農業科研單位政府財務報告編制實務

曾玖玲

一、以權責發生制為基礎的政府財務報告制度改革歷程

我國政府財政報告2013年4月以前是實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產、負債和成本費用，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率。

為了加快我國政府職能轉變和公共財政體制建立，進一步推動我國政府會計工作的發展，健全政府會計核算標準體系，夯實我國政府財務報告、決策報告信息的有效性和準確性及財務報告的編制基礎，2013年4月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。2014年國務院發布《國務院關于批準財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發[2014]63號），明確改革時間表和路線圖。2015年財政部制定發布了《政府財務報告編制辦法（試行）》、《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》、《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》，初步建立起較為完整的政府財務報告編制制度。

二、農業科研單位政府財務報告編制主要內容、實務中的難點及問題

（一）政府財務報告主要內容

政府財務報告包括財務報表（會計報表、報表附注）和財務分析兩大部分。

1.財務報表：一是4大主表。資產負債表、收入費用表、當期盈余與預算結余差異表、凈資產差異表；二是報表附注，用于列示財務報表項目的明細信息或作進一步的闡述，一般包括會計報表的編制基礎、遵循相關規定的聲明、會計報表包含的主體范圍、重要會計政策與會計估計、會計報表重要項目的明細信息及說明、未在會計報表中列示的重大事項，以及需要說明的其他事項（表1）

2.財務分析，主要包括政府部門基本情況、政府部門財務狀況分析、政府部門運行情況分析、政府部門財務管理情況分析（表1）。財務分析指標和圖表側重于反映政府部門資產、負債、收入、費用等的構成結構及規模，以及所占比重等方面，注重于中長期財務風險的可控程度和部門運行成本的控制。為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

表1 政府財務報告內容

（二）政府財務報告編制實務中的難點及問題

1.政府財務報告體系本身存在的問題。

（1）收入費用表收支恒等式不平衡問題收入費用表的收支恒等式為“收入-費用＝盈余”。就目前農業科研事業單位的實際情況而言，很容易出現不平衡。

以財政撥款為例，基本支出基本都存在財政撥款不足的問題，當年基本全部費用化，這樣一來基本支出財政撥款方面年終時能夠滿足恒等式“收入-費用＝盈余”。但項目支出往往存在不平衡問題，一是由于農業項目的季節性、科研項目的不確定性等種種情況的存在，會出現財政撥款資金結轉的情況，導致結轉至下年使用的資金全部在使用當年費用化；二是科研項目財政撥款的專款專用性致使其差額直接轉入盈余不合理，導致農業科研事業單位的預算與實際不相符，這種情況也會對科研事業單位的預算執行產生較大的影響，并使科研資金在管理方面存在較多的缺陷。

（2）當期盈余與預算結余差異表存在應調整未調整事項問題。農業科學事業單位中有“預付賬款”、“應付賬款”等往來科目核算當年發生的論文出版、審稿等、設備款及基建款項，有“存貨”核算購買的科研物資材料。但因《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》中列明的調整事項清單對這幾類的調整事項中未包含農業科研事業單位，因此目前在編制政府財務報告中暫未進行調整。當期盈余與預算結余差異表中與這個會計科目相關的需要調整的事項并未進行調整。

（3）財務分析缺乏針對性。財務分析的目的是有效反映政府部門的運轉情況，為報告信息使用者做出決策提供依據。但從財務報告實際完成情況來看，多數單位的財務分析質量不高，僅限于對概念和公式進行簡單說明及解釋，不能深入有效地對部門資產、負債管理能力、償債性和運行結果等方面進行分析，無法提出好的意見，財務分析實用性不強。

2.編制政府財務報告客觀環境存在的問題。

（1）單位資產管理不規范，資產賬面數據真實、完整性需保持懷疑態度。農業科研事業單位很多成立時間較早，資產取得或持有時間也相對較長，相應的歷史數據無記錄或記錄不全，資產清理不及時或處置不規范、維修資產未增加固定資產的原值。另外某些原本屬于生物性資產的，因其管理方面的原因未列入生物性資產等諸多問題。因此，農業事業單位的資產賬實不符的情況普遍存在，數據無法切實反映農業事業單位真實的資產情況。

（2）賬務處理特殊性。農業事業單位科研項目經費按照以支定收的會計處理方式，撥款單位全額確認為當年支出，收款單位確認為往來，屬不同科目，這將導致本部門內部之間或部門與部門間對賬時難以進行抵銷調整。財務人員在報告系統中填報時只能將有關內容歸入“其他”欄目。

（3）農業科研事業單位財務人員專業素質需要進一步提高。2019年1月1日以后新政府會計制度實行“5+3”會計要素、雙分錄平行記賬的核算模式，既要按照權責發生制編制財務會計分錄，又要按照收付實現制編制預算會計分錄。同時形成雙報告。這是新政府會計制度正式實施的第一年，農業科研事業單位中經驗豐富的財務人員大部分年齡偏高，思維較敏捷，大部分是學企業會計出身。實行新政府會計制度以后，會計基礎工作方面可能會存在一些漏洞，往往會降低對以財務會計數據為基礎編制的政府財務報告的準確性。

三、政府財務報告難點工作解決對策和建議

（一）完善政府財務報告本身管理體系

上級主管部門要充分調研基層單位的問題，盡快制定符合實際工作的相關表格及工作流程說明，統一農業科研事業單位特殊賬務處理口徑。讓基層農業科研事業單位的財務人員在編報告時能夠一目了然，同時再次考慮相關報表設置的合理性和適當性，以及政府財務報告的最終目的。

（二）部門預算單位進一步做好在新政府會計制度下的會計基礎工作

新政府會計制度下利用新的財務軟件，新的會計要素、科目做賬，在賬務處理上需要基層財務人員認真研讀相關的政策和書籍，充分理解權責發生制和收付實現制的區別。并按照“做對、做完、做好”的原則完成雙分錄記賬，同時定期生成權責發生制為基礎的會計報表，促進日常會計核算與政府財務報表編制之間的有效銜接。

（三）加強農業科研事業單位的財務人員的業務知識培訓，提升專業素質能力

在編制報表時可以偏向選擇具有一定專業水平的人員如實按照新政府會計制度的相關規定，盡可能地利用新的財務軟件相關模塊直接提取編制政府部門財務報告所需相關數據，并在報表中充分詳盡地披露單位報表相關信息，不要隱瞞單位的實際情況。同時深入進行財務指標分析等，以確保報表使用者能夠更好地理解使用報表信息，提升我國農業科研事業單位財務管理的透明度。

（四）加強內外部的統籌協調

財務要加強與內外部的溝通，如資產管理部門。配合資產部門完成資產賬的清查，定期核對資產賬務尤其是涉及到固定資產和無形資產累計折舊和累計攤銷部分。年底要加強與外部單位的對賬工作，避免出現因時間差造成的一方有數據一方沒有數據的賬務處理。

（五）強化信息技術支撐

2018年政府財務報告已經上線農業農村部信息管理平臺，且能夠直接運用“決算取數獲”獲取資產負債表，收入費用表、會計報表附注重要項目的明細信息表中待分金額也是直接決算取數。