論發行法定數字貨幣的法律問題

何鵬斐

（甘肅政法大學 民商經濟法學院，甘肅 蘭州730070）

一、法定數字貨幣概念的界定與法律問題

貨幣的定義會隨著時代背景的變遷和認定的角度不同而呈現出不同定論。但是要認識貨幣的本質，就必須從人與人之間的關系出發去研究。馬克思說：“物的貨幣形式是物本身以外的東西，它只是隱藏在物后面的人的關系的表現形式。”［1］貨幣形式的發展歷經三個進程：第一個進程是從商品貨幣（物品本身以及部分地區出現的貝類制品）發展到代用鑄幣（貴金屬貨幣）；第二個進程是從代用鑄幣發展到信用紙幣，這個過程的發展經歷了復雜的演變，是紙幣與貴金屬掛鉤再到脫鉤的歷程；第三個進程是從紙幣向數字貨幣的飛躍，貨幣從其本身就具有內在價值的性質演變為本身并沒有什么價值而是依靠法律賦予的效力以及國家信用來賦予它一定的償付能力，即從實體貨幣到符號貨幣的變遷。經濟社會追求效率，追求成本最小獲益最大化，交易成本降低和信用所帶來的收益和風險主導貨幣形式的變遷，數字貨幣發行法定化能夠為現鈔貨幣發行保護、流通監管帶來成本的節約，因此由國家發行法定數字貨幣是必然趨勢。數字貨幣的變革具有劃時代的意義，許多國家的中央銀行和相關貨幣組織都在積極研究法定數字貨幣的發行問題。英國和荷蘭兩國的中央銀行在2016年就發行法定數字貨幣問題發布白皮書。我國目前也在大力研究如何應對數字貨幣的法律問題，從2014年起央行就著手于法定數字貨幣的研究并取得重大進步，2016年央行舉辦關于數字貨幣的研討會，來自中國人民銀行、美國花旗銀行和得勤公司的研究數字貨幣的專家就數字貨幣問題進行交流和討論。為了進一步發展數字貨幣中國人民銀行在2018年決定成立法定數字貨幣專項工作組。

貨幣重要性在于其不僅具有金融范疇，更深的意義在于法律范疇。著名貨幣金融專家Arthur Nussbaum提到：“貨幣是一個基本法律概念，或許沒有其他法律概念比貨幣更為重要。”［2］對于數字貨幣的定義目前學界也沒有定論。筆者是基于法定數字貨幣和非法定數字貨幣進行界定，廣義的數字貨幣是包含法定數字貨幣（無限法償貨幣）與非法定數字貨幣（例如比特幣、以金融機構卡為基礎的電子貨幣等）一切不具有物理形態，但具有一定價值，以電子數據的形式儲存的貨幣。狹義的數字貨幣特指法定數字貨幣，運用金融技術進行加密設置，由中央銀行信用背書，賦予具體的幣值，通過法律保障和國家信用擔保具有法償性和強制流通性等特點，具有現行人民幣等同的法律地位，只要國家維持穩定發展，其信用風險處于相對穩定的波動范圍。

我國現行的貨幣法律體系以人民幣為調整和監管對象，由于數字貨幣與傳統貨幣在形式上存在著本質的區別，導致現行貨幣法律體系無法應對發行數字貨幣的法律問題。本文對數字貨幣發行面臨的法律問題進行分析，綜合我國貨幣立法體系現狀提出處理對策。

二、法定數字貨幣發行法律問題

法定數字貨幣一定要首先界定清楚什么是法定，銀行卡中的電子貨幣以及支付寶、微信等支付方式所存在的卡基類電子貨幣并不是法定數字貨幣，政府之所以沒有公開宣布這些電子貨幣不是法定數字貨幣是出于對商業價值的考量，究其本質還是資金支付方式的電子化。在對待比特幣等數字貨幣的態度上各國存在分歧。德國、法國、新加坡和美國部分地區肯定了比特幣的貨幣屬性，但是作為全球金融中心的英國持反對態度，否定了其貨幣性質。我國對比特幣同樣持反對態度，2013年12月5日中國人民銀行同其他四部委聯合發布《關于防范比特幣風險的通知》，明確比特幣不具有與貨幣等同的法律地位，禁止在市場上作為貨幣流通。將比特幣定性為一種特殊的虛擬商品，同時禁止所有金融機構和支付機構以比特幣為產品或服務定價①。

（一）法定貨幣的發行、流通和監管主體

法定貨幣特指由一國法律或某一區域規定在該國境內的一切公共和私人債務都以該法定幣種作為最終支付。法定貨幣的三大法律主體分別為：發行主體、流通主體和監管主體。首先，法定貨幣的發行主體主要是各國家的中央銀行或者某區域內國際組織的中央銀行（例如歐洲聯盟中央銀行）或者具有與中央銀行相同職權的金融管理機構。其次，為節約社會資源、提高效率、方便流通管理和監管多數區域的法定貨幣，法定貨幣的發行主體同時也是流通主體和監管主體。

（二）法定數字貨幣的發行、流通和監管主體

人民幣作為我國的法定貨幣，《中國人民銀行法》闡明了人民幣的法律地位，保障它的流通性與無限法償性，發行人民幣是我國法律賦予我國央行的重要職責和任務。《中國人民銀行法》第三章第十八條第一款規定人民幣由中國人民銀行統一印制、發行。因此人民銀行是“發行的銀行”，是我國唯一貨幣發行機關。對于人民幣發行總量的控制事關我國的經濟發展與社會穩定，是國家主權的體現，法定數字貨幣具有與現鈔人民幣同等的法律地位，法定數字貨幣與現鈔人民幣都屬于人民幣，只是分為現鈔貨幣和數字貨幣兩類。那么法定數字貨幣的發行主體則必然是我國央行（即中國人民銀行）。

在現行貨幣法律體系中，基于金融法以社會整體經濟利益和金融秩序穩定為依歸，依法規范和完善金融機構組織體系和金融市場體系，促進金融業公平、公開、有序競爭，提高金融資源配置效率，維護金融市場各利益主體合法權益的原則，因此無論是現鈔人民幣還是法定數字貨幣的發行主體、流通主體和監管主體都是中國人民銀行。

《中國人民銀行法》對人民幣的法償性作出規定：人民幣可以支付我國境內一切公司債務，任何單位個人不得拒收，法定數字貨幣的法償性也必須在法律中做出明確規定。由于目前支付寶、微信支付及各商業銀行等開通的網絡支付的普及，全國出現600多起拒收現金行為，2018年下半年央行對拒收現金行為進行著重整治。在將來法定數字貨幣的發行必然會出現更多拒收現鈔人民幣的問題。從發行數字貨幣的根本目的來看，是經濟社會發展的選擇，實現了低成本，高效益，但是拒收現金的行為構成違反《中國人民銀行法》，是對支付者支付選擇權的侵害，是否認人民幣法償性的違法行為。因而要保障數字貨幣與現鈔人民幣法償性無差別，鼓勵多元化支付方式共同發展，既要保障數字貨幣的發展，也要確保現鈔人民幣的流通，確保消費者的支付自主選擇權。

三、法定數字貨幣流通中的法律問題

在日常交易活動中，傳統的現鈔貨幣可以用來清償債務和支付合同對價。即使在今天出現很多電子支付平臺，這種電子支付不同于數字貨幣支付，它是在現鈔貨幣存儲于銀行或其他支付平臺的基礎上呈現出的數據，這種儲存形式和數字貨幣有本質的差異。數字貨幣它沒有物理載體，是以加密數字符為表現形式存儲在電子設備中。兩者在形式上有本質的區別。現鈔貨幣在市場流通中通常被視為動產，《物權法》第二十三條規定動產所有權取得方式是占有和交付。對于法定數字貨幣的性質是其流通中的首要問題，依據市場一般交易習慣和經濟法的效率最優原則法定數字貨幣在流通中應當參照《物權法》中動產所有權的取得方式。

掌握數字貨幣的核心在于私鑰，將數字貨幣的地址看作“銀行卡”，私鑰就是“銀行卡”的“密碼”，但私鑰的安全性比傳統銀行卡的密碼更高，私鑰的生成是隨機的數字，這個數字串是獨一無二的，不可能出現重復。因此可以將數字貨幣的私鑰作為所有權取得的依據，數字貨幣可以認定為動產，占有或交付私鑰即可認定取得其所有權。劉向民在其論文中還提到一種數字貨幣轉移方式：身份證信息＋私鑰匹配這種登記轉移方式［3］。筆者認為后一種轉移方式不符合我們所處的經濟社會，目前登記轉移僅在不動產和少部分動產所有權取得中適用。數字貨幣發行后流通頻率必然會很高，那么這種登記轉移方式一定會制約數字貨幣在交易中的流通速率，這有違我們發行數字貨幣的初衷，因此將私鑰作為數字貨幣的所有權取得依據更合理。

四、法定數字貨幣的監管問題

對于貨幣的監管主體在前文已得出結論，由中央銀行發行同時監督流通。《刑法》第一百七十條、一百七十一條、一百七十二條、一百七十三條對偽造變造貨幣、買賣使用假幣等違法行為作出嚴厲處罰；《中國人民銀行法》第十九條、最高人民法院《關于審理偽造貨幣等案件具體應用法律的若于問題的解釋》以及《人民幣管理條例》第三十一條等法律法規作出相應規定。首先，偽造、變造貨幣的客體是具有物理載體的貨幣，因此傳統偽造、變造貨幣的概念不適用于數字貨幣，重新解釋相關涉及概念，對數字貨幣的偽造、變造是篡改已發行法定數字貨幣的數據或除中央銀行以外的主體投放數字貨幣。

數字貨幣具有交易簡潔高效、私密性更高、交易路徑難以查詢的特點，這些金融技術的進步在帶給金融行業高效收益的同時也讓洗錢犯罪行為更加難以偵破。洗錢罪將會成為法定數字貨幣中最大的犯罪問題。洗錢罪所侵犯的客體是復雜客體，不但侵犯了國家金融秩序，擾亂了社會經濟秩序，阻礙司法機關偵破案件，幫助犯罪分子逃脫司法審判，而且還間接侵犯“上游犯罪”被害人的財產所有權。同時，在一定意義上，它又是“上游犯罪”的后續，嚴重侵害了社會管理秩序［4］。我國雖然已經建立了相對完整的反洗錢法律體系，并以央行作為我國反洗錢的監管中心，但是伴隨科技發展進步，面對交易適用更靈活的數字貨幣，傳統洗錢法律法規無法有效適應數字貨幣洗錢犯罪問題，無法有效應對信息多變的數字貨幣監管問題，應當針對數字貨幣在流通中獨特的結算方式建立健全反洗錢法律體系。

五、法定數字貨幣法律問題的解決路徑

筆者認為解決法定數字貨幣的發行、流通和監管的法律問題應當從以下兩個方面考慮。一是在傳統貨幣發行原則的基礎上適當增加相應原則，這樣有利于從根本上規避文章所提到的部分法定數字貨幣法律問題。二是通過常規修改完善已存在的法律和創設新的法律形成法定數字貨幣法律體系來規范其法律問題。

（一）法定數字貨幣的基本原則能有效應對其法律問題

傳統人民幣發行主要的三大原則是：集中統一原則，計劃發行原則和經濟發行原則［5］。首先，集中統一原則是央行通過法律授權代表國家作為唯一的人民幣發行機關，任何其他組織單位以及私人都無權發行貨幣。其次，計劃發行原則是人民銀行依據當下國家經濟發展狀況，由貨幣政策委員會制定出相應政策，再由央行報請國務院批準后付諸實施。最后，經濟發行原則是指兼顧國家經濟發展和市場商品流通中對貨幣的需求而發行貨幣。該原則必須是在確保市場經濟穩定增長的前提下發行貨幣，保障金融繁榮，不會導致通貨膨脹。在確立法定數字貨幣的發行原則時，筆者認為可以在參照傳統貨幣的發行原則的基礎上適應變遷。第一，堅持三大原則是為保證幣值穩定，協調、促進國家經濟、社會的穩定發展。因此無論是現鈔貨幣的發行還是數字貨幣的發行，堅持集中統一發行原則、計劃發行原則和經濟發行原則應當貫穿所有法定貨幣發行的始終，指導貨幣發行、流通和監管，是貨幣發行的根本準則。第二，法定數字貨幣的發行是依靠金融科技不斷發展進步，不同于現鈔貨幣，數字貨幣是以電子數據化方式儲存，沒有物理形態。基于區塊鏈技術發行數字貨幣的本質屬性是將數字貨幣為載體的信用關系體現在整個分布式賬本中。每一個數字貨幣中會包含一系列密鑰對，每個密鑰對分別是一個公鑰和一個私鑰，公鑰是每個參與交易者都可以看到的，而私鑰是交易者個人所有，應當一直堅持私密性不可泄露，一旦泄露，意味著你所受到保護的財產不可逆的丟失。針對此風險，筆者認為將直接發行與間接發行原則并重列為法定數字貨幣發行的第四原則。直接發行原則是指人民銀行直接向擁有合法賬戶的單位、組織和個人發放；間接發行原則是指人民銀行通過向商業銀行或其他數字貨幣支付機構等金融機構發行數字貨幣，再由這些機構依法向其他市場主體發放。這樣做有以下幾點原因：第一，減少人民銀行的工作量，避免數據過于龐大不能有效進行監管和防范終端信息泄露；第二，在直接發行過程中，人民銀行可以對申請開通者進行嚴格信息審查，便于人民銀行建立登記中心，可以對開戶人的信息以及已發行數字貨幣整個流通到最終消亡保持記錄，及時作出對策；第三，在間接發行中，人民銀行對商業銀行等機構發行，由這些機構再依據現實情況來作出相應舉措，這樣不但分擔人民銀行繁重的業務，還能提高效率和安全性；第四，目前數字貨幣發行所應用的區塊鏈技術由于受到通訊、節點與節點之間速度較慢及共識機制等因素的制約，無法應對基數龐大的交易活動，直接發行與間接發行并重能有效解決這一問題。

（二）通過立法和修改既存法律解決法定數字貨幣問題

縱觀我國關于貨幣發行與保護的法律法規，主要有《中國人民銀行法》（第一章第四條、第三章等）、《刑法》（第一百七十一、一百七十二條，第一百九十一條等）、《反洗錢法》，由國務院制定發布的《國家貨幣出入境管理辦法》《人民幣管理條例》《現金管理暫行條例》等，此外中國人民銀行作為我國貨幣發行的唯一行政主管部門發布的《殘損人民幣銷毀管理辦法》《人民幣發行庫管理辦法》《假幣收繳、鑒定管理辦法》《中國人民銀行反假幣獎勵辦法》等。我國貨幣立法呈現碎片化，這些法律法規所構成的我國貨幣發行與保護制度以傳統貨幣為調整和保護對象，完全無法應對法定數字貨幣發行與保護問題。因此針對數字貨幣的發行可以通過以下幾種方法來解決：一是由全國人大制定關于法定數字貨幣的基本法，這種立法優勢在于其效力等級高，不會出現法律沖突現象，出臺速度快；但是無法做出詳細規定，后續還有進行大量立法工作和司法解釋工作，同時會造成司法資源浪費，由全國人大出臺基本法律讓人不免感到小題大做。二是可以在現有的基礎上進行法律法規的修改或由兩高進行司法解釋，《中國人民銀行法》《刑法》和《物權法》等法律中出現的問題逐一修改。由國務院出臺新的數字貨幣管理辦法、條例。筆者認為第二種解決方式雖然立法周期較長，短期內無法全面應對數字貨幣的法律問題，但是采用這種方法在立法上更嚴謹，更有利于完善法定數字貨幣法律體系，也是我國解決在法律沖突問題上最常采用的方法。

注釋：

①中國人民銀行、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會（2018年3月13日銀監會和保監會合并為中國銀行保險監督委員會）聯合印發了《中國人民銀行、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會關于防范比特幣風險的通知》。