基于理性的農地承包經營權有償退出探討

王 莉，楊建波，許愛國，申俊鵬

(1.河南測繪職業學院，河南鄭州 450065；2.河南省科學院地理研究所，河南鄭州 450052；3.河南省征地儲備中心，河南鄭州 450046；4.河南省自然資源廳，河南鄭州 450000)

自2015年國務院辦公廳印發《關于加快轉變農業發展方式的意見》中首次提出了農村土地承包經營權退出問題，至2016年國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、2017年《農村經營管理工作要點》等，我國以改革為出發點相繼提出了一系列關于承包地退出的文件和通知。當前承包經營權登記發證已大規模推進，很多地方政府都已在開展承包地退出的工作，這為承包地退出奠定了基礎，但在法律層面上卻欠缺對承包地退出的一個系統規定，在實踐中各個地方政府對于承包地退出規定也是千差萬別[1-3]。如何在保持農村原有基本經營制度不變，利用科學的退地程序對退地農民進行合理補償并完善有效的社會保障制度[4-6]，如何通過構建合理的農村土地承包經營權退出機制，科學、理性高效地鼓勵農戶從農村和農地中自愿有序退出既有理論意義，更有實踐價值。

1 農村承包地經營權使用現狀

1.1城鄉收入差距仍然較大2010年，我國城鄉人均可支配收入比為3.22∶1.00，河南省城鄉人均可支配收入比為2.97∶1.00；2016年全國為2.72∶1.00，河南省為2.33∶1.00[7]。總體上，城鄉人均可支配收入的差距有所降低，但降低幅度較小。

1.2土地經營在農戶經濟中的重要性不斷下降隨著農村勞動力大量進城，原土地出現分化，有的流轉，有的撂荒，同時，農村勞動力素質下降，導致了部分承包地出現土地集約化、精細化程度降低，撂荒地的規模不斷擴大，從事農業生產的農戶收入水平是在不斷提高，但農業增收問題卻日益嚴重。

1.3耕地保護形式依然嚴峻城市建設用地和農村居民點建設用地出現“雙增長”態勢，對耕地保護形成了“雙重”壓力。1990—2016年我國城鎮村占地面積都在增加，27年間城市建成區面積4.1萬km2，縣城和建制鎮增加了4.4萬km2，農村人口減少了2.5億，村莊面積卻增加了2.1萬km2[8]。在占用大量耕地基礎上，建設用地大量增加，占用了大量耕地，對耕地資源提出了嚴峻挑戰。

1.4農村土地新的經營主體已經形成截至2016年6月，全國2.3億農戶中，流轉土地農戶超過7 000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份超過50%。這7 000萬的農戶中其身份仍是土地承包者，但其承包地多數已流轉出去，不再從事農業生產。新的包括家庭農場、農民合作社、農業企業等生產主體有270多萬個[9]。

1.5現行農村承包土地產權制度中問題較多憲法和民法通則及土地管理法對農村土地所有權主體及內涵規定模糊或沒有規定，且這些法律對國家建設用地和集體建設用地使用權做了不同的規定，造成集體土地因權能不完全，致使農村土地侵權現象嚴重、征地案件頻發等問題。長期來占我國人口80%的農村居民大多游離于社會保障之外[10]，農村土地承包權安全性差，穩定性和轉讓性缺乏。

2 當前農村承包地退出中存在的問題

2.1制度缺陷中共中央和國務院《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中承包地的流轉、再轉讓及備案等相關規定，限制了農村土地的流轉以及農民土地財產權益的實現，不利于農地適度規模經營的實現和有關農民工的市民化。特別是對于承包地退出的前置依據(原則)、中間環節(程序及標準)及后續服務(保障)無從提及，缺陷嚴重。

2.2標準不足農地退出試點表明，農民因家庭條件、個人情況及對現狀問題看法上的差異性，使其對退地承受能力各不相同，當前農民對退地的決策還是徘徊、猶豫的。當前退地補償總體水平較低，且退地中也沒有一個讓人信服的補償標準，很少考慮農民退地后的生產發展和生活保障，更沒有顧及退地農民是否能夠融入城鎮，這些都大大挫傷了農民退地的積極性。

2.3政策缺失《農村土地承包法》自立法來對承包地的權利義務規定就不清晰，對承包地收回和退出的規定更是模糊或根本沒有。十七屆三中全會的《決定》總體上看也不夠完善。《土地管理法》《農村土地承包法》及《基本農田保護條例》等對承包地退出的立法上基本是空白的，退地的具體操作缺乏強有力的法律保障，現行的《農村土地承包法》等法律條文面臨著修法挑戰。

2.4激勵不夠農地仍是農民能夠依靠的生活最后保障，城鎮化還沒有給農民帶來足夠的福利，更別說健全的社會保障體系，農民還是很注重承包地的現實收益。地方政府在農民再就業、入城門檻、入城戶籍制度改革、入城后子女醫療、教育等關鍵問題上缺乏有效的接納、激勵、保障機制，這就加大農民在承包地合理合法退出過程中觀望、遲疑和徘徊。

3 促進土地承包經營權有償退出的措施

3.1構建科學機制

3.1.1確立退出原則。完善土地承包經營權退出機制必須堅持公平、依法自愿、尊重農民權利、等價有償、統籌兼顧的原則。

3.1.2確定退出條件。首先，以家庭或戶為單位提出申請；其次，在過程中以真實意愿來申請退出，使申請主體表示的意思真實有效；第三，須征得農村集體經濟組織2/3以上村民同意，使承包地退出的必要條件合法有效；第四，嚴禁任何主體擅自改變其農業用地的基本性質。

3.1.3構建科學程序。建立以下7大程序[11-12]，完善土地承包經營權：①啟動程序。農地承包經營權人向相關主體提出退地需求，決定放棄其擁有的土地承包經營權。②通知程序。土地承包經營權人無需通知集體的前提是土地承包經營權人采用與集體協商的方式退出土地承包經營合同。③申請程序。農戶退出承包地時，應當向集體經濟組織提出書面申請。④表決程序。收到通知后，需在合理的期限內對土地承包經營權的通知進行處理。對于在合理的期限內，對退出行為不做出相應的退地需求且無正當理由的，應視為集體同意。⑤公示程序。農村集體經濟組織應對農村居民退出承包耕地情況進行公示時間不少于一定時間。⑥簽訂合同程序。退出承包地的農戶應與集體經濟組織簽訂書面退出協議，即農村土地承包經營權退出合同。⑦交付及變更登記程序。當土地承包經營權人征得本集體同意或者根據法律規定不需要征得集體同意的，應及時交付并協助對方當事人向有關登記部門辦理土地承包經營權的變更登記手續。

3.1.4明確退出責任。在建立健全土地承包經營權退出的監管共同責任機制基礎上，規范退出中的不正當行為，防止當事人采用隱瞞、欺騙、編造等非法手段獲取補償或謀取不正當利益，嚴肅追究當事人的法律責任；同時，要防止有關職能部門、集體或個人利用職權，中飽私囊或截留、挪用農戶退地補償金。

3.2促進土地承包經營權有償退出的建議和措施

3.2.1強化支撐體系，實施系統引導。尊重農民退地意愿，規范受讓主體行為，先期引導有條件農戶有償地退出承包地，建立土地退出的緩沖期制度。強化對承包地退出的激勵，設立城鄉統籌發展基金，繼續完善城鄉管理制度，加強農村公共事業。進行非農就業培訓，強化農民的非農化就業，打造農村土地承包經營權退出的引力機制。分區域有序確定退出對象，制訂科學的退地補償標準，建立集體和農戶充分協商的市場化補償程序，加強退出后承包地的管理和利用，保障退地農民后續生活。

3.2.2修改調整法律，完善政策支撐。加快和完善承包地確權登記發證，制定集體經濟組織成員進入和退出資格，細化成員權利。修改《憲法》《農村土地承包法》《土地管理法》和《土地登記條例》，出臺《中華人民共和國農會法》《農村土地流轉管理辦法》《農村土地承包經營權退出管理辦法》及《農村集體經濟組織條例》等[13]。制訂完善相應配套的通知、條例及地方法規，在土地分配上改行政手段干預為經濟杠桿調節，加快完善土地承包經營權退出的金融、土地、財政、稅收等方面的政策措施。

3.2.3制訂科學標準，培育中介機構。劃分農村承包地的質量等級，建立集體土地價值評估體系和土地最低保護價制度。構建農地基準地價、農地市場流轉價格、承包權補償價格、經營權補償價格、承包地退出最低保護價格等系列退出價格體系[14-15]。采用多樣化補償方式，建立分區域承包經營權主動退出、被動退出的貨幣補償標準、福利補償標準、最低保障補償標準等[16]。以鄉鎮為單元，培養和健全農村土地市場的中介組織，建立承包地退出過程中對象評定、信息收集發布、資源資產評估、法律咨詢、交易代理、登記備案、金融保險服務、風險防范等服務。

3.2.4完善保障機制，解決后顧之憂。積極推動和完善退出地換房換社保政策，建立中央、地方和農民三方的退地社會保險資金。設立退地政府補償周轉金，建立銀行對退地農民前期的扶植減息優惠貨幣政策，健全農村生活最低保障、醫療、養老和救濟制度。建立城鄉統一的土地稅制，調節城鄉土地增值收益分配。借助農村產權交易所，探索建立國家土地贖買收儲基金政策。完善農民再就業培訓，建立城鄉統一的失業登記制度。構建動態權利配置機制和再就業地落戶的戶籍遷移制度。