中國特色政黨監督的體系結構及其內在邏輯

肖存良

（復旦大學，上海 200433）

俗話說，“自己脖子后的灰自己很難看到”，這意味著自己監督自己十分困難。西方認為中國共產黨不能夠進行有效的自我監督。十八大以來，中國共產黨是如何進行有效黨內監督的呢？中國共產黨是如何破解長期執政條件下實現有效的自我監督這一歷史性課題的呢？①本書編寫組：《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第468頁。過往對中國共產黨黨內監督的研究主要是從黨內民主、依法執政、民主集中制、黨務公開和黨內監督制度建設等方面展開，②著作主要有《黨內監督機制研究》 （張建明，北京：光明日報出版社，2008年）、《黨內監督概念》（謝志高，北京：中國方正出版社， 1993年）等；論文主要有《加強黨內監督制度的思考》（蔡志強，《中國領導科學》2017年第1期）等。這些研究過于分散，沒有建構起具有中國特色的政黨監督體系結構，也沒有對十八大以來中國共產黨黨內監督鮮活經驗進行總結。本文借助于新世紀以來國內學者對于中國共產黨領導與執政的區分理論，總結十八大以來中國共產黨黨內監督的基本經驗，力圖構建中國特色政黨監督的體系結構，提出中國共產黨的黨內監督實際上是領導黨監督執政黨，意欲以此解釋十八大以來中國共產黨黨內監督巨大成就的原因，從而開辟中國政黨監督研究的新視角。

一、兩種政黨監督模式及其問題意識

現代政治是政黨政治，現代政黨是現代社會的產物，現代社會是分化的、多元化的社會，多元化的社會必然會產生多個政黨代表社會多元利益，從而形成了現代社會中的多黨。現代社會多黨之間的相互監察和督促，就形成了政黨監督。政黨監督是政黨為了實現特定目標、對其他政黨或政黨內部進行的監察、督促、管理或保障活動。政黨監督既包括政黨之間的相互監督，或稱為異體監督、黨際監督，又包括政黨內部的監督，或稱為同體監督、黨內監督。西方與中國由于不同的政治結構和政治生活，形成了兩種不同的政黨監督模式。

在西方的政黨政治中，無論執政黨還是在野黨，其首要目標都是通過贏得競爭性選舉而執掌國家政權，各政黨為了在選舉中獲勝，在競爭過程中必然會采取各種手段和措施，揭別人之短而揚自己之長，通過互相揭露對方短處乃至丑聞的方式而進行嚴厲的政治監督，這在歐美等西方國家選舉過程中已經司空見慣。①［澳］約翰?基恩：《生死民主》（上），安雯譯，北京：中央編譯出版社，2016年，第284頁。即使競爭性選舉結束，某一政黨獲勝并執政之后，在野黨也會在議會中通過種種方式對執政黨進行嚴格的監督，一旦執政黨被挑出毛病，在野黨就隨時準備取而代之執掌政權。其典型就是英國的“影子內閣”②［英］戴維?米勒、韋農?波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，第749頁。，在英國的政黨政治中，下院最大的反對黨領袖和下院中有影響的反對黨議員，會在已有內閣之外再組建一個內閣，專職對已有內閣進行監督，一旦議會啟動對執政黨的不信任程序，執政黨倒臺，“影子內閣”就取而代之，成為執政內閣。

與強大的黨際監督相比，西方政黨的黨內監督則異常薄弱。如美國民主、共和兩黨之間的黨際監督火藥味十足，新世紀以來愈演愈烈，③趙憶寧：《探訪美國政黨政治——美國兩黨精英訪談錄》，北京：中國人民大學出版社，2014年。而黨內監督則基本缺位，甚至可以說幾乎沒有監督。“即使黨內發生腐敗問題，一般也談不上什么監督。只有當黨內官員腐敗問題被新聞媒體曝光，影響到該政黨的形象特別是競選時，黨內監督才會發揮作用”④張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第9-10頁。，因而“這類政黨的黨內監督與其說是黨內監督，還不如說是因為黨外監督的壓力特別是競選壓力轉化為黨內監督更為準確”⑤張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第10頁。。歐洲的社會民主黨、工黨、保守黨和基督教民主黨等政黨黨內監督較美國強大，⑥張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第30-35頁。但與激烈的黨際監督相比，依然是小巫見大巫。張建明在總結西方政黨監督特征時即指出，“西方政黨的優勢在政黨外部的監督，特別是政黨與政黨之間的監督，但黨內監督則顯得相當薄弱”。①張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第8頁。總之，西方政黨監督模式是以黨際監督為主，黨內監督為輔；黨際監督發達，黨內監督普遍不發達，在美國等國家甚至形同虛設。

我國在現代化所導致的社會分化過程中間也產生了多黨，并形成了兩波政黨產生的高潮，②第一波是辛亥革命之后的1912—1914年形成的高潮，當時產生的政黨約有300多個。第二波是在抗日戰爭結束之后的1945—1946年形成的高潮，當時產生的政黨約有10多個。但是在革命洪流淘汰篩選之后剩下來的是九個政黨，即中國共產黨和八個民主黨派。因而中國的政黨監督也包括兩個層面：一個層面是中國共產黨與各民主黨派之間的黨際監督，以民主黨派監督中國共產黨為主③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室：《人民政協重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009年，第766頁。；另一個層面是中國共產黨和各民主黨派的黨內監督，以中國共產黨的黨內監督為主。

在我國的黨際監督中，民主黨派“能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助”④《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225頁。“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正”⑤同上書，第273頁。。所以，“毛主席說，要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”⑥同上書，第270頁。。民主黨派對中國共產黨的監督促使中國共產黨民主決策、科學決策，民主執政、科學執政，在執政過程中少犯錯誤，乃至不犯錯誤。

但是在我國的政治結構和政治生活中，既不存在西方那樣的競爭性選舉市場和議會，中國共產黨與各民主黨派之間也不是競爭執掌政權的競爭關系，而是合作關系——各民主黨派自覺接受中國共產黨領導，參加國家政權，形成了共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政的政治格局。在這種政治格局及其由此形成的政治生態中，民主黨派雖然代表自身階層和社會群體而對中國共產黨進行民主監督，但這種監督是合作性監督而不是競爭性監督，更不是以奪取政權為目標的那種咄咄逼人的監督，不可能像西方政黨監督那樣劍拔弩張、那樣高度發達，參政黨也不可能在政黨監督中唱主角。

中國共產黨作為長期執政的無產階級政黨，作為工人階級先鋒隊和中華民族先鋒隊，保持自身的長期執政能力、先進性和純潔性則是時時刻刻需要注意的問題，這些問題的解決主要不是依靠參政黨民主監督，而是依靠執政黨自我監督。中國共產黨在治國理政的過程中，一直是把黨內監督排在第一位。鄧小平指出：“第一，是黨的監督。”①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270頁。習近平總書記明確指出：“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的。”②《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第187頁。王岐山同志也指出：“在黨和國家各項監督制度中，黨內監督是第一位的，黨內監督失靈，其他監督必然失效。”③本書編寫組：《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第19頁。我國顯然是黨內監督重于黨際監督，同體監督重于異體監督。綜上所述，在中國與西方不同的政治結構與政治生活中，形成了兩種正好相反的政黨監督模式：西方以黨際監督為主，黨內監督為輔；我國則以黨內監督為主，黨際監督為輔。

西方學者從西方政黨異體監督為主的視角出發，必然認為政黨自身不能切實有效地監督自身，因而中國共產黨也不能有效地監督自身，由此得出中國共產黨反腐敗不力、中國全面腐敗的結論。④呂增奎：《執政的轉型：海外學者論中國共產黨的建設》，北京：中央編譯出版社，2011年，第9頁。但是十八大以來，中國共產黨在自身監督和反腐敗領域卻取得了歷史性成就，截止到十九大召開之時，“440多名省軍級以上黨員干部及其他中管干部、8900多名廳局級干部、6.3萬多名縣處級干部嚴重違紀違法受到懲處。反腐敗力度史無前例、成效世界矚目”⑤本書編寫組：《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第18頁。“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”⑥習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第8頁。。反腐敗的巨大成就是中國共產黨全面從嚴治黨、大力加強黨內監督的結果。

二、中國特色政黨監督的體系結構

在把中國共產黨的領導與執政區分之前，中國共產黨在同體監督中只能既是監督主體，又是監督客體。“一切黨的組織和黨員既是監督者，又是被監督者，既是主體，又是客體。他們在行使監督權的同時，也履行接受監督義務。”⑦謝志高：《黨內監督概論》，北京：中國方正出版社，2004年，第9頁。從而把中國共產黨視為不可分割的“一”，西方學者也從這種視角來觀察中國共產黨，因而從形式邏輯出發指出中國共產黨自己不能有效地監督自己，形成了中國共產黨黨內監督的“形式邏輯陷阱”。但是在現實政治生活中，中國共產黨的各項職能包括監督職能是由不同部門、不同機構和不同人來承擔的，不是簡單的不可分割的“一”。在新世紀對中國共產黨的研究則是“一分為二”，即指出中國共產黨自局部執政到全面執政以來，實際上具有雙重屬性：一重屬性是領導黨的屬性，另一重屬性是執政黨的屬性。作為領導黨，中國共產黨是領導黨和國家前進的核心力量。作為執政黨，中國共產黨是執掌國家政權的執政力量。二者一體兩面，屬于中國共產黨發揮職能作用的兩個不同維度。

“黨的領導是專指中國共產黨對中國人民在中國的政治經濟社會事務方面的領導，是指在以自己提出、實際上體現著中國人民的共同利益的價值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國共產黨在社會的政治、經濟、文化等領域的事務中從事引導、組織、帶領人民群眾和其他追隨者為實現黨所提出的價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動。”①張恒山：《中國共產黨的領導與執政辨析》，《中國社會科學》2004年第1期，第5頁。領導的本質是影響而不是強制，是權威而不是權力，更不具有法律效力。②張明軍：《領導與執政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學研究》2015年第5期，第10-12頁。“堅持共產黨的領導，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領導的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確；是靠黨和人民的密切聯系，黨的主張經過反復和群眾商量，集中群眾的意見，反映最大多數人的最大利益；是靠廣大黨員的帶頭和模范作用。”③彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，北京：中央文獻出版社，1989年，第103頁。

十九大修改之后的《中國共產黨章程》對領導黨的描述如下：“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。黨必須集中精力領導經濟建設，組織、協調各方面的力量，同心協力，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發展。黨必須實行民主的科學的決策，制定和執行正確的路線、方針、政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發揮全體黨員的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。黨必須加強對工會、共產主義青年團、婦女聯合會等群團組織的領導，使它們保持和增強政治性、先進性、群眾性，充分發揮作用。黨必須適應形勢的發展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執政能力。共產黨員必須同黨外群眾親密合作，共同為建設中國特色社會主義而奮斗。”④《中國共產黨章程》，http: //www.12371.cn/special/zggcdzc/ ，2018年1月4日。作為領導黨，中國共產黨要總攬全局，協調各方，經過調查研究之后制定正確的路線方針政策，確定經濟與社會發展目標，然后團結、帶領、督促各方去為實現自身所制定的宏偉藍圖而共同奮斗。

黨的執政“就是中國共產黨的代表在合法地進入和掌控國家權力機構的前提下， 以國家代表的名義行使國家權力、貫徹黨的治國主張、處理全國的政治經濟和社會事務、謀求和實現全國人民的利益的活動”⑤張恒山：《中國共產黨的領導與執政辨析》，《中國社會科學》2004年第1期，第9頁。。執政具有強制性，是一種權力而不是權威，可以用法律來規定某一政黨的執政地位。⑥張明軍：《領導與執政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學研究》2015年第5期，第10-12頁。作為執政黨，中國共產黨及其各級組織進入國家政權領域，擔任行政職務，開展行政行為，進行治國理政。十九大修改之后的《中國共產黨章程》 中對黨的執政的描述表現為黨要帶領人民進行政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等各個方面的建設工作。

領導黨與執政黨雖然統一于中國共產黨這一主體之中，但二者工作內容、工作方式方法和工作手段都不一樣。領導黨制定路線方針政策和社會發展目標，執政黨實現路線方針政策和社會發展目標。領導黨制定的路線方針政策體現在政治、經濟、社會、文化和生態文明的各個方面之中，執政黨就是要根據領導黨的要求，具體開展政治、經濟、文化、社會和生態文明建設。領導黨是“指路者”和“督促者”，執政黨就是“行路者”和“被督促者”。領導黨是群眾的“向導”，執政黨負責帶領群眾在“向導”指引下前進。

基于領導黨與執政黨的上述區別，在執政尤其是長期執政的過程中，“執政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是增加了”①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第214頁。“執政黨的地位，還很容易在共產黨員身上滋長著一種驕傲自滿的情緒”②同上書，第214頁。“我們黨長期執政，面對的嚴峻挑戰是權力容易被侵蝕、黨的干部脫離群眾”③本書編寫組：《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第18-19頁。。執政過程中產生的官僚主義、脫離群眾和權力侵蝕既對中國共產黨形成了“執政考驗”，又削弱了中國共產黨的領導能力，導致執政黨背離領導黨，形成了二者之間的張力。消解這種張力，在黨內監督處于政黨監督首位的條件之下，關鍵在于用黨的領導監督黨的執政，糾正執政黨執政過程中存在的種種問題，使執政黨與領導黨保持高度一致，執政黨跟著領導黨走；其次是依靠民主黨派即參政黨對執政黨的民主監督。

因而黨內監督主要是領導黨監督執政黨，即領導黨監察、督促執政黨全面準確有效地貫徹執行領導黨的路線方針政策，一旦執政黨偏離領導黨的意圖，領導黨即予以校正。在我國的政治生活中，黨要管黨主要是指領導黨要管住執政黨。“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里”④習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第67頁。，主要是強調要加強對執政黨執政用權的監督，領導黨本身并沒有權力，也不依靠權力進行領導，主要依靠影響力、吸引力和號召力等進行領導。相反，執政黨則需要依靠權力施政，乃至實施強制性施政行為。領導黨與執政黨的二元一體使中國共產黨既“一分為二”又“合二為一”，這就擺脫了中國政黨監督所謂的“形式邏輯陷阱”。

參政黨的民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。參政黨一方面接受領導黨的領導，另一方面對執政黨進行民主監督。參政黨監督執政黨主要是依據領導黨的路線方針政策，而不是自身另立標準對執政黨進行監督。如果執政黨背離了領導黨的路線方針政策，參政黨即提出批評和意見建議，但不像領導黨那樣直接通過監督校正執政黨的行為。參政黨由于代表特定的功能團體和社會群體，能從自身視角出發提出一些領導黨可能沒有注意到的問題，進行一些領導黨可能沒有注意到的監督，因而是對領導黨監督執政黨的一種重要補充。

從領導黨的角度出發，領導黨的領導地位主要基于以下四個方面：一是其先鋒隊的組織性質和全心全意為人民服務的政黨宗旨，中國共產黨是沒有私利的政黨。二是其形成了具體的領導制度和長期形成的領導權。三是中國共產黨具有強大的自我糾錯、自我革新能力。在黨的歷史上，當中國共產黨在某一時期犯了領導錯誤之后，自身又能夠經過巨大努力進行糾正，如中國革命時期糾正黨內各種“左傾”或右傾錯誤，“文化大革命”結束之后撥亂反正等。四是本文所指出的中國共產黨具有強大的自我監督能力。實踐證明，中國共產黨的性質宗旨、領導制度的確立、強大的自我革新能力和自我監督能力使得中國共產黨作為領導黨總能制定出正確的路線方針政策，十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第20頁。這種領導主要是作為領導黨的領導，即“把方向、謀大局、定政策、促改革”，總攬全局，協調各方。

綜上所述，我國政黨監督不再是形式邏輯意義上的自身監督自身，而是蘊含有豐富的內容——在中國共產黨這一主體之中包含了兩個層面：領導黨和執政黨；兩個監督主體：領導黨和參政黨；兩個監督客體：執政黨和參政黨；四種監督形式：領導黨監督執政黨，參政黨監督執政黨，領導黨監督參政黨和執政黨監督參政黨。同時領導黨領導執政黨和參政黨。由此，形成了中國政黨監督的多元結構。西方政黨監督以異體監督為主，主要是多個在野黨從外部監督執政黨，屬于外部多元主義（參見圖1）。中國政黨監督則以同體監督為主，主要是領導黨從內部監督執政黨，屬于內部多元主義（參見圖2）。

從政黨監督的實際成效來看，西方的外部多元主義在長達兩三百年的時間內形成了政黨監督的制度化、規范化和法律化②馬利：《論西方國家政黨監督的幾個問題》，《中國青年政治學院學報》2011年第4期，第69-73頁。，取得了良好的監督實效。中國的內部多元主義在制度化、規范化和程序化上尚有較大提升空間，但十八大以來也取得了許多實行西方民主制度的發展中國家難以望其項背的歷史性成就。從西方外部多元主義的視角出發，就難以理解十八大以來中國共產黨黨內監督所取得的巨大成就。相反，從內部多元主義的視角出發，我們就找到了十八大以來黨內監督成就的密鑰。

圖1 外部多元主義

圖2 內部多元主義

三、推進內部多元主義：黨的十八大以來的政治行動

中國政黨監督的重心在黨內監督，黨內監督的重心在領導黨，因而加強中國政黨監督的核心與關鍵在于加強領導黨建設，充分發揮領導黨黨內監督主體功能。反過來說，加強黨內監督建設的重要任務也是為了解決領導黨弱化的問題。《中國共產黨黨內監督條例》明確，黨內監督的任務是“重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛、管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當”①本書編寫組：《〈中國共產黨黨內監督條例〉及相關法規》，北京：中國方正出版社，2016年，第2頁。。

根據《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨巡視工作條例》等相關文件和十八大以來中國共產黨黨內監督實踐，發揮領導黨監督功能主要包括兩個方面：一個方面是根據執政黨與領導黨一體兩面的基本特點，從內部激活和加強執政黨的領導黨功能，使各級黨委既成為強大的執政主體，又成為強大的領導主體，由此加強對執政黨的黨內監督。另一個方面是在執政黨之外建立一些代表領導黨且平行于執政黨的組織機構，從外部監督執政黨，通過外部制度建設把執政黨權力關進制度的籠子里。

從執政黨內部激活和加強領導黨職能主要體現在《中國共產黨黨內監督條例》第九條之中，該條指出“黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督”①本書編寫組：《〈中國共產黨黨內監督條例〉及相關法規》，北京：中國方正出版社，2016年，第3頁。，各級黨委（黨組）全面領導黨內監督工作，負主體責任，紀委負監督責任。黨委（黨組）主體責任是政治責任、分內責任和全面責任，而不是業務責任、額外責任和單項責任。②張正耀：《一位巡視組長的實踐與感悟》，北京：中國方正出版社，2017年，第5-6頁。黨委（黨組）主體責任也體現在《中國共產黨章程》之中，黨章要求各級黨組織要“經常討論和檢查”“紀律檢查工作”，整體推進反腐倡廉建設。發揮執政黨的領導黨功能要求各級黨委（黨組）既要領導和支持監督，又要接受監督，集二者于一體。

過去長期存在的問題就是重執政輕領導，重業務輕監督。習近平同志指出：“長期以來，黨內存在的一個突出問題，就是不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度存在，監督下級怕丟‘選票’，監督同級怕傷‘和氣’，監督上級怕穿‘小鞋’。在不少地方和部門，黨內監督被高高舉起、輕輕放下，成了一句口號。黨內監督缺位，必然導致黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。”③《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185頁。不少黨委（黨組）不重視領導黨內監督，“沒有把這個看成是自己的責任，而是看成紀委的責任”④張正耀：《一位巡視組長的實踐與感悟》，北京：中國方正出版社，2017年，第5-6頁。。

十八大以來加強領導黨建設的一個重要方面就是全面加強各級黨委（黨組）的領導責任和領導意識，落實黨委（黨組）監督主體責任。習近平同志指出：“黨內監督是永葆黨的肌體健康的生命之源，要不斷增強向體內病灶開刀的自覺性，使積極開展監督、主動接受監督成為全黨的自覺行動”⑤《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第185-186頁。“黨的各級領導干部一定要把責任扛在肩上，做到知責、盡責、負責，敢抓敢管，敢于監督”⑥同上書，第186頁。。黨委（黨組）主體責任落實后，就能充分發揮各級黨委（黨組）的主體性和能動性，統籌安排地方各級黨內監督工作，從而全面實現從內部加強領導黨對執政黨的監督。十八大以來黨內監督取得巨大成就，加強各級黨委（黨組）的監督主體責任是一個重要方面。

發揮黨委（黨組）監督主體作用在激活和加強領導黨建設的同時，也具有自身的局限性。主要是這種監督雖然依托執政黨，加強了領導黨，由領導黨統籌監督執政黨，但領導黨和執政黨依然處于各級黨委（黨組）這同一主體之中，一旦地方黨委（黨組）的主要領導干部腐敗，就會既影響到執政黨，也影響到領導黨，領導黨的內部監督功能就難以發揮出來。正如一位老紀檢干部感嘆道：“為什么有的地方長期不查處違紀案件，一查就是窩案、串案，拔出蘿卜帶出泥？就是因為主要領導在那兒捂蓋子，結果一查就是一批。有的人認為查處違紀案件，影響政績、影響當地聲譽，不查別人不知道、又不得罪人，這種狀況與落實主體責任是相悖的。”①張正耀：《一位巡視組長的實踐與感悟》，北京：中國方正出版社，2017年，第6頁。因而在內部激活領導黨、加強領導黨對執政黨監督雖然推動了內部多元化，但內部多元化程度明顯不足，還需要從外部來加強領導黨，建立代表領導黨的監督機構，從外部直接加強對執政黨的監督，從而進一步推動內部多元化。

從外部建立代表領導黨的機構平行監督執政黨，是加強領導黨建設的一個重要方面。列寧晚年在加強蘇共建設的過程中，就主張把中央監察委員會和工農檢察院合并。中央監察委員會由75—100人組成，全部從工人、農民中產生，享有中央委員的一切權利。②《列寧選集》 第4卷，北京：人民出版社，2012年，第780頁。中央監察委員會是列寧設計的黨內平行監督機構，作為平行于中央委員會和政治局的機構對其進行嚴厲的政治監督。它有權審查中央委員會與政治局會議的一切文件，“凡與政治局會議有關的文件，一律應在會議前24小時送交中央委員會和中央監察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外，這類事情要通過特別程序通知中央委員會和中央監察委員會委員并加以解決”③同上書，第782頁。。十八大以來，中國共產黨在加強外部平行監督中的行動主要包括三個方面：一是強化紀委監督力度；二是強化已有的外部平行監督機構建設，主要是強化巡視制度；三是建立新的外部平行監督機構，主要是設立國家監察委員會。

紀委一直是黨內監督的專責機關，負責監督執紀問責。各級紀委與同級黨委的關系及其制度設計一直是黨內監督的一個重要方面。改革開放以來，各級紀委一直實行雙重領導體制④李輝：《當代中國反腐敗制度研究》，上海：上海人民出版社，2013年，第93頁。，在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，“但是幾十年的實踐告訴我們，黨內監督實際上是以橫向同級領導為主，縱向上級領導為輔。各級紀委都是在同級黨委領導下開展工作，主要是對同級黨委負責。在這樣的體制下，紀委很難有效地履行其監督同級黨政組織和領導成員的職責”⑤張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第74頁。。它還存在獨立性不強、權威性不夠、缺乏必要的監督權等問題。⑥同上書，第74頁。

十八大以來，在原雙重領導體制基礎上了建立了一種新雙重領導體制，主要是由傳統同級黨委領導為主轉變為上級紀委領導為主，強化了上級紀委對下級紀委的領導，“執紀審查工作以上級紀委領導為主，線索處置和執紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”①本書編寫組：《〈中國共產黨黨內監督條例〉及相關法規》，北京：中國方正出版社，2016年，第8頁。“紀委發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告；下級紀委至少每半年向上級紀委報告1次工作，每年向上級紀委進行述職”②同上書，第8頁。。新雙重領導體制使紀委在對同級黨委的監督中獨立性更強、權威性更高，更敢于監督，也更有能力監督。但還不完全是黨外平行監督，還有必要從新雙重領導體制逐漸過渡到徹底的平行監督模式，③張建明：《黨內監督機制研究》，北京：光明日報出版社，2008年，第76頁。進一步從外部強化紀委代表領導黨對執政黨的監督，推動黨內監督的內部多元化。

“巡視是黨內監督的戰略性制度安排”④《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第170頁。“重點檢查被巡視黨組織是否維護黨章權威、貫徹從嚴治黨方針、執行黨的路線方針政策和決議，是否存在黨的領導弱化、主體責任缺失、從嚴治黨不力等問題，督促其擔負起管黨治黨責任”⑤同上書，第170頁。。巡視制度是巡視機構代表領導黨從外部對執政黨進行監督的重要制度。巡視制度在十八大之前就已存在，但是真正發揮巡視制度從外部監督執政黨的強大威力是十八大之后。十八大到十九大期間，“中央巡視工作領導小組召開115次會議，組織開展12輪巡視，共巡視277個黨組織，完成對省區市、中央和國家機關、中管企事業單位和金融機構、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實現一屆任期內巡視全覆蓋；對16個省區市開展‘回頭看’，對4個中央單位進行‘機動式’巡視。中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。巡視的力度和效果不斷增強，利劍作用彰顯”⑥《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，2017年10月29日，http: //news.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm，2018年1月4日。。巡視是代表領導黨從外部平行監督執政黨的一把利劍，也是推動內部多元化的一項重要制度。

十八大以來領導黨對執政黨平行監督的一項重要制度創新就是設立了國家監察委員會。國家監察委員會是中國共產黨統一領導、對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋、權威高效的國家反腐敗機構，“目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合分散的反腐敗力量”⑦同上。，形成黨和國家反腐敗的合力。中國共產黨先是在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，改革試點工作成效顯著：一是擴大了監察范圍，“改革后，北京市監察對象達到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監察對象達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監察對象達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人”⑧《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。二是健全了反腐敗領導體制，“從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對反腐敗工作的統一領導具體化，決策指揮、資源力量、措施手段更加集中統一，黨領導的反腐敗工作體系更加科學完備”①《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，2017年11月5日，http: //www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm， 2018年1月4日。。三是構建了集中統一、權威高效的監察體系，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋。②同上。改革試點成功之后，十九大報告提出，要“將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律監察機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017，第68頁。。十九大之后，全國各地根據十九大精神建立了國家監察委員會。國家監察委員會對執政黨行使公權力進行全面的黨外平行監督，是推進內部多元化的一項重要制度創新。

從領導黨與執政黨二元一體的角度來看，強化紀委監督力度、強化巡視制度、創建國家監察委員會都不是強化執政黨，而是強化領導黨，通過這些機構代表領導黨對執政黨進行全面監督。至此，我們找到了十八大以來中國共產黨黨內監督取得巨大成就的原因，就是中國共產黨從激活執政黨的領導黨功能、加強外部平行監督機構建設等方面全面加強了領導黨建設，領導黨監督執政黨，領導黨推動黨內監督，形成了全面從嚴治黨的政黨格局。

四、結論

十八大以來，中國共產黨在黨內監督領域全面加強了領導黨建設，以領導黨監督執政黨，以黨內監督帶動政黨監督，再加上民主黨派對中國共產黨的民主監督，形成了具有中國特色的政黨監督體系結構。新時代推進全面從嚴治黨，強化黨內監督，需要進一步加強領導黨建設，推進內部多元主義。既要強化執政黨的領導黨功能，又要進一步建立健全代表領導黨從外部平行監督執政黨的組織機構，國家監察委員會只是其中之一，還需要進一步建立健全類似機構，代表領導黨從外部對執政黨的執政用權進行全方位平行監督，真正把權力關進制度的籠子里。西方政黨監督的外部多元主義已經實現了制度化、規范化和法制化，中國政黨監督的內部多元主義建設則方興未艾。十八大以來的實踐只是邁出了第一步，在新時代尚有巨大的拓展空間。