社會沖突中鄰避問題的解決機制分析
——以湖北仙桃垃圾焚燒項目為例

李澤霖

(三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443000)

一、鄰避問題的特點及原因分析

“鄰避”來源于歐美國家的城市化進程中產(chǎn)生的社會沖突，居民反對在其附近建設(shè)具有負外部性的公共設(shè)施，他們反對的訴求通常是“不要建在我家后院”(Not inMy Backyard)，簡稱為NIMBY。NIMBY也就逐漸成為了“鄰避”的代名詞。

(一)鄰避問題的定義

鄰避問題是因政府興建某類公共服務(wù)設(shè)施而引起的各種抵制和抗議，民眾因擔(dān)心如垃圾場、發(fā)電廠等設(shè)施對身體健康、居住環(huán)境等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，采取強烈、堅決、情緒化的反對或抗?fàn)幮袨椤?/p>

(二)鄰避問題產(chǎn)生原因

鄰避問題的產(chǎn)生是多種因素綜合作用的結(jié)果，包括居民對政府的不信任和不平衡的心理恐等內(nèi)因以及環(huán)保意識的提升和沖突解決機制的欠缺等外因，具體來看包括以下幾方面：

1.公民對生存環(huán)境權(quán)益的維護

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和公眾環(huán)保意識的增強，公民對生存環(huán)境權(quán)益日益重視，如干凈的空氣、清潔的水源優(yōu)美的景觀等，部分公共服務(wù)設(shè)施的興建可能會對周邊居住環(huán)境造成破壞、影響健康，因而遭到公眾的抵制。

2.民眾和專家對風(fēng)險認知的不同

民眾更多的是從切身體驗認知，專家更多是從技術(shù)角度評價，比如專家認為經(jīng)過處理的垃圾焚燒是可以接受的風(fēng)險，而民眾卻認為是不能忍受的。由于政府主要倚重于專家的評價結(jié)論，如果缺乏完善的溝通機制，民眾對評價結(jié)論的不認可就會導(dǎo)致對專家的不信任，從而抵制鄰避設(shè)施的建設(shè)。

3.公民權(quán)益在決策中未受到重視

隨著公民維權(quán)意識的不斷增強，對事關(guān)自身權(quán)益的政策也越發(fā)敏感，有時候公民訴求的焦點不在于未得到合理的補償，而在于政府在決策中只重視專家意見而忽視公民意愿，只重視經(jīng)濟效益而忽視公眾權(quán)益，損害了公民在決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致公眾對政府決策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而失去了對政府的信任，增強了產(chǎn)生鄰避沖突的可能性。

二、具體鄰避問題產(chǎn)生機制剖析

垃圾處理廠作為公共服務(wù)設(shè)施是現(xiàn)代宜居城市的重要保障，但是隨著城鄉(xiāng)垃圾處理量的日益增長，我國大部分城市均面臨著垃圾圍城的窘境。對于湖北省仙桃市來說也面臨著相同的問題—全市每天產(chǎn)生生活垃圾800多噸，春節(jié)高峰期達1200噸，而唯一的生活垃圾填埋場嚴重超負荷運行。為了解決問題，仙桃市政府引進盈峰環(huán)境科技集團合作興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠，隨著工程建設(shè)的推進，“鄰避問題”也不期而至。

(一)事件發(fā)生過程

2016年6月21日，陸續(xù)有人在仙桃本地論壇、微信群、朋友圈發(fā)布關(guān)于“仙桃要建垃圾焚燒廠”的消息，引發(fā)輿論關(guān)注；24日開始，輿情逐步升溫，紛紛有人在微信群、朋友圈發(fā)起行動抵制倡議；25日，部分群眾走上街頭，抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電站項目工程，輿情持續(xù)發(fā)酵。6月27日，仙桃市市長通過視頻對全市人民承諾已經(jīng)停止該項目。該事件導(dǎo)致正在建設(shè)的仙桃垃圾焚燒發(fā)電廠停工，一度成為輿論焦點。事件發(fā)生近一年后，2017年5月3日，在群眾支持率高達99%的情況下，仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目作為該市“一號工程”，在原址重新啟動建設(shè)并投入使用。

(二)垃圾處理項目鄰避因素分析

通過分析，該鄰避沖突的產(chǎn)生主要有以下因素：一是民眾缺乏垃圾焚燒的知識普及，對風(fēng)險的評判和專家之間存在很大差距。二是政府對垃圾焚燒項目的地方經(jīng)濟帶動作用更為看重，而忽視了公眾在決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，沒有建立有效的溝通機制。三是利益相關(guān)者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機制。具體分析如下：

1.鄰避沖突的關(guān)系分析

從政府層面上來看，垃圾焚燒發(fā)電有著極強的迫切性，因為在目前生活垃圾處理方式中填埋和堆肥占地多且易造成二次污染，而焚燒發(fā)電相較之下?lián)碛袠O大的優(yōu)勢。從社會層面上來看，越來越多的公民開始意識到垃圾焚燒會產(chǎn)生毒素，同時也知道在全世界范圍內(nèi)對垃圾焚燒也存在較大爭議。因此，在公眾對政府出具的環(huán)境評估報告準(zhǔn)確性存疑的情況下，公眾反對在居住地附近興建垃圾焚燒項目是保護自身權(quán)益的必然選擇。

2.鄰避沖突的博弈分析

一是政府與公眾之間的博弈關(guān)系，目前的垃圾處理方式主要在某一地點集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾，這實際上是把垃圾對公眾造成的危害集中到了某一區(qū)域的居民身上，造成這一區(qū)域居民付出的代價與受益的不對稱，本質(zhì)上是犧牲少數(shù)人的利益換取大多數(shù)人的環(huán)境收益。當(dāng)成本與收益的脫節(jié)超出了當(dāng)?shù)鼐用竦娜淌軜O限時，針對垃圾處理場的社會沖突就不可避免。因此，對利益受損居民的補償便成為垃圾處理場建設(shè)過程中政府與當(dāng)?shù)孛癖姴┺牡年P(guān)鍵。

二是公眾與企業(yè)之間的博弈關(guān)系，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)不僅涉及當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝妫疑婕暗矫癖娫诶幚韽S建設(shè)后的搬遷安置和謀生問題。因此，垃圾處理場建設(shè)補償以及搬遷安置補償便成為企業(yè)與公眾博弈的關(guān)鍵。

三是政府與企業(yè)之間的博弈關(guān)系，政府通過在郊區(qū)建設(shè)垃圾處理場可以獲得豐厚的財政收入，并且可以解決城市發(fā)展中一系列的社會、經(jīng)濟問題。而政策與市場之間的矛盾、成本與效益之間的均衡便成為中政府與企業(yè)博弈的關(guān)鍵。

仙桃市委、市政府在垃圾焚燒發(fā)電項目停工后，及時總結(jié)教訓(xùn)，加強與群眾溝通協(xié)商，充分尊重群眾訴求、關(guān)照群眾利益，從而推動了項目重啟，這無疑是亡羊補牢的明智之舉。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，讓公共決策充分體現(xiàn)民意，這是仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目能夠原址重啟的重要啟示。

三、鄰避問題解決對策分析

鄰避問題的產(chǎn)生有其制度化和非制度化的因素，因此解決鄰避問題應(yīng)重點解決公共利益界定、利益保護和程序等關(guān)鍵問題。解決此類問題的一般思路是：在群體性事件發(fā)生的爆發(fā)階段，通過媒體引導(dǎo)好公眾的情緒，統(tǒng)一輿論基調(diào)，完善信息公開機制；對于公眾參與決策的權(quán)利要給予保證；在群體性事件發(fā)生后的善后階段，需要立即對事件進行評估并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)；同時需要逐步建立制度保障，建立并完善相關(guān)法律法規(guī)。具體解決對策分析如下：

(一)合作博弈以達到各方共贏

政府和公眾在處理鄰避沖突的過程中應(yīng)積極采用合作博弈方法以達到共贏的局面，即在保障公共利益的同時尋找滿足公眾利益的可行性方案，從而有利于在實現(xiàn)公共利益的前提下保障各方的最大利益。

(二)合理補償以提高補償滿意度

在風(fēng)險最小情況下尋求有效的補償機制，促進成本分擔(dān)和收益分享，減輕民眾對鄰避設(shè)施的不滿。一是在垃圾處理設(shè)施運行過程中，應(yīng)建立和完善對垃圾處理地居民的環(huán)境補償機制。二是政府應(yīng)建立溝通機制與公眾形成良好的互動并爭取他們的信任，使公眾明白在鄰避設(shè)施的建設(shè)問題上雙方是合作關(guān)系而非被迫執(zhí)行。三是通過媒體向當(dāng)?shù)孛癖姳砻鞴苍O(shè)施存在的必要性、重要性和長遠利益。

(三)公眾參與以降低沖突可能性

在鄰避問題中，信任差距是造成沖突的重要原因之一，在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，公眾對項目本身、專家意見及地方政府的不信任導(dǎo)致廣泛質(zhì)疑，產(chǎn)生上述問題的根源在于公眾參與度在地方政府的日常決策中嚴重不足，因此以基層民眾為主體的公眾參與是解決鄰避問題的核心。

1.搭建交流平臺，加強信息溝通

在鄰避問題中，公眾關(guān)心的是個人利益，政府關(guān)心的是公共利益，企業(yè)關(guān)心的是公司利益，應(yīng)進行信息交流的平臺并完善溝通渠道。

2.加強培訓(xùn)教育，提高參與能力

政府在專業(yè)知識上應(yīng)建立與公眾之間的共享機制，打破知識壟斷，只有放棄專家評價、政府決策的片面想法，才能用更公開的、更民主的方式來進行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的決策，而公眾的參與需要相應(yīng)的知識和技能，而對公眾進行培訓(xùn)教育是提高公眾參與水平和能力的重要途徑。

3.完善法律約束，建立制度保障

公眾參與最終要落實到法律制度的層面，一方面應(yīng)以法律的形式保障公民的參與權(quán)和表達權(quán)等。另一方面應(yīng)以法律的形式確定公眾參與的具體內(nèi)容，包括公眾參與的具體程序、方式、內(nèi)容及方法等。

總的來看，地方政府在鄰避設(shè)施的規(guī)劃中要積極借鑒和采用公眾參與決策的模式，對公眾進行教育培訓(xùn)，提升公眾參與能力，建立有效的民意表達機制，如信息公開、問卷調(diào)查、民意訪談以及召開聽證會等方式來加強社會公眾、專家學(xué)者、建設(shè)企業(yè)和地方政府之間的信息溝通和交流，把鄰避設(shè)施相關(guān)信息及時告知民眾，由公眾參與決策設(shè)施該不該建設(shè)以及如何建設(shè)。同時完善法律制度，以制度約束建立公眾參與制度，以制度的約束力避免可能發(fā)生的矛盾和沖突，降低鄰避問題產(chǎn)生的可能性。

表1 湖北省仙桃市鄰避沖突重要事件表