依托幸福院打造村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)河南省農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查與思考

□ 張靜

河南省是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省和人口大省，現(xiàn)有60歲以上老年人口1569萬(wàn)人，其中800萬(wàn)老年人生活在農(nóng)村地區(qū)，能夠就近獲得的專(zhuān)業(yè)社會(huì)化服務(wù)資源十分有限，加之少子化和年輕的家庭成員外出務(wù)工現(xiàn)象普遍，農(nóng)村老年人在生活照料和精神慰藉方面服務(wù)短缺問(wèn)題越來(lái)越凸顯。民政部加強(qiáng)基層民政工作第4工作組根據(jù)河南省這一實(shí)際情況，以農(nóng)村幸福院建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理為專(zhuān)題，在長(zhǎng)葛及武陟、汝陽(yáng)、禹州等縣市開(kāi)展了一系列調(diào)研，探索如何有效改進(jìn)提升我國(guó)農(nóng)村地區(qū)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，著力提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和水平。

河南省農(nóng)村幸福院發(fā)展現(xiàn)狀

幸福院作為一種互助養(yǎng)老模式，最早于2008年興起于河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣。是由村集體主辦，村干部兼職管理，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款和村里集體經(jīng)濟(jì)。為了推動(dòng)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，這種“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的做法得到進(jìn)一步推廣，2013-2015年中央專(zhuān)項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院示范項(xiàng)目連續(xù)運(yùn)行3年，全國(guó)總計(jì)投入30億元，用于支持建設(shè)10萬(wàn)個(gè)農(nóng)村幸福院，占到全國(guó)行政村總數(shù)的17%。項(xiàng)目結(jié)束后，農(nóng)村幸福院的運(yùn)營(yíng)和生存情況參差不齊。近年來(lái)，河南省在農(nóng)村幸福院建設(shè)方面加大支持力度，推出一批典型和特色做法，成效顯著。

武陟縣大虹橋鄉(xiāng)西溫村幸福院孝文化宣傳墻

（一）總量可觀，分布廣泛。目前河南省農(nóng)村幸福院共建有10400個(gè)。工作組蹲點(diǎn)所在地長(zhǎng)葛市2015-2018年共建設(shè)農(nóng)村幸福院41個(gè)，大多依托村委會(huì)大院而建。河涯劉村新建成1個(gè)農(nóng)村幸福院，現(xiàn)已投入使用。工作組專(zhuān)題調(diào)研顯示，汝陽(yáng)縣2013年以來(lái)，共投入資金2050萬(wàn)元，全縣共建設(shè)農(nóng)村幸福院125個(gè)，覆蓋全縣60.7%的行政村，受益老年人達(dá)4.2萬(wàn)人。武陟縣共建成慈善幸福院130個(gè)，服務(wù)老年人3800余人，惠及老年人3.2萬(wàn)余人。禹州市建有農(nóng)村幸福院154個(gè)。

（二）類(lèi)型不一，形式多樣。根據(jù)河南省現(xiàn)有農(nóng)村幸福院功能的不同，可將其分為：1.娛樂(lè)型：實(shí)現(xiàn)文化娛樂(lè)交流功能；2.公寓型：實(shí)現(xiàn)住宿+文化娛樂(lè)功能；3.日間照料型：實(shí)現(xiàn)就餐+午休+文化娛樂(lè)功能。第一種類(lèi)型以長(zhǎng)葛市河涯劉村新建幸福院為例，可為村內(nèi)老年人提供一個(gè)簡(jiǎn)單的日常娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。第二種類(lèi)型以汝陽(yáng)縣三屯鎮(zhèn)東堡村和禹州市磨街鄉(xiāng)劉門(mén)村的幸福院為例。前者實(shí)行老年人免費(fèi)入住，每間公寓內(nèi)設(shè)廚房、衛(wèi)生間等設(shè)施，院內(nèi)還設(shè)有棋牌室等供老年人休閑娛樂(lè)，衣、食、醫(yī)等生活保障以自我保障、自助服務(wù)為主。后者除了免費(fèi)入住，還提供餐飲服務(wù)。第三種類(lèi)型以武陟縣大虹橋鄉(xiāng)大官莊村、西溫村慈善幸福院和禹州市神垕縣羅王村、郗莊村幸福苑（當(dāng)?shù)厮Q(chēng)“幸福苑”即指農(nóng)村幸福院）為例，提供每日三餐飲食、休閑娛樂(lè)、午間休息等項(xiàng)服務(wù)。

（三）打通渠道，多元籌資。籌資是農(nóng)村幸福院建設(shè)和運(yùn)營(yíng)最為關(guān)鍵的一環(huán)。河南省采取政府+社會(huì)+個(gè)人相結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)多元化籌資，支持農(nóng)村幸福院建設(shè)。例如：汝陽(yáng)縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了《汝陽(yáng)縣幸福院建設(shè)管理方案》，按照“渠道不變，用途不變”的要求，通過(guò)項(xiàng)目整合，捆綁民政、財(cái)政、住建、扶貧、殘聯(lián)、愛(ài)衛(wèi)會(huì)等部門(mén)有關(guān)項(xiàng)目資金，集中投入農(nóng)村幸福院。運(yùn)營(yíng)管理主要采取“村級(jí)主辦、縣財(cái)政補(bǔ)貼”的方式，對(duì)全縣幸福院實(shí)行星級(jí)管理，將幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與星級(jí)評(píng)定掛鉤：三星級(jí)、二星級(jí)、一星級(jí)的補(bǔ)貼分別是8000元、3000元、1000元。2017年，汝陽(yáng)縣委縣政府通過(guò)整合扶貧資金投入426.836萬(wàn)元，用于貧困村幸福院建設(shè)。2018年又投資621.829萬(wàn)元，新建19個(gè)幸福院。武陟縣采取“政府扶持、慈善捐贈(zèng)、鄉(xiāng)村補(bǔ)充、企業(yè)幫扶”的辦法進(jìn)行資金籌集，子女每月僅需繳納100元，老年人就可實(shí)現(xiàn)在家門(mén)口低成本養(yǎng)老。

（四）明確產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化管理。河南省幸福院產(chǎn)權(quán)一般由村集體所有，由村委會(huì)統(tǒng)一管理。幸福院的運(yùn)行，主要有兩種模式。一種是按照群眾“自治、自愿、自保、自助”的原則，采取行政管理與老年人互幫互助相結(jié)合。由村支部書(shū)記直接擔(dān)任幸福院的院長(zhǎng)，或者在設(shè)有老年協(xié)會(huì)的“村兩委”安排會(huì)長(zhǎng)作為院長(zhǎng)，具體抓好日常管理工作。另一種是以自我服務(wù)、互助服務(wù)為主，例如：聘請(qǐng)村內(nèi)建檔立卡貧困戶(hù)作為管理人員，有的還兼任廚師。

（五）因村制宜，合理規(guī)劃。河南省農(nóng)村幸福院多利用閑置的舊大隊(duì)部、醫(yī)院、學(xué)校、企業(yè)、祠堂、農(nóng)家庭院等進(jìn)行改造升級(jí)。例如：汝陽(yáng)縣2017年為貧困村新建17個(gè)幸福院，每個(gè)幸福院面積200平方米左右，內(nèi)設(shè)娛樂(lè)活動(dòng)室、休息室、廚房、餐廳等，已于2017年底建成投入使用；2018年又新建19個(gè)幸福院，9月底已全部建成投入使用。武陟縣大虹橋鄉(xiāng)西溫村2016年投資65萬(wàn)元建設(shè)幸福院，面積達(dá)2000平方米。

（六）厚植文化，治理有效。河南省在解決農(nóng)村老年人物質(zhì)生活方面難題的基礎(chǔ)上，順應(yīng)老年人對(duì)美好生活向往的新期待，依托幸福院這個(gè)載體，積極開(kāi)展多種形式的活動(dòng)，豐富老年人的精神文化生活。其中武陟縣在這方面進(jìn)行了有益的探索。通過(guò)興辦餃子大餐、開(kāi)設(shè)德孝講堂、開(kāi)展義工服務(wù)等文化活動(dòng)，營(yíng)造了“村風(fēng)正、民風(fēng)樸”社會(huì)風(fēng)氣和濃厚氛圍，加強(qiáng)了農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全了鄉(xiāng)村治理體系，讓廣大農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)安定有序，為打造共建共治共享的現(xiàn)代社會(huì)治理格局奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

存在的主要問(wèn)題

河南省著力打造的娛樂(lè)型、公寓型、日間照料型三類(lèi)農(nóng)村幸福院具有一定代表性，吸收了“居家養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”三種主要養(yǎng)老方式的優(yōu)勢(shì)，非常適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資源匱乏、老年人社會(huì)參與不足、道德文化可依托“鄉(xiāng)土”載體厚植與傳播等現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。但是也應(yīng)看到，當(dāng)前農(nóng)村幸福院發(fā)展進(jìn)程不一，只是不同程度滿(mǎn)足了部分老年人群體的特定養(yǎng)老服務(wù)需求，距離《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》確立的“積極為低收入、高齡、獨(dú)居、殘疾、失能農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，為留守、孤寡、獨(dú)居、貧困、殘疾等老年人提供豐富多彩的關(guān)愛(ài)服務(wù)”目標(biāo)還有較大差距。總體來(lái)看，河南省農(nóng)村幸福院未來(lái)發(fā)展還面臨以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

（一）理念滯后，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)思想不解放。家庭養(yǎng)老在我國(guó)傳統(tǒng)文化中占據(jù)重要地位。老年人及其子女對(duì)“養(yǎng)兒防老”這一觀念心理認(rèn)同感很強(qiáng)。反映在河南當(dāng)?shù)胤窖灾械淖优Q(chēng)謂上，“孩”特指“男孩”，即兒子；女兒則用“妮”代稱(chēng)。一些地區(qū)對(duì)于獨(dú)女戶(hù)、雙女戶(hù)的老年人也有特殊照顧政策。說(shuō)明依賴(lài)子女，特別是兒子承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任在人們心目中依然根深蒂固。這一理念某種程度上阻礙了當(dāng)?shù)孛裾ぷ魅藛T對(duì)于建設(shè)農(nóng)村幸福院這類(lèi)社會(huì)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、開(kāi)展相關(guān)服務(wù)的積極性。

（二）支付能力較弱，經(jīng)費(fèi)投入不足。農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)收入普遍較少，自我保障能力弱。當(dāng)前河南省農(nóng)村幸福院建設(shè)和運(yùn)營(yíng)較好的，依然主要依靠政府和社會(huì)力量。免費(fèi)入住和享受一些基本服務(wù)是主流，有些地方實(shí)行老年人每月繳納0-100元不等費(fèi)用來(lái)維持運(yùn)營(yíng)。盡管如此，以武陟縣大虹橋鄉(xiāng)大官莊村、西溫村為例，老年人每月繳納100元就可享受到就餐等日間照料服務(wù)，但這僅占到成本的三分之一。其余需要依靠縣財(cái)政和社會(huì)慈善募集來(lái)支持。以汝陽(yáng)縣小店鎮(zhèn)小寺村幸福院為例，全村有650名老年人，縣民政局利用幸福院多余房間，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)形式為老年人提供理發(fā)、保健、巡護(hù)、生日關(guān)懷等9項(xiàng)服務(wù)，總費(fèi)用120元/年/人，個(gè)人繳納40元，縣財(cái)政補(bǔ)貼80元，但由于農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)條件有限，全村只有6成近400名老年人愿意支付費(fèi)用，享受購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

（三）功能單一，服務(wù)內(nèi)容不豐富。目前河南省大部分農(nóng)村幸福院只具備提供休閑場(chǎng)地、便于老年人進(jìn)行棋牌娛樂(lè)和交流的功能。正在逐步向助餐服務(wù)推及，但助潔、助行、助浴、助醫(yī)，以及其他日間照料等服務(wù)還很匱乏。服務(wù)項(xiàng)目過(guò)于單一，自然無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需求，會(huì)極大降低幸福院對(duì)老年人的吸引力。

（四）服務(wù)對(duì)象局限性強(qiáng)，受益范圍不夠廣。河南省農(nóng)村幸福院服務(wù)對(duì)象以面向村內(nèi)建檔立卡貧困戶(hù)、低保、五保、留守、獨(dú)居等特殊困難老年人群體服務(wù)為主，兼顧覆蓋一些子女傷亡、獨(dú)女戶(hù)、雙女戶(hù)、喪失勞動(dòng)能力的殘疾貧困戶(hù)等人群。就政策層面來(lái)講，無(wú)疑這些老年人是重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。但是農(nóng)村人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)表明，現(xiàn)有60-70歲的低齡老年人的子女?dāng)?shù)量已經(jīng)開(kāi)始下降，家庭照料資源漸趨緊張，依靠家門(mén)口的幸福院提供一些基本的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)會(huì)逐漸成為多數(shù)農(nóng)村老年人的選擇。這一需求為農(nóng)村幸福院進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象范圍提出了挑戰(zhàn)。

（五）重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，管理不規(guī)范。河南省農(nóng)村幸福院發(fā)展水平不一，很大程度上取決于建設(shè)之后運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力是否能跟得上。一些幸福院建成后因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)管理制度和人員，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。“村兩委”的思想重視程度也是決定幸福院能否良好運(yùn)營(yíng)的重要因素。有的村將建設(shè)管理農(nóng)村幸福院視為一種負(fù)擔(dān)，往往也就會(huì)在資金項(xiàng)目爭(zhēng)取、科學(xué)管理維護(hù)等方面不愿投入精力，幸福院即使建成，勉強(qiáng)持續(xù)一段時(shí)間后，也還是會(huì)被廢棄不用。

有關(guān)政策建議

河南省在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的不同類(lèi)型幸福院代表了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不同階段，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)推廣試驗(yàn)具有較強(qiáng)啟示和借鑒意義。結(jié)合河南省實(shí)際情況，提出以下政策建議：

（一）科學(xué)規(guī)劃，繪制農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老“地圖”。按照“因地制宜、形式多樣、自愿發(fā)展”的原則穩(wěn)步推進(jìn)各地幸福院分類(lèi)分步驟建設(shè)。一是積極爭(zhēng)取地方黨委政府重視，把農(nóng)村幸福院建設(shè)納入相關(guān)規(guī)劃，制定實(shí)施方案，明確具體任務(wù)。為今后將農(nóng)村幸福院建設(shè)納入各級(jí)人民政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。二是依據(jù)各村村情、集體經(jīng)濟(jì)收入狀況和老年人口數(shù)量等，科學(xué)測(cè)定各地幸福院建設(shè)數(shù)量和分布。選址可同兒童之家、村衛(wèi)生室聯(lián)合規(guī)劃建設(shè)，集中管理。三是優(yōu)先選擇一些經(jīng)濟(jì)條件較好、本村老年人口較多、原有設(shè)施基礎(chǔ)較完善、交通較為便利的幸福院作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心站點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，輻射帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)。

（二）細(xì)分責(zé)任，做實(shí)“政府+社會(huì)+集體+個(gè)人”籌資機(jī)制。制度化安排是農(nóng)村幸福院建設(shè)與可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)保障。為此應(yīng)著重把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是明確縣級(jí)以上地方各級(jí)民政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村幸福院建設(shè)工作。縣級(jí)財(cái)政可采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式，對(duì)各地農(nóng)村幸福院進(jìn)行兜底扶持保障，每年撥付定額資金。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況，制定補(bǔ)貼政策，給予補(bǔ)貼扶持。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村幸福院建設(shè)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是分別以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，組織慈善募捐活動(dòng)。向愛(ài)心企業(yè)、成功人士、黨員干部號(hào)召捐款、捐物等。在幸福院長(zhǎng)期設(shè)立慈善募捐箱，募集資金用于保障本村幸福院的發(fā)展運(yùn)營(yíng)。三是村集體經(jīng)濟(jì)較好的地方，可適當(dāng)加大資助幸福院建設(shè)及運(yùn)營(yíng)力度。也可利用村集體土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)所得的部分資金，支持幸福院運(yùn)營(yíng)管理。四是根據(jù)提供的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際成本，以及服務(wù)對(duì)象性質(zhì)的不同，向接受服務(wù)的老年人收取一定費(fèi)用。

（三）瞄準(zhǔn)需求，依托能力建設(shè)逐步完善擴(kuò)充服務(wù)內(nèi)容。服務(wù)內(nèi)容是農(nóng)村幸福院的“生命力”所在。根據(jù)各地幸福院建設(shè)不同的基礎(chǔ)條件，逐步增設(shè)服務(wù)項(xiàng)目。一是在基礎(chǔ)薄弱的村，優(yōu)先發(fā)展娛樂(lè)型幸福院，即為老年人提供棋牌活動(dòng)、聊天嘮嗑等休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，豐富老年人的精神文化生活。二是在具備一定基礎(chǔ)設(shè)施的村，可嘗試發(fā)展公寓型幸福院。這類(lèi)幸福院屬于一次性投入建設(shè)經(jīng)費(fèi)，便可為老年人提供住宿、簡(jiǎn)單就餐、休閑娛樂(lè)服務(wù)。設(shè)施條件允許的地方，老年人還可以在住所自助安排個(gè)性化餐飲。三是在一些設(shè)施基礎(chǔ)良好的村，開(kāi)辦助餐、助潔、午休等日間照料型幸福院。

（四）提升標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同人群推出“菜單式”選擇。隨著人口老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，未來(lái)農(nóng)村幸福院必將覆蓋更多人群。一是針對(duì)五保、低保、留守、高齡等貧困特殊老年人群體，提供助餐等基本服務(wù)。二是針對(duì)自理程度開(kāi)始下降的失能、半失能老年人，在鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合床位，提供助行、助浴、助醫(yī)日間照料等護(hù)理服務(wù)。三是針對(duì)其他健康、經(jīng)濟(jì)狀況良好的普通老年人，借鑒汝陽(yáng)縣做法，利用幸福院富余的場(chǎng)地，依托居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，提供多樣化多層次服務(wù)選擇。可收取適當(dāng)高于成本的服務(wù)費(fèi)用，營(yíng)利部分用于補(bǔ)貼特殊人群的服務(wù)成本支出。

（五）傳承文化，將慈孝基因植入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新理念。有效利用鄉(xiāng)土社會(huì)弘揚(yáng)慈孝文化的天然優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮幸福院在倡樹(shù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新觀念中的精神價(jià)值作用。一是將幸福院建設(shè)與基層治理相結(jié)合，分批次組織村兩委干部到幸福院開(kāi)辦較為成功的地區(qū)進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，感受幸福院為農(nóng)村基層治理帶來(lái)的新變化，打破幸福院建設(shè)的思想藩籬和疑慮。二是通過(guò)在幸福院舉辦為老年人包餃子、洗腳等豐富多彩的義工服務(wù)活動(dòng)，將以家庭為單位的孝文化擴(kuò)展到以村為單位的社會(huì)層面，進(jìn)一步升華傳統(tǒng)文化的社會(huì)功能。三是廣泛宣傳幸福院為農(nóng)村老年人提供的養(yǎng)老保障作用，激活各地慈善文化資源。