淺析政府綜合財務報告編制中存在的問題及對策

周旸

【摘 要】 本文闡述了政府綜合財務報告改革的背景、基本概念及編制必要性， 通過分析在試點編制政府綜合財務報告過程中存在的問題，結合操作實踐，從實務角度來提出有針對性的對策建議。

【關鍵詞】 政府綜合財務報告 編制 問題 對策

—、引言

我國目前實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度， 主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但僅實行決算報告制度已經難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。因此，財政部對此高度重視，將其定位為集中支付改革后最重要的財政國庫改革舉措，研究制定了《政府財務報告編制辦法（試行）》（財庫【2015】212號）等一系列操作性文件，并報經國務院批準于2020年前在全國范圍內，全面開展權責發生制政府財務報告編制工作，建立健全政府財務報告分析應用體系，以及相關公開制度等。作為首批試點編制權責發生制政府財務報告地區之一，其實踐對執行政府綜合財務報告制度具有示范作用。本文針對在試編過程中遇到的問題提出相關的對策及建議。

二、政府財務報告基本概念及其編制必要性

（一）基本內涵

政府財務報告是以權責發生制為編制基礎、以政府會計準則和政府相關財務會計制度為編制依據，全面系統地反映政府受托責任履行情況的綜合報告。按照編制主體不同分為政府部門財務報告和政府綜合財務報告。

1.政府部門財務報告。政府部門財務報告由政府部門編制，主要反映本部門財務狀況、運行情況等，為加強政府部門資產負債管理、預算管理、績效管理等提供信息支撐，有利于進一步夯實和厘清部門家底、促進財務管理能力提升。

2.政府綜合財務報告。政府綜合財務報告由政府財政部門編制，主要反映政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性等，全面反映政府家底，為合理配置政府資源、科學安排財政收支提供決策信息支持，可作為考核地方政府績效、開展地方政府信用評級、評估預警地方政府債務風險、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。

（二）編制必要性

編制政府財務報告是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要基礎性工作，具有重要而深遠的意義。

一是編制政府財務報告將推動政府資產負債管理水平邁上新臺階。通過全面準確反映政府資產負債狀況，摸清政府“家底”，加強政府資產管理和債務風險防控，科學開展政府信用評級，提高政府宏觀經濟決策能力與水平，促進財政中長期可持續發展。

二是編制政府財務報告將為考核政府績效提供新支撐。通過準確反映政府成本費用，合理評價政府績效，促進降低政府運行成本、提升政府運行效率。

三是編制政府財務報告將開啟全面公開政府履責情況的新時代。通過提升政府財政透明度，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，促進政府規范管理和有效監督。

三、權責發生制政府綜合財務報告編制存在的問題

（一）政府資產清查難度大。政府綜合財務報告需要全面、詳細地反應政府部門的資產情況。但事實上部分公共基礎設施建設投資由于建設時間長，具體財務信息的獲取和統計存在難度，導致無法入賬。此外，公共部門基礎設施資產的種類多，也給政府計提并計算折舊帶來相當大的難度。

（二）政府負債的統計和確認難度大。政府綜合財務報告只針對政府性債務的統計，而忽略了隱性債務和或有債務。因為一些政府融資平臺公司不屬于預算單位，沒有納入部門決算，因此不在試編工作的統計范疇，這會導致政府負債統計不全面。另外地方政府的債權債務情況復雜，類型較多并且數額較大，內部抵消操作難度較大，難以準確反映債權債務情況，因此無法保證政府綜合財務報告的可靠性及有效性。

（三）政府會計制度應用尚不到位。財政部最新出臺的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》從2019年1月1日起施行，即政府會計由預算會計和財務會計構成，前者一般實行收付實現制，后者實行權責發生制。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務會計核算形成財務報告，全面、清晰反映政府預算執行信息和財務信息。但2019年1月1日前行政事業單位以收付實現制為會計準則記賬，尚未實行雙分錄記賬，因此預算單位直接從決算報表取數填列政府財務報告，最終形成的政府部門財務報告與決算報告數據基本一致，僅增加固定資產折舊分錄和資本性支出分錄;若有上下級存在抵銷事項，還需做抵銷分錄。但在實際操作中，有些部門會計核算不規范，會計核算內容不夠細化，未及時處理單位間的對賬差異，有些涉及權責發生制需要抵消調整的事項也未進行處理，導致財務報告抵消不完全，直接影響政府財務報告的真實性和準確性。

（四）綜合財務報告編制系統有待完善。目前省廳開發了編制政府綜合財務報告的系統。由于還是試編階段，系統尚有許多需要改進的地方。比如政府部門資產負債表中財政應返還額度科目包括預算內資金和往來額度，而財政總預算會計賬中的應付國庫集中支付結余科目只有預算內資金，這兩個科目無法通過系統對賬后抵銷，需要手工編制抵銷分錄;其次政府部門資產負債表中財政撥款收入科目包括一般公共預算收入和政府性基金收入，而財政總預算會計賬中的一般公共預算支出科目和政府性基金支出科目是分開的，也無法通過系統匹配完成對賬和抵銷。因此諸如此類事項還需進行改善，才能為政府綜合財務報告制度改革的順利進行提供保障。

四、完善政府綜合財務報告編制的對策

（一）加強政府財務報告系統操作培訓，提升編制人員的專業素質。

加大對政府財務報告操作系統的培訓力度，如聘請財報系統工程師對各預算單位財務人員進行政府財務報告編制步驟、編報流程的實際操作指導，尤其是有關調整和抵消分錄以及相關注意事項，不斷提高相關人員的業務水平和工作能力。

（二）加快新的政府會計制度規范化建設。

目前行政事業單位會計基礎工作還存在許多不規范的問題，直接影響到政府綜合財務報告的真實性。財政部門作為會計主管部門應進一步加強新政府會計制度規范化建設，推進信息化建設。同時加大宣傳政府會計制度和財務報告制度改革的意義，取得政府各部門和社會各界的理解配合支持，進一步提高對政府財務報告編制管理工作的認識。

（三）夯實基礎數據，提高政府財務報告編制精準度。一是進一步清晰界定政府資產的定義和范圍，摸清政府資產家底。特別是對于各行政事業單位和財政部門代表政府管理的資產，應全面清查核實，完善基礎資料，做到賬實、賬表相符，真實、準確、完整地反映，避免漏填漏報。對一些年代久遠的公共基礎設施加強核實管理。通過分析管理中存在的問題， 建立和完善資產管理的長效機制， 構建規范的資產管理機制和政府綜合財務報告制度。二是全面清查核實政府負債。建立由多部門參與的政府債務統籌管理組織體系，成立政府性債務管理小組，強化對新債舉借、舊債消化、債券置換和再融資債券等方面工作的統一領導，統籌考慮各類政府隱性債務。三是加強往來款項清理。進一步建立健全往來款項管理制度，從制度上規范往來款項的財務核算、日常管理及處置核銷。加強對往來款項撥付審批、定期對賬及清理進行監督檢查。對政府內部往來和收支事項進行梳理對賬，對于需要抵消的“收入—費用”、“應收—應付”、“預收—預付”等成對出現的經濟業務，及時對賬，做好合并抵消的基礎工作，為提高政府財務報告的編制質量打下堅實的基礎。

（四）建立健全財務報告利用機制，為決策使用提供支撐。一是優化政府財務報告的操作步驟，改進編制方法。隨著新政府會計制度的實施和編制工作的不斷推進，對數據的準確性要求會越來越高。針對目前試點編制時發現的問題，建議對編制系統進行優化提升，使操作流程更便捷、更人性化。通過完善記賬規則，建立會計憑證、會計賬簿與政府財報的勾稽關系，避免由于系統問題造成合并抵消不全面和科目無法對應抵消的情況。二是可在借鑒國際經驗的基礎上，結合國情，研究制定一套科學、合理的政府財務報告分析指標應用體系，并盡早向社會公布，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。如政府組成部門可運用資產負債率、現金比率、流動比率、固定資產成新率、收入費用率等指標，分析本部門資產負債的規模、結構，分析提供公共服務的能力，以及本部門運行情況等。財政部門可結合宏觀經濟形勢、重點產業發展趨勢，采用政府資產負債率、現金比率、流動比率等指標，分析政府當期及未來中長期財務風險及可控程度，未來中長期收入支出變化趨勢、預測財政收支缺口以及相關負債占GDP的比重，需要采取的措施等。

五、結論

權責發生制政府綜合財務報告的推進對提高政府決策和管理水平有著重大意義，是完成新一輪財政改革任務的必然要求。雖然在這過程中凸顯出來一些問題，但我們可以結合工作實際情況，進行對應的調整和優化，以提高政府綜合財務報告的整體質量。

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