)稱，預(yù)算執(zhí)行效率水到渠成。同時(shí)，績(jī)效考核科研項(xiàng)目要全面，不僅包括量化效益，在科研、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面都要發(fā)揮作用，考慮周全才使得預(yù)算執(zhí)行更加全面具體。此外，效益目標(biāo)要長遠(yuǎn)，不能僅看眼前成果，要有戰(zhàn)略的眼光看待問題，農(nóng)業(yè)科研周期長，要分階段執(zhí)行，也要分階段設(shè)定效益目標(biāo)，這樣預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃不會(huì)空而大，無法落實(shí)。分階段有計(jì)劃長期的預(yù)算執(zhí)行才會(huì)使得科研項(xiàng)目每一步驟穩(wěn)扎穩(wěn)打，發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（五）整治存量經(jīng)費(fèi)問題。由于國家批復(fù)經(jīng)費(fèi)往往晚于預(yù)算編制的執(zhí)行周期，導(dǎo)致前期預(yù)算執(zhí)行過程經(jīng)費(fèi)不足，而又不能隨意挪用資金，預(yù)算執(zhí)行后期導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)積壓，稀缺資源得不到充分發(fā)揮，預(yù)算管理達(dá)不到預(yù)期效果。各單位應(yīng)適當(dāng)調(diào)整編制預(yù)算的時(shí)間和預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間，同時(shí)注意平時(shí)做好信息收集和處理工作，在不影響預(yù)算編制的情況下縮短一定時(shí)間。同時(shí)，國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，緩解預(yù)算編制和預(yù)算批復(fù)不協(xié)調(diào)的時(shí)間差異，使得申請(qǐng)的稀缺經(jīng)費(fèi)都能物盡其用。

（六）加大外部社會(huì)監(jiān)督力度。各單位在以前原有對(duì)外公開的信息基礎(chǔ)之上，在平臺(tái)上還要增加關(guān)于農(nóng)業(yè)特色帶來與其他科研項(xiàng)目的區(qū)別，細(xì)化公開的信息（保密信息除外）。預(yù)算編制，執(zhí)行、監(jiān)督、內(nèi)控、績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)的工作都公開，讓社會(huì)公眾監(jiān)督。《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》中要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要設(shè)立財(cái)務(wù)助理崗位，明確了財(cái)務(wù)助理的工資可由勞務(wù)費(fèi)用預(yù)算支出。由此可見，項(xiàng)目財(cái)務(wù)助理崗位的重要性，財(cái)務(wù)助理不僅在項(xiàng)目最初立項(xiàng)的時(shí)候參與預(yù)算編制，在項(xiàng)目執(zhí)行中負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷和預(yù)算的調(diào)劑，后期參與項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)，財(cái)務(wù)助理服務(wù)于整個(gè)項(xiàng)目的始終，財(cái)務(wù)助理人員的穩(wěn)定性，對(duì)于項(xiàng)目的順利開展和預(yù)算的合理執(zhí)行起著很重要的作用，同時(shí)能夠使課題負(fù)責(zé)人和專業(yè)的科研人員專心技術(shù)工作，提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率。

四、結(jié)論

《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》中，既強(qiáng)調(diào)了預(yù)算編制與執(zhí)行的重要性，同時(shí)也給予了科研單位最大限度的自主權(quán)，主旨是在激發(fā)科研人員科技創(chuàng)新的積極性，堅(jiān)持“放管服”結(jié)合，即強(qiáng)調(diào)了放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的主體宗旨。高校科研人員應(yīng)該充分利用當(dāng)前良好的科研環(huán)境，激發(fā)自己的創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的強(qiáng)國夢(mèng)。科研項(xiàng)目編制預(yù)算是國際通行做法，無規(guī)矩不成方圓，科研人員要學(xué)會(huì)合理利用預(yù)算，把它作為自己科研工作的一部分，不要當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)，高效益的執(zhí)行預(yù)算就會(huì)成為一種習(xí)慣，積累足夠多的經(jīng)驗(yàn)后，制定預(yù)算就會(huì)更加合理，形成良性循環(huán)，最終使預(yù)算成為科研人員的一個(gè)輔助工具，幫助科研人員更好地完成項(xiàng)目，使科研經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造更大的價(jià)值。

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