淺析政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制中存在的問題及對策

周旸

【摘 要】 本文闡述了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的背景、基本概念及編制必要性， 通過分析在試點(diǎn)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告過程中存在的問題，結(jié)合操作實(shí)踐，從實(shí)務(wù)角度來提出有針對性的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 編制 問題 對策

—、引言

我國目前實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度， 主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但僅實(shí)行決算報(bào)告制度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，財(cái)政部對此高度重視，將其定位為集中支付改革后最重要的財(cái)政國庫改革舉措，研究制定了《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）》（財(cái)庫【2015】212號）等一系列操作性文件，并報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)于2020年前在全國范圍內(nèi)，全面開展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系，以及相關(guān)公開制度等。作為首批試點(diǎn)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告地區(qū)之一，其實(shí)踐對執(zhí)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度具有示范作用。本文針對在試編過程中遇到的問題提出相關(guān)的對策及建議。

二、政府財(cái)務(wù)報(bào)告基本概念及其編制必要性

（一）基本內(nèi)涵

政府財(cái)務(wù)報(bào)告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為編制基礎(chǔ)、以政府會計(jì)準(zhǔn)則和政府相關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)制度為編制依據(jù)，全面系統(tǒng)地反映政府受托責(zé)任履行情況的綜合報(bào)告。按照編制主體不同分為政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

1.政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告由政府部門編制，主要反映本部門財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況等，為加強(qiáng)政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績效管理等提供信息支撐，有利于進(jìn)一步夯實(shí)和厘清部門家底、促進(jìn)財(cái)務(wù)管理能力提升。

2.政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告由政府財(cái)政部門編制，主要反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性等，全面反映政府家底，為合理配置政府資源、科學(xué)安排財(cái)政收支提供決策信息支持，可作為考核地方政府績效、開展地方政府信用評級、評估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險、編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表以及制定財(cái)政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

（二）編制必要性

編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一是編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告將推動政府資產(chǎn)負(fù)債管理水平邁上新臺階。通過全面準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，摸清政府“家底”，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理和債務(wù)風(fēng)險防控，科學(xué)開展政府信用評級，提高政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策能力與水平，促進(jìn)財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展。

二是編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告將為考核政府績效提供新支撐。通過準(zhǔn)確反映政府成本費(fèi)用，合理評價政府績效，促進(jìn)降低政府運(yùn)行成本、提升政府運(yùn)行效率。

三是編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告將開啟全面公開政府履責(zé)情況的新時代。通過提升政府財(cái)政透明度，滿足各有關(guān)方面對政府財(cái)務(wù)狀況信息的需求，促進(jìn)政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。

三、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制存在的問題

（一）政府資產(chǎn)清查難度大。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告需要全面、詳細(xì)地反應(yīng)政府部門的資產(chǎn)情況。但事實(shí)上部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由于建設(shè)時間長，具體財(cái)務(wù)信息的獲取和統(tǒng)計(jì)存在難度，導(dǎo)致無法入賬。此外，公共部門基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的種類多，也給政府計(jì)提并計(jì)算折舊帶來相當(dāng)大的難度。

（二）政府負(fù)債的統(tǒng)計(jì)和確認(rèn)難度大。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告只針對政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)，而忽略了隱性債務(wù)和或有債務(wù)。因?yàn)橐恍┱谫Y平臺公司不屬于預(yù)算單位，沒有納入部門決算，因此不在試編工作的統(tǒng)計(jì)范疇，這會導(dǎo)致政府負(fù)債統(tǒng)計(jì)不全面。另外地方政府的債權(quán)債務(wù)情況復(fù)雜，類型較多并且數(shù)額較大，內(nèi)部抵消操作難度較大，難以準(zhǔn)確反映債權(quán)債務(wù)情況，因此無法保證政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性及有效性。

（三）政府會計(jì)制度應(yīng)用尚不到位。財(cái)政部最新出臺的《政府會計(jì)制度——行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》從2019年1月1日起施行，即政府會計(jì)由預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)構(gòu)成，前者一般實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，后者實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。通過預(yù)算會計(jì)核算形成決算報(bào)告，通過財(cái)務(wù)會計(jì)核算形成財(cái)務(wù)報(bào)告，全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。但2019年1月1日前行政事業(yè)單位以收付實(shí)現(xiàn)制為會計(jì)準(zhǔn)則記賬，尚未實(shí)行雙分錄記賬，因此預(yù)算單位直接從決算報(bào)表取數(shù)填列政府財(cái)務(wù)報(bào)告，最終形成的政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告數(shù)據(jù)基本一致，僅增加固定資產(chǎn)折舊分錄和資本性支出分錄;若有上下級存在抵銷事項(xiàng)，還需做抵銷分錄。但在實(shí)際操作中，有些部門會計(jì)核算不規(guī)范，會計(jì)核算內(nèi)容不夠細(xì)化，未及時處理單位間的對賬差異，有些涉及權(quán)責(zé)發(fā)生制需要抵消調(diào)整的事項(xiàng)也未進(jìn)行處理，導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告抵消不完全，直接影響政府財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（四）綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制系統(tǒng)有待完善。目前省廳開發(fā)了編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的系統(tǒng)。由于還是試編階段，系統(tǒng)尚有許多需要改進(jìn)的地方。比如政府部門資產(chǎn)負(fù)債表中財(cái)政應(yīng)返還額度科目包括預(yù)算內(nèi)資金和往來額度，而財(cái)政總預(yù)算會計(jì)賬中的應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余科目只有預(yù)算內(nèi)資金，這兩個科目無法通過系統(tǒng)對賬后抵銷，需要手工編制抵銷分錄;其次政府部門資產(chǎn)負(fù)債表中財(cái)政撥款收入科目包括一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入，而財(cái)政總預(yù)算會計(jì)賬中的一般公共預(yù)算支出科目和政府性基金支出科目是分開的，也無法通過系統(tǒng)匹配完成對賬和抵銷。因此諸如此類事項(xiàng)還需進(jìn)行改善，才能為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的順利進(jìn)行提供保障。

四、完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的對策

（一）加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)操作培訓(xùn)，提升編制人員的專業(yè)素質(zhì)。

加大對政府財(cái)務(wù)報(bào)告操作系統(tǒng)的培訓(xùn)力度，如聘請財(cái)報(bào)系統(tǒng)工程師對各預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制步驟、編報(bào)流程的實(shí)際操作指導(dǎo)，尤其是有關(guān)調(diào)整和抵消分錄以及相關(guān)注意事項(xiàng)，不斷提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。

（二）加快新的政府會計(jì)制度規(guī)范化建設(shè)。

目前行政事業(yè)單位會計(jì)基礎(chǔ)工作還存在許多不規(guī)范的問題，直接影響到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性。財(cái)政部門作為會計(jì)主管部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)新政府會計(jì)制度規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)信息化建設(shè)。同時加大宣傳政府會計(jì)制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的意義，取得政府各部門和社會各界的理解配合支持，進(jìn)一步提高對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制管理工作的認(rèn)識。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制精準(zhǔn)度。一是進(jìn)一步清晰界定政府資產(chǎn)的定義和范圍，摸清政府資產(chǎn)家底。特別是對于各行政事業(yè)單位和財(cái)政部門代表政府管理的資產(chǎn)，應(yīng)全面清查核實(shí)，完善基礎(chǔ)資料，做到賬實(shí)、賬表相符，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映，避免漏填漏報(bào)。對一些年代久遠(yuǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)核實(shí)管理。通過分析管理中存在的問題， 建立和完善資產(chǎn)管理的長效機(jī)制， 構(gòu)建規(guī)范的資產(chǎn)管理機(jī)制和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。二是全面清查核實(shí)政府負(fù)債。建立由多部門參與的政府債務(wù)統(tǒng)籌管理組織體系，成立政府性債務(wù)管理小組，強(qiáng)化對新債舉借、舊債消化、債券置換和再融資債券等方面工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌考慮各類政府隱性債務(wù)。三是加強(qiáng)往來款項(xiàng)清理。進(jìn)一步建立健全往來款項(xiàng)管理制度，從制度上規(guī)范往來款項(xiàng)的財(cái)務(wù)核算、日常管理及處置核銷。加強(qiáng)對往來款項(xiàng)撥付審批、定期對賬及清理進(jìn)行監(jiān)督檢查。對政府內(nèi)部往來和收支事項(xiàng)進(jìn)行梳理對賬，對于需要抵消的“收入—費(fèi)用”、“應(yīng)收—應(yīng)付”、“預(yù)收—預(yù)付”等成對出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，及時對賬，做好合并抵消的基礎(chǔ)工作，為提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）建立健全財(cái)務(wù)報(bào)告利用機(jī)制，為決策使用提供支撐。一是優(yōu)化政府財(cái)務(wù)報(bào)告的操作步驟，改進(jìn)編制方法。隨著新政府會計(jì)制度的實(shí)施和編制工作的不斷推進(jìn)，對數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性要求會越來越高。針對目前試點(diǎn)編制時發(fā)現(xiàn)的問題，建議對編制系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化提升，使操作流程更便捷、更人性化。通過完善記賬規(guī)則，建立會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿與政府財(cái)報(bào)的勾稽關(guān)系，避免由于系統(tǒng)問題造成合并抵消不全面和科目無法對應(yīng)抵消的情況。二是可在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，研究制定一套科學(xué)、合理的政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)應(yīng)用體系，并盡早向社會公布，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。如政府組成部門可運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金比率、流動比率、固定資產(chǎn)成新率、收入費(fèi)用率等指標(biāo)，分析本部門資產(chǎn)負(fù)債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，分析提供公共服務(wù)的能力，以及本部門運(yùn)行情況等。財(cái)政部門可結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，采用政府資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金比率、流動比率等指標(biāo)，分析政府當(dāng)期及未來中長期財(cái)務(wù)風(fēng)險及可控程度，未來中長期收入支出變化趨勢、預(yù)測財(cái)政收支缺口以及相關(guān)負(fù)債占GDP的比重，需要采取的措施等。

五、結(jié)論

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的推進(jìn)對提高政府決策和管理水平有著重大意義，是完成新一輪財(cái)政改革任務(wù)的必然要求。雖然在這過程中凸顯出來一些問題，但我們可以結(jié)合工作實(shí)際情況，進(jìn)行對應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，以提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的整體質(zhì)量。

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