基層公務員政策執行力對政務誠信行為的影響

陳永進 張曉娟

摘 要：在政策執行過程中，政策執行力、政務誠信行為均會影響政策效果。本文在對重慶市基層公務員進行問卷調查的基礎上，分析了政策執行力對政務誠信行為的影響。研究結果表明：基層公務員政策執行力、政務誠信行為總體上處于較高、較好水平。當人口統計變量作為自變量時，公務員年齡越大，政務誠信行為、工作導向政務誠信行為得分越高；行政級別越高，公眾導向政務誠信行為得分越高；工作導向政務誠信行為得分男性明顯低于女性。當人口統計變量作為控制變量時，政策執行力及子維度均正向影響政務誠信行為及工作導向政務誠信行為；政策理解力、政策落實力對群眾導向政務誠信行為有顯著正向影響，而政策意志力對其影響不明顯。

關 鍵 詞：基層公務員；政策執行力；政務誠信行為

中圖分類號：D64 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0058-10

收稿日期：2018-08-26

作者簡介：陳永進（1958—），男，山東菏澤人，重慶大學公共管理學院教授，碩士生導師，研究方向為管理心理學、社會認知與健康心理；張曉娟（1994—），女，四川廣安人，重慶大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策與社會保障。

基金項目：本文系重慶市社會科學規劃項目“心理學視野下的政務誠信建設研究”的階段性成果，項目編號：2015YBSH045。

在基層公務員層面，其政策執行情況是政策發揮作用的關鍵，但在中央到地方、地方到基層的政策執行過程中均存在著“上有政策，下有對策”“不求神似，只求形似”等現象，嚴重影響了政策效果與政府公信力。[1]究其原因主要有以下三個方面：一是中央到地方、地方到基層的信息傳遞鏈較長，最終政策執行主體存在信息認知與理解偏差；[2]二是政策執行主體作為最接近政策作用對象的群體，其具有掌握真實信息的相對優勢，可能被誘導產生道德風險與逆向選擇，造成政策效果削弱甚至扭曲；三是存在層級利益的非一致性。從政策的制定到執行存在“過濾”機制，[3]中央與地方的博弈會導致科層制損耗，[4][5]同時每個層級的政策落實都受所在層級政府利益趨動影響，出現“搭便車”或尋租行為，使政策被“強化”或“鈍化”。基層公務員作為政策執行的直接群體，在政策執行過程中會根據實際情況和自身理解重新“制定政策”，并最終落實政策。[6]

黨的十九大報告提出了“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”等目標，由此，政府公信力和執行力成為建設人民滿意的服務型政府的前提條件。政府公信力是以政府公務員政務誠信為其內在根據和以政務公開背景下公眾監督為其外部條件，他律的外部制約能誘導產生自律的政務誠信，[7] 政府公信力提升的重點在于政府公務員的政務誠信行為建設。而基層公務員的政策執行力在一定程度上會影響個體的政務誠信水平。[8]因此，筆者從基層公務員政策執行力對政務誠信行為影響的角度進行了研究。

一、政策執行力與政務誠信行為

（一）政策執行力概念與測量

政策執行力是執行力范疇中一個重要的分支。執行力在狹義上是指執行主體的執行能力，廣義上是指在實現目標過程中所有影響最終目標達成效果的因素的總和。對于政策執行力的界定可概括為：地方政府、基層公務員等作為政策執行主體，以法律、規章制度、組織框架等為條件，通過執行主體間協同合作，[9]充分運用各種政策資源，以實現既定目標的能力。[10]筆者采用狹義的執行力概念，從微觀層面對政策執行主體的政策執行力進行了研究，認為政策執行力是政策執行主體的一種行為能力，是政策執行主體為了實現既定目標而在整個執行過程中所體現出來的綜合能力。因此，政策執行力貫穿在從接到任務到完成任務的整個過程中。

在以往研究中，對于政策執行力的測量主要有三種觀點：執行能力、執行效力、執行合力。執行能力多劃分為意志力、理解力、宣傳力、溝通協調力、落實力等維度；[11]執行效力則多從執行成本、執行結果及其所帶來的影響進行維度劃分；[12]執行合力則認為政策執行力是一種強制力、能力和效力等構成的合力系統，除包含能力、效力方面，還包括組織、機制、資源等的保障力。[13]筆者將政策執行力歸為能力范疇并分為三個維度：政策理解力、政策意志力、政策落實力。政策理解力即政策執行主體對執行政策的理解程度，是政策執行的前提；政策意志力是保持政策執行主體與政策制定者思想一致，是政策執行的出發點；政策落實力是政策執行主體在政策實踐中的行為能力，表現為基層公務員在實際政策執行活動中的任務執行、資源利用、協作配合能力等，是政策執行的保障。

（二）政務誠信行為概念與測量

以往研究認為政務誠信就是表現在具體行為上的守信。在概念上可以從主體、客體兩個角度定義政務誠信：從政務主體角度而言，政務誠信是指在公務活動中政府公務員能夠做到真實而不虛假，認真履行與公眾的口頭或書面契約的行為表現；[14]從政務客體角度而言，政務誠信是指客體（公眾或社會組織）對政務主體（個體或組織）在政務活動中所表現出來的行政行為或能力進行的一種評估或心理上的反應，其行政行為包括遵守道德準則、嚴格依法辦事、認真履行職責、公開政務信息以及廉潔從政等方面，[15]亦即政府能否認真履行自己對公眾的承諾，并且以能否得到公眾的認可和滿意為檢驗政務誠信行為的重要標準。筆者據此認為政務誠信行為是指政務主體為了維護公共利益，在執行公共事務的過程中忠于職守、服務公眾的履約踐諾行為，體現在政務誠信主體進行社會管理與提供公共服務的全過程，[16]或在具體活動中以表現出的向善、誠實守信等品質來獲得其他主體的信任，促成合作的一種行為模式。[17]

目前，對于政務誠信存在橫向和縱向的劃分方式：橫向存在二維、三維劃分方式。二維包括個人誠信、職業誠信，[18]三維包括“真”“善”“美”。[19]縱向也存在三維劃分方式，例如分為道德境界、法治境界、價值觀境界。[20]因此，筆者將政務誠信歸為行為范疇，采用了行為模型中的二維劃分方式：任務導向和關系導向，[21]其中，任務導向是指在達到工作目標而采用的行為，將其命名為工作導向；關系導向則是指注重工作中的人際關系，在關系導向維度上主要涉及基層公務員和公眾的關系，因而命名為公眾導向。將政務誠信行為分為工作導向政務誠信行為、群眾導向政務誠信行為兩個維度。工作導向政務誠信行為是注重工作的完成、無誤、周密等，公眾導向政務誠信行為是注重與公眾的關系，即更加關心公眾，表現為積極回應公眾關心的問題。

二、理論基礎與理論假設

政策執行力的影響因素基本可以歸為四大類：政策問題、主體素質、政府內部條件、外部環境條件。政策問題包含政策的質量、針對群體、制定等。在功能作用上，政策執行力影響政策的效益和價值、政府的形象與公信度，[22]甚至一些政策會影響公共衛生和生命安全。政務誠信行為的影響因素可以概括為內部因素和外部因素兩個方面。內部因素表現為個體政府績效、社會資本、[23]身份認同等。[24]外部因素表現在公共信息溝通不暢、國家相關制度缺陷等。[25]在功能作用上，政務誠信行為影響公眾對政府的信任、市場經濟運行秩序、政策效果、[26]政府管理效能甚至會對整個社會的信用和秩序穩定有引導作用。

在政策周期中，基層公務員作為政策“再制定者”，對政策效果會產生至關重要的影響。筆者對現有資料進行研究后發現，政策執行力和政務誠信行為均會影響公眾對政府的信任、社會穩定及政策效果，而公共利益的實現主要是通過政策的形式，所以二者均與政策中公共利益實現有關。

新公共服務理論認為，政府管理的目的在于維護公共利益，而政策是公共利益得以體現的主要形式。從政策運行的角度來看，一個完整的政策周期為：政策制定——政策執行——政策評價——結果反饋。在政策運行過程中，作為政策執行主體的基層公務員，其在政策執行過程中所體現的綜合能力會影響其在政策執行過程中是否維護公共利益并踐行忠于職守、服務群眾的承諾。也就是說，在政策執行過程中，基層公務員的政策執行力越強，其在工作中就越能夠維護公共利益、服務群眾。因此，基于以上分析作出如下假設：

假設1：基層公務員政策執行能力影響其政務誠信行為。

假設2：基層公務員政策理解力、政策意志力、政策落實力影響其政務誠信行為。

從政策的利益追求、價值追求來看，政策是公共利益實現的主要形式，但從公共利益出發所產生的公共政策是一種價值選擇，即在滿足一部分人利益的同時，傷害了另外一部分人的利益。同時，政策的實施是由道德價值（原則、義務和美德）和理性利益（公眾、個人、專業、組織和法律）的結合所推動的。[27]因此，在政策執行過程中可能存在著追求公共利益的價值取向和其他群體的利益或價值追求的矛盾。

由于政策價值取向與其他群體的價值追求可能存在矛盾，該種矛盾會影響對政策價值取向的正確理解。[28]同時，政策執行主體對于政策內容、價值等的正確理解又是政策執行的前提，亦是政策執行者在職能工作和公眾服務上均按照政策行事的要求。因此，可以作出如下假設：

假設3：基層公務員政策理解力影響其工作導向的政務誠信行為、公眾導向的政務誠信行為。

隨著網絡技術的發展，公眾的情緒更容易被不法分子利用，這就需要政府建立“過濾”機制，對一些信息進行過濾，以保持他們觸及的長度。[29]同時，相比以往，公眾獲得了更加充分的信息，并且傾向基于個體認知作出判斷，這就要求政策內容要符合公共利益，政策執行要無大的偏差。前者是對政策制定者的要求，后者則是對政策執行主體的要求。

計劃行為理論認為，人的行為態度、主觀規范和知覺行為控制會影響人的行為。對于基層公務員而言，在正確理解政策內容、價值等基礎上，如果其與政策制定者的意志不一致，則會產生 “政策異化感”或“政策疏離感”，即心理上的疏遠、冷漠、無力主觀感受與體驗，[30]從而產生政策執行偏差，使得政策執行失靈甚至自身產生腐敗等不誠信行為，對工作和公眾不負責，并最終損害公共利益。因此，這就需要政策執行主體在準確理解政策的基礎上與政策制定者的意志保持一致并遵循，才能有效降低基層公務員在政策執行過程中出現違背公共利益價值取向行為的可能性。因此，可以作出如下假設：

假設4：基層公務員政策意志力影響其工作導向政務誠信行為、公眾導向政務誠信行為。

在準確理解政策內容、價值取向并與政策制定者思想保持一致的情況下，要想將政策落到實處，政策執行者需要具備相應的能力。對于基層公務員而言，其職業素養、專業能力是政策最終得以落實的保障。[31]對于政策落實能力較低的基層公務員，相應的職業素養、專業能力不足或缺乏，將難以高效、創新性地完成工作任務，并會表現出工作懶散、辦事拖拉、推諉塞責等行為，不利于政策效果和公共利益，是對工作不負責任。政策落實力不足所產生的不良行為是對公眾的不負責。同時，政策執行主體貫徹政策精神并依法采用多種手段將政策觀念轉化為政策效果，[32]是在踐行對公眾的承諾。因此，可以作出如下假設：

假設5：基層公務員政策落實力影響其工作導向政務誠信行為、公眾導向政務誠信行為。

三、研究方法

（一）調查對象

基層公務員是生活中人們依據公務員層級而進行劃分的一種稱謂，無明確界定標準，是公務員系統中離公眾最近的政策執行者。使用自陳式問卷進行便利抽樣，調查對象為重慶市MPA班學員，共回收361份問卷，剔除無效問卷33份，得有效問卷328份，有效回收率為90.9%。在有效樣本中：性別上，男性占55.5%，女性占44.5%；年齡上，30歲及以下占43.3%，30歲到40歲占37.8%，40歲以上占18.9%；學歷上，專科及以下占7.9%，大學本科占57.6%，碩士研究生及以上占34.5%；工作年限上，5年及以下占39.0%，6年到10年占35.7%，10年到15年占11.6%，15年以上占13.7%；干部級別上，科級以下占41.5%，科級占40.5%，縣處級占14.0%，其他占4%。

（二）測量工具

問卷包含人口統計變量、政策執行力測量、政務誠信行為測量三個部分，對數據采用SPSS 21軟件進行分析。

人口統計變量，包括性別、年齡、學歷、是否黨員、工作年限、干部級別共6個。

政策執行力測量。筆者將政策執行力作為因變量，問卷采用Likert 5點計分，共計11個題項，調查對象得分越高，其政策執行能力越強。該量表是通過對30位基層公務員開放式問卷調查得到初稿后，對328位基層公務員的正式問卷調查數據。結果顯示：量表的內部一致性Cronbach α系數為0.827，探索性因子分析結果顯示KMO值為0.923，適合做因子分析，共提取三個公因子，解釋題項總方差的57.10%。政策執行力共劃分為政策理解力、政策意志力和政策落實力三個維度。驗證性因子分析中模型基本指標：x2/df =2.005<3，GFI=0.958，AGFI=0.930，NFI=0.932，IFI=0.965，CFI=0.964，RMSEA=0.055<0.1，表明問卷結構效度較高。

政務誠信行為測量。筆者將政務誠信行為作為自變量，問卷采用Likert 5點計分，共計14個題項，調查對象得分越高，其政務誠信行為水平越高。該量表由課題組集體編制，在本次對328位基層公務員調查中，量表的內部一致性Cronbach α系數為0.864，探索性因子分析顯示KMO值為0.889，適合做因子分析，共提取兩個公因子，解釋題項總方差的51.471%。政務誠信行為劃分為工作導向、公眾導向政務誠信行為兩個維度。信效度檢驗發現，問卷內部一致性信度系數都在0.722～0.867之間，且都達到了0.01的顯著性水平。問卷總分與各維度之間的相關系數在0.576～0.913之間，且都達到了0.01的顯著性水平，具有較好的構念效度。

四、研究結果

（一）基層公務員政策執行力與政務誠信行為的現狀

基層公務員政策執行力均值為3.83，政策理解力均值為3.85，政策意志力均值為3.88，政策落實力均值為3.69，均高于問卷的理論平均分3分，說明基層公務員的政策執行力處于一般偏上水平。基層公務員政務誠信行為均值為4.01，工作導向政務誠信行為均值為4.23，公眾導向政務誠信行為均值為3.71，均高于問卷的理論平均分3分，說明基層公務員的政務誠信行為處于較好狀態，并且相對于公眾導向政務誠信行為，基層公務員更多地是側重于工作導向政務誠信行為（見表1）。

（二）基層公務員政策執行力對政務誠信行為的影響

首先，當人口統計變量作為自變量，政務誠信行為及各維度作為因變量進入回歸分析，可得到模型1，其作為基準模型且模型顯著（見表2）。結果表明：年齡因素對政務誠信行為產生顯著影響，年齡與政務誠信行為成正比；性別和年齡對工作導向政務誠信行為產生顯著影響，男性的工作導向政務誠信行為明顯低于女性，年齡與工作導向政務誠信行為成正比；行政級別對公眾導向政務誠信行為產生顯著影響，行政級別越高，越偏向于公眾導向政務誠信行為。

人口統計變量作為控制變量，政策執行力為自變量，政務誠信行為為因變量，進行回歸分析可得模型2，回歸結果表明：基層公務員政策執行力顯著正向影響政務誠信行為，且解釋政務誠信行為的34.7%，因此假設1成立。

最后，將6個人口統計變量作為控制變量，政策理解力、政策意志力、政策落實力為自變量，政務誠信行為、工作導向政務誠信行為、公眾導向政務誠信行為為因變量進行回歸分析，分別可得模型3、5、7，結果分析如下：

⑴在模型3中，放入政策理解力、政策意志力和政策落實力變量，政務誠信行為為因變量，回歸系數β值分別為0.279、0.187、0.448（均p<0.001），表明政策理解力、政策意志力和政策落實力顯著正向影響政務誠信行為，相對模型1 ，對政務誠信行為的解釋力達35.5%。

⑵在模型5中，放入政策理解力、政策意志力和政策落實力變量，工作導向政務誠信行為因變量，回歸系數β值分別為0.122（p<0.05）、0.231（p<0.001）、0.520（p<0.001），表明政策意志力、政策落實力顯著正向影響基層公務員工作導向政務誠信行為，相對模型4，對工作導向政務誠信行為的解釋力達34.2%。

⑶在模型7中，放入政策理解力、政策意志力和政策落實力變量，公眾導向政務誠信行為為因變量，回歸系數β值分別為0.407（p<0.001）、0.085（p>0.05）、0.247（p<0.001），表明政策意志力對公眾導向政務誠信行為影響不顯著，政策理解力、政策落實力顯著正向影響基層公務員公眾導向政務誠信行為，相對模型6，對群眾導向政務誠信行為的解釋力達24.9%。

根據以上三個結果，假設2、3與假設5成立，而假設4部分成立，即在政策執行力的三個維度中，僅有政策意志力對工作導向政務誠信行為的影響不顯著，其余各維度均顯著正向影響工作導向、公眾導向政務誠信行為。根據標準化系數的大小得知：政策執行力中的政策落實力對工作導向政務誠信行為的影響最大（標準化系數為0.52），政策理解力對公眾導向政務誠信行為的影響最大（標準化系數為0.407），因此，政策執行力對政務誠信行為的影響，在維度層面主要體現在政策落實力對工作導向政務誠信行為的正向影響，以及政策理解力對公眾導向政務誠信行為的影響。

五、結論與對策

（一）結論

首先，在現狀上，基層公務員政策執行力總體上處于較高水平、政務誠信行為處于較好狀態。其次，當人口統計變量為自變量時，公務員年齡越大，其政務誠信行為、工作導向政務誠信行為得分越高；男性公務員的工作導向政務誠信行為明顯低于女性；公務員行政級別越高，其公眾導向政務誠信行為得分越高。再次，當人口統計變量為控制變量時，基層公務員政策執行力正向影響其政務誠信行為，并且除政策意志力對工作導向政務誠信行為的影響不顯著外，其余各維度均正向影響工作導向、公眾導向政務誠信行為，并且通過對系數的排序，得知兩個變量的關系主要體現在政策落實對工作導向政務誠信行為的正向影響，以及政策理解力對公眾導向政務誠信行為的影響。

由于政策執行力及其各維度均影響政務誠信行為，表明基層公務員對政策理解到位并且在思想上與政策制定者一致程度越高，又有相應的職業素養、專業能力將政策落到實處，其整體的政務誠信行為水平也會越高。在具體維度上的關系表明：基層公務員職業素養越高、專業能力越強，越會更加注重工作層面的政務誠信行為，即保證工作的完成、無誤、周密等，使得其行為更加符合政策、組織的要求，不違反組織規定操作；[33]基層公務員對政策理解越到位，就越會更加注重公眾導向的政務誠信行為。換言之，基層公務員對政策理解得越好，越能體會政策的價值追求，在政策執行中就越會更加注重向群眾宣傳國家政策精神、政務公開、[34]回應公眾關心的問題等，進而提高公眾對政策、政府的公信力，因為政策是為人民服務的，是為了實現人民的利益。但是，政策意志力影響公眾導向政務誠信行為不顯著，即對于基層公務員而言，其工作直接面對群眾，相較于完全遵循政策制定者的意志，基層公務員需要更加重視公眾需求的實際情況，這就需要基層公務員靈活執行政策，作為政策對象的公眾直接影響了政策是否成功。因此對于基層公務員而言，政策執行需要更加注重以公眾為導向、服務人民，以符合建設現代服務型政府要求。[35]