PPP項目的財務(wù)管理及控制措施探討

劉 鶴

一、PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目中PPP是英文Public-Private-Partnership首字母的簡稱，簡單來說，便是政府與社會資本合作，是當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較為常見的一種模式。PPP項目以特定協(xié)議為基礎(chǔ)，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，借助合同來明確政府、社會資本的權(quán)利與義務(wù)，是公私結(jié)合，互贏互利的有效方式。相比于傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府一手主導(dǎo)的模式而言，PPP項目在破除公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資效率低下、管理機構(gòu)臃腫、市場意識不高等問題中具有顯著的價值，既能發(fā)揮好政府在政策制定、市場調(diào)控、資源配置中的作用，也能有效調(diào)動社會資本的參與性、經(jīng)濟性，具有廣闊的發(fā)展前景。當(dāng)前，我國各地方政府采用PPP模式開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的已經(jīng)為數(shù)不少，且建設(shè)范圍也日益廣泛，涵蓋污水處理、管道建設(shè)、居民用水等。

二、PPP項目財務(wù)管控中的常見問題

近些年來，PPP模式在我國運用的越來越多，在一定程度上促進了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，也帶動了我國社會資本的活力，有利于我國社會經(jīng)濟的不斷增長。但PPP模式在我國應(yīng)用的年限還不是很長，對于該模式的了解、研究還未深入，從而使PPP項目開展過程中容易觸發(fā)很多問題，這些問題不僅阻礙著PPP項目的順利實施，還伴隨著一定的風(fēng)險。以下提出了幾點項目財務(wù)管理中存在的問題：

（一）融資環(huán)節(jié)問題

PPP項目融資環(huán)節(jié)的問題集中于以下兩點，第一、融資渠道單一，沒有結(jié)合PPP項目的特點采用多元化的融資方式，偏好于銀行貸款，導(dǎo)致企業(yè)的負債率較高且審核手續(xù)相對嚴格，影響了后續(xù)融資活動的開展；第二、資金使用缺乏監(jiān)管機制，增加了資金浪費的風(fēng)險。

（二）資金管理問題

資金管理是財務(wù)管控中的重要內(nèi)容，也是PPP項目財務(wù)管控中問題較為集中的地方，我國政府對預(yù)算管理的重視程度不高，導(dǎo)致預(yù)算法執(zhí)行不到位，可能會導(dǎo)致項目收入來源不穩(wěn)定，影響現(xiàn)金流入，而PPP項目在具體的實施過程中由于預(yù)算不合理、控制不嚴格會出現(xiàn)資金和資源的浪費，以及成本難以控制等問題。因資金是整個PPP項目的核心也是財務(wù)管理的重點，將對項目最終利潤產(chǎn)生重大影響，合理籌集資金及投放使用將會直接影響項目最終受益。

（三）成本管控問題

PPP項目是當(dāng)前方興未艾的一種模式，其管理經(jīng)驗尚不豐富，特別是在成本管理中，由于涉及到多個主體，存在的問題比較多，比如，未能形成全員成本管控氛圍，成本管控的主要工作仍然落在財務(wù)部門，其他部分在成本管控中毫無主動意識，存在較為嚴峻的浪費現(xiàn)象，影響了投資的效益。

（四）風(fēng)險管理和內(nèi)部控制問題

PPP項目因其自身屬性，導(dǎo)致對風(fēng)險控制的能力不足，不能對出現(xiàn)的市場風(fēng)險進行及時的應(yīng)對和解決，并且有的社會資本只注重短期的收益效果，對不適合的項目也采用PPP管理模式，這樣就加劇了項目資金出現(xiàn)斷裂的風(fēng)險，也會出現(xiàn)嚴重的資源損耗，而內(nèi)控管理的缺失更會造成項目國有資本和社會資本的白白浪費，喪失項目收益。

三、加強PPP項目財務(wù)管控的措施

（一）健全項目融資制度

融資是PPP項目開展的首要工作，針對融資環(huán)節(jié)中存在的問題，PPP項目可以從以下幾個角度出發(fā)，采取好有效的措施。首先，資金的來源與使用是融資活動中最為主要的內(nèi)容，PPP項目需要構(gòu)建完善的融資管理計劃，從來源的可靠性以及結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性出發(fā)，確保融資活動的安全，而在資金的使用中，則要健全資金使用監(jiān)管機制，對資金的實際使用情況進行嚴格的監(jiān)督管理，一方面確保資金適用于項目的需求上，另一方面盡可能提升資金使用的效率。其次，為了降低企業(yè)負債過高的現(xiàn)象，PPP項目在資金短缺的情況下，可以選擇預(yù)留流動資金，而非一味地向金融機構(gòu)貸款，避免負債過高影響后續(xù)的融資活動，甚至引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。最后，PPP項目由政府與私人合作建立，在融資方式的選擇中更具多樣性。不同的融資方式，其優(yōu)勢與劣勢有著很大的區(qū)別，PPP項目要結(jié)合融資的實際需要，采用組合化的融資方式，以兩個乃至多個融資方式來獲取項目建設(shè)所需要的資金，如此，不僅可以拓展融資渠道，也能有效地規(guī)避單個融資方式所帶來的風(fēng)險，比如將項目融資與融資租賃有機結(jié)合起來。

（二）加強對資金的管理

首先要做好項目資金預(yù)算，并提高資金預(yù)算的準(zhǔn)確度。財務(wù)部門工作人員需要從PPP項目的具體內(nèi)容、投資情況等出發(fā)，做好科學(xué)的分析與計算工作，加強項目建設(shè)中各類型數(shù)據(jù)的搜集、整理工作，重點處理好資金、設(shè)備、租金、材料、人力資源成本等方面的數(shù)據(jù)搜集工作，參考其他PPP項目的預(yù)算管理方案，出臺標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、合理的預(yù)算方案，從源頭上提升資金的使用價值。第二，提高資金預(yù)算執(zhí)行力度。項目施工中需要嚴格按照資金預(yù)算方案進行開支，盡可能避免超出預(yù)算的現(xiàn)象，同時，做好超預(yù)算支出的整理分析工作，明確預(yù)算超支的責(zé)任主體，而對預(yù)算外的支出，要做好統(tǒng)計、上報工作，待上級主管單位明確授權(quán)后，方可實施。第三，加強資金的使用監(jiān)管。在項目實施的過程中，對項目資金的使用情況進行嚴格的把控，確保每筆支出的項目資金都具有規(guī)范性，并且可以落實到具體項目中。最后要對投資管理工作進行把控，在充分考慮市場環(huán)境的因素下，計算好投資利潤有效的回收期，盡可能地避免出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險。

（三）加強項目成本管理

PPP項目不同于一般性的工程項目，其多為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有半公益的性質(zhì)。PPP項目的建設(shè)期限通常比較長，且項目的盈利周期也大于一般的項目，并存在回報率低、后期維護成本高等問題。如何有效地降低PPP項目的成本開支，不僅是充分發(fā)揮PPP項目公共服務(wù)作用的先決條件，也是有效提升私人部門參與到PPP項目積極性的重要手段。對此，企業(yè)需要從以下幾點出發(fā)，采取好有效的措施，首先，樹立全員成本控制理念，將項目成本控制從單一的財務(wù)部分負責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)全體員工負責(zé)，并從建設(shè)期貫穿到運營期整個過程，持續(xù)全員在全企業(yè)范圍內(nèi)營造良好的成本控制氛圍。其次，加強材料成本的管控。對PPP項目建設(shè)而言，材料成本是成本結(jié)構(gòu)中的大頭，不少PPP項目的材料成本占總成本的比重均在60%以上甚至更高。企業(yè)要將材料成本控制作為重點內(nèi)容，構(gòu)建涵蓋材料采購、運輸、保管、使用等多個環(huán)節(jié)的成本管控制度。最后，優(yōu)化資源配置，特別是在人力資源的配置中，要做好因人設(shè)崗，避免出現(xiàn)重復(fù)勞動的現(xiàn)象，精簡機構(gòu)的同時，提升運行效率。

（四）加強內(nèi)控力度

內(nèi)控力度的加強需要從提高項目財務(wù)管理水平做起，首先要加大對信息技術(shù)的使用，來建立科學(xué)且完善的交流平臺及內(nèi)控管理體系，不僅讓政府和社會資本之間進行有效且必要的溝通，促使傳遞的信息質(zhì)量更高、速度更快，避免因為信息傳遞的不對等而造成財務(wù)風(fēng)險，更要避免由于管理不嚴及內(nèi)控體系不完善而造成的財務(wù)風(fēng)險；加強對市場變化的應(yīng)變能力，對政策性變更所帶來的潛在風(fēng)險加強政府和社會資本的有效溝通，并建立平等的對話機制，從而使財務(wù)風(fēng)險管理發(fā)揮最大作用。

四、結(jié)語

在我國城市化進程不斷推進，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力日益增加的今天，傳統(tǒng)的建設(shè)模式已經(jīng)不能滿足人民群眾的實際需要，緊扣時代發(fā)展轉(zhuǎn)變的趨勢，加強PPP項目建設(shè)是必然的發(fā)展方向，對此，需要從融資、資金、成本、內(nèi)控等角度做好財務(wù)管控工作。