新形勢下少數民族語言教育的法律保障研究

孟慶武

（中國政法大學 法學院，北京 100088）

使用和傳播本民族的語言文字是憲法規定的重要權利，也是多項國際公約和宣言所確定的少數族裔權利之一。語言文字是一個民族歷史文化和民族共同記憶的載體，承載著該民族的歷史傳統和文化遺產，保護民族語言、加強民族語言教育是推動各民族共同發展的重要方式。有學者通過文本分析和田野調查發現，我國目前的民族語言教育呈現出明顯的地域差異，并且雙語教學的模式越來越重于民族語言教學[1]。在民族聚居的民族自治地方，本民族的語言文字教育得到了充分保障，不僅有相應的語言條例，還有成熟的語文教育體系。但散居于漢族地區的少數民族難以接受良好的民族語言教育。同時，在語言發展不夠成熟的民族地區，民族語文教育的發展往往滯后于雙語教學。這些現象說明我國當下的民族語言教育發展水平很不均衡，國家統一的民族語言教育政策難以適應地區發展的實際，應該著力由各地發展因地制宜的民族語言政策。

新形勢下民族語言政策應該隨著民族關系發展和民族自治實踐的變化而有所發展變化，作為統一的多民族國家推行國家通用語言義不容辭，是推動民族融合與國家統一的重要文化政策，民族語言教育與國家通用語言推行如何協調，需要相關政策法規進行明確規定。我國區域經濟發展不平衡，各少數民族的語言發展和經濟發展水平也不相同，實現民族語言和國家通用語言的協同發展需要因地制宜的政策措施，根據各地區民族語言發展實際作出不同規定。民族語言教育的推行應該在法律上區分積極與消極權利，民族語言權利具有消極權利的特點，國家著力保障的應該是少數民族公民的語言選擇權，使少數民族地區公民有權利選擇使用何種語言。同時，民族語言教育權利也具有積極權利屬性，要求國家積極提供良好的民族語言教育，供民族地方的公民選擇。本文擬從民族語言教育所面臨的實際困難出發，分析民族語言政策變遷的歷史軌跡，從全面依法治國的角度分析新形勢下民族語言教育所需要的法律政策保障。

一、民族語言教育的發展現狀與困境

中華人民共和國成立以來，黨和政府一直堅持尊重和保護民族語言文字發展的態度，民族語言教育得到了良好地貫徹和發展。但是，由于我國各地區經濟政治發展不平衡的地緣經濟格局導致了少數民族地區的語言教育出現了發展差異，民族語言的發展面臨新的困難和問題。有學者指出，近年來少數民族成員在語言認同和民族語言學習上均出現了弱化的現象[2]。隨著全球一體化進程，優勢經濟地區的語言文化在更廣泛的范圍得以推廣，而弱勢經濟發展地區自然處于文化的劣勢，民族語言的發展受到嚴重的影響。從當下的民族語言發展情況來看，我國的民族語言教育發展面臨三個方面的困境：

一是民族語言教育受重視的程度不夠。少數民族地區的語言教育面臨著國家通用語言教學和外語教學的雙重沖擊，民族語言教學的時間和空間被國家通用語言教學沖擊，學生需要進行三門語言的學習，學習效果勢必受到影響。目前，民族地區的語言教育主要采取民、漢雙語的教學，雖然培養“民漢兼通”的民族人才是民族地區語文教育的重要目標，但實際上，民族地區的語文教學往往側重于漢語，民族語言的教育受到了不同程度地沖擊。在非民族自治地方的其他少數民族聚居區域的民族語言教學往往受到功利化的影響，民族語言學習成為高考的“終南捷徑”。許多學生和家長對待民族語言學習是非常功利化的，學習民族語言的主要目的之一是為了參加采用民族地區試卷的高考，從而降低漢語學習的難度，同時還可以享受少數民族地區的高考加分政策。功利化的學習目的導致教育目的隨之發生改變，民族語言教育本身所承載的文化傳承功能被語言知識傳授和考試技巧傳授所取代。

二是語言資源受壓制導致民族語言的使用空間逐漸縮小。雖然國家法律保護少數民族使用民族語言的權利，在民族地區的政府文件、訴訟語言等官方場合也大量使用民族語言，民族語言著作的出版也得到國家支持。但是相對于優勢語言的文化沖擊，民族語言的發展中缺少高質量、高水平的民族文化著作作為語言資源的支撐。優質語言資源的缺乏導致民族語言的發展受到制約，語言發展的目的是應用，只有大量的實際應用和科學、文化著作使用民族語言，才能使民族語言成為真正的文明載體。目前的民族語言教育受功利性因素的影響，導致教育中缺少文化傳承和語言發展的自覺，進一步壓縮了語言資源的發展。

三是民族語言教育師資和優質教材缺乏。雙語教育資源的發展空間縮小導致語言教育所需的著作、教材出版更加需要充足的經費支持，民族地區的貧困經濟現狀導致難以支持民族語言文化研究的長期繁榮，僅依靠國家政策資助扶持并不足以使民族文化真正繁榮。目前，民族地區從事民族語言教育的師資質量也有待提高，需要吸引更多的高學歷、高水平人才補充民族語言教育的師資隊伍。

二、我國民族語言教育的政策法律變遷

中華人民共和國成立后，黨和政府確立了“多樣化”的民族語言政策，即保護和鼓勵各民族語言文字發展傳承，支持語言多樣性的政策。1954年憲法所確立的“民族語言文字使用發展自由”原則一直為現行憲法所保留，成為我國民族語言教育法律的基本原則。概括言之，中華人民共和國成立初期所確立的民族政策大致有兩個方面。

第一，鼓勵各民族使用自己的語言。中華人民共和國成立初期的各項法律、政策均體現了對少數民族使用自己本民族語言的支持，要求民族自治地區的官方文件、會議必須使用民族語言。同時，保障少數民族公民在訴訟中使用本民族語言的權利，并且鼓勵各種報紙、廣播使用民族語言文字。第二，鼓勵各民族發展自己的語言。為發展少數民族的文化、經濟，中華人民共和國成立初中央政府采取了創建文字和完善文字的兩項措施幫助少數民族發展自己的語言文字。20世紀50年代初，國家統計了43個民族的語言文字情況，幫助壯族、布依族等少數民族在自愿基礎上創造了自己的文字。

文革期間，我國的民族語言文字工作處于停滯中斷狀態。改革開放后，我國的語言政策及時得到調整，開始了民族語言的規范化、標準化發展。同時，我國開始大力推行普通話，推行規范漢字，以適應全國經濟發展交流和市場流通需要。這說明改革開放后我國的語言政策開始向多樣化和標準化統一的方向發展，鼓勵貫徹民族語言文字政策的同時，鼓勵各民族互學語言[3]。在少數民族為主要生源的學校鼓勵使用民族語言授課，但在適當的年級應當開設一定的漢語課程，運用民族語言、漢語進行雙語教學，在民族地區推行普通話。同時鼓勵多民族語言的著作、文藝作品、教材的出版，培養適合不同層次的民族語言師資。

2000年全國人大常委會制定實施了《中華人民共和國國家通用語言文字法》，確立了國家通用語言的法律地位，推進語言文字的規范化發展。確立國家通用語言有助于在語言文字層面實現國家文化的一體化，有助于維護國家統一，促進各民族之間的交流融合。在確立國家通行語言的法律地位的同時，國家還鼓勵各民族自治地區制訂符合自己民族特點的民族語言文字條例和實施細則。我國的民族語言文字教育進入了法制化發展階段，目前，云南和廣西分別制定了各自的民族語言文字條例，多個民族自治地方制定了本地區民族語言文字工作的行政規章。

三、民族語言教育的國際法保障

少數民族語言教育的不同權利得到國際法承認和保護。少數民族語言教育的國際法地位經過復雜的立法過程后，法律有限地加以具體承認并對其進行了保護。在1815年至第二次世界大戰期間，是有限制地承認少數民族語言教育權利的時期。1815年以前，除雙邊協定外，沒有任何國際條約規定少數民族的語言權利。1815年通過的《維也納會議決議》第1條規定采取某些措施保護少數民族語言文字，明確規定保護文化機構，包括少數民族語言學校。《巴黎和約》規定提供適當的學校設施保證母語并不是官方語言的公民的孩子以母語作為媒介接受初級教育[4]。這一期間的國際法特別承認少數民族以其母語接受教育的權利。

國際法上所保障的民族語言權利主要包括了國家尊重不同語言的消極權利和國家保護少數民族語言發展的積極權利。就消極權利而言，國際法要求國家尊重各民族自由選擇其語言文字的權利，尊重少數民族公民選擇接受母語進行教育或作為交流工具的權利。1945年頒布的《聯合國憲章》第一條規定促進和激勵不分種族、性別、語言或宗教平等發展，聲明尊重所有人的人權和基本自由。1948年，《世界人權宣言》第二條規定言論平等和禁止語言歧視；第二十六條規定尊重父母的教育自由為第一選擇。就積極權利而言，國際法則要求國家有義務向少數民族的公民選擇以母語接受教育的機會，要求國家負有提供民族語言教育機會的義務。1992年《少數人權利宣言》要求每個國家應當在自己的領土范圍內保護少數群體的存在，保護他們的民族，文化、宗教和語言特征。《宣言》第二條規定：各國應在為實現這些目標而采取立法和其他措施時采取適當措施。但是在這些《宣言》之后，聯合國再未制定有關民族語言權利的專項文書。因此，有學者認為，現有國際法文獻尚缺乏對語言權利的清晰、準確定性，對少數民族語言生存所面臨的環境困難視而不見[5]。

2001年，聯合國教科文組織通過了《世界文化多樣性宣言》，該宣言第五條涉及到個人選擇自己的語言的權利，使用他們的母語表達自己，接受文化教育和參與文化活動。在該條款所附《行動計劃》第五款申明有必要保護人類的語言遺產，并鼓勵在表達、創造和傳播方面使用多種語文。同時，該《宣言》關于語言教育的建議是實現語言教育的多樣性，鼓勵多語言教育。

同時，現代國際法已經將少數民族的語言納入非物質文化遺產的范圍，《保護非物質文化遺產公約》就明確規定各國應該保護作為非物質文化遺產媒介的語言。推動民族語言教育和語言發展成為文化多樣性發展和保護非物質文化遺產的重要內容。我國《非物質文化遺產法》中也明確規定了非物質文化遺產的載體是傳統口頭語言和文字。從這一規定不難發現，非物質文化遺產保護制度保護少數民族語言的特定形式。

四、依法治國下民族語言教育法律的實施

我國目前的《憲法》和《民族區域自治法》共同規定了民族語言教育的法律地位，使各民族使用和發展本民族的語言文字的自由成為基本權利之一，得到了全面地貫徹和實施。但有關民族語言教育的法律保障主要集中于各民族自治地方制定的《民族教育條例》，該條例是各地方依法保障民族語言教育權利的重要依據。截至2017年，全國共有23個省、自治區和自治州以及旗、自治縣制定了自己的《民族教育條例》。

綜合各地區的《民族教育條例》，發現其中關于語言教育的內容主要集中于三個方面：一是強調國家通用語在公共教育體系中的地位和作用，在公共教育中增加漢語文教學內容并且在民族自治地區推行國家通用語的使用；二是繼續加大力度扶持民族語文教育，以政府財政支持民族語文教材、著作出版，培養師資；三是在堅持民族語言教育的同時開設外語課程，強調民族語文和漢語文、外語教學并重。

各地區《民族教育條例》均將推行雙語教學作為民族語言教育的重心，均有關于雙語教育的開設目標、開展階段和支持保障措施等方面的規定。比如，《內蒙古民族教育條例》就更注重語言教育，即語言學習。《條例》從構建從幼兒園到高等教育的完整雙語教育體系入手，規定了雙語教育的開展形式，雙語教育資源的開發以及對雙語教育師資、教材和教學資源的支持力度，為實施良好的雙語教學提供了基礎。除黑龍江省以外的其他地區語言教育法律法規均進行了修訂，此次修訂的的主要內容有以下三個地方：一是強調雙語教學的重要，將開設雙語教學的時間提前至幼兒園階段；二是強化對雙語教育的財政支持，加強培養師資，支持雙語教育的教材編寫和開發以雙語進行寫作的教育資源；三是以財政支持學校開設雙語民族文化教育。

在民族地區的公共教育體系中開設通用語言教育，必然會使少數民族的語言受到冷落和忽視，而過分強調少數民族語言在民族自治地區發展，也會影響少數民族公民尋求機會和參與自己的社會發展，管理國家和社會事務的權利等。為了平衡優勢語言和非優勢語言的使用、學習和發展，各地《民族教育條例》推進雙語教育，不僅可以促進少數民族發展自己的語言，傳承民族文化，同時可以保證少數民族公民享有語言教育的選擇權。語言教育法律法規作為促進語言教育平等的重要制度安排，取得了良好的效果。“雙語教育”強調在促進國家通用語言使用的前提下，保護少數民族語言教育權利。雙語教育不僅有助于普通話和規范漢字的普及，同時也可以使民族語言得以保存和傳承。更為重要的是，雙語教育強調以民族文字講授科學文化知識，增強了民族語言的現代應用性，有助于推動民族語言的現代發展。只有具有應用價值的語言才會具有廣泛的生命力，雙語教育的重要意義正在于此。

五、結語

發展和使用民族語言不僅具有促進民族發展，實現民族繁榮的重要意義，同時也是保持和發展文化多樣性的重要方式之一。語言文字是民族文化和非物質文化遺產，是人類文明的共同資源寶庫，而語言教育正是促進民族語言發展、使用的重要手段。在全面依法治國的背景下，協調民族語言發展和國家通用語言教育之間，需要相關民族語言立法，實現民族語言發展的有法可依。通過立法和修訂相關民族自治地區語言教育條例，鼓勵在民族地區推動雙語教學。在推行國家通用語言在少數民族地區規范使用和發展的同時，保持民族語言教育，促進民族語言的傳承。