中國土地整治的投資狀況與成效研究

摘? 要：土地整治已成為國家戰略，實施土地整治花費了巨額資金，其成效如何，需要從多方面進行定性與定量評價。該研究采用中國土地整治項目的投資數據與驗收數據，對近年來全國土地整治投資狀況與成效進行了分析。結果表明：中國土地整治投資的理論研究取得了一定進展;土地整治投資額和建設規模在不同年份存在較大差異;2011—2017年年均投資489.04億元，年均建設規模為217.58萬hm2，年均新增耕地面積26.59萬hm2;土地整治通過增加糧食生產能力保障糧食安全，通過改善生產條件、增加農民就業機會推動農村發展，通過城鄉土地統籌、建設用地增加掛鉤帶動城鄉融合，通過保護景觀與生態環境助力生態文明。

關鍵詞：土地整治;農村發展;投資成效;城鄉融合

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）（02-03）-0070-04

Abstract：Land consolidation has become a national strategy.The implementation of land consolidation has cost a huge amount of money，and its effectiveness needs to be evaluated qualitatively and quantitatively from many aspects.Based on the investment data and acceptance data of land consolidation projects in China，this paper investigates the state of land consolidation in China in recent years.The results show that：the theoretical research on land consolidation investment in China has made some progress;the amount and scale of land consolidation investment vary greatly in different years;the average annual investment in 2011—2017 is 48.904 billion yuan，with an average annual construction scale of 2.1758 million hectares，with an average annual increase of 265.9 million hectares of arable land;land consolidation increases grain production by increasing grain production.Ability to guarantee food security，promote rural development by improving production conditions and increasing farmers' employment opportunities，promote urban-rural integration through urban-rural land pooling and increasing construction land，and promote ecological civilization by protecting landscape and ecological environment.

Key words：Land consolidation;Rural development;Investment effectiveness;Urban rural integration

土地整治可增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善生產條件，增加土地價值[1]。土地整治是城鄉統籌發展的重要抓手與平臺[2]，對發展農業生產、提高生活質量、改善鄉村人居環境等起到了重要作用[3]。從內涵來看，土地整治是指在一定區域內，依據土地利用總體規劃，采取行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治、調整土地關系，改善土地利用結構和生產、生活條件、增加可利用土地面積，提高土地利用率和產出率的活動。有學者將土地整治的內涵總結為“對低效利用、不合理利用、未利用的土地進行治理，對生產建設活動破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的活動”[3-4]。從內容來看，土地整治包括農用地整理和非農建設用地整理。從任務來看，土地整治的目的是提高土地利用率和土地生產能力，使土地資源利用能夠滿足人口增加和社會經濟發展的需求。本研究利用“十二五規劃”以來土地整治投資的統計數據與文獻資料，剖析土地整治投資研究進展、投資狀況、投資成效等，進而提出政策建議，為土地整治投資理論發展與實踐創新提供有益的參考。

1 關于土地整治投資的研究

有關土地整治投資的研究，可歸結為以下幾個方面：投資標準、投資決策、投資模式、投資效率、投資空間分異等方面。

1.1 投資標準 王大威結合單向工程密度與工程單價計算得到單位工程的平均投資標準，然后加總得到工程實施的投資標準[5]。谷曉坤等利用分省數據，分析了土地整治總投資與新增耕地投資的成本差異，闡釋了投資差異的背后原因[6]。

1.2 投資決策 吳九興等利用博弈論考察了宅基地整治的收益分配與投資分擔問題[7];鄒利林等從財務凈現值、財務內部收益率、投資回收期等指標分析了成都溫江區土地綜合整治項目的投資可行性[8];何丹等對企業與村的合作土地整治項目中的投資分擔問題作了理論分析，找到投資博弈的3個均衡[9]。

1.3 投資模式 徐青對民間資本介入土地整治的收益方式作了較好的解釋[10];陳慧就社會資本在土地整治中的短期收益和長期收益進行分析，提出建立柔性激勵機制，增加社會資本投資土地整治的可能性[11];吳九興對公私合作土地整治項目給出了目標、收益與策略選擇的博弈分析框架[12]。

1.4 投資效率 徐國鑫對全國“十一五”期間土地整治項目投資效率測算結果顯示，總體投資效率較低，平均只有0.46，而且投資效率受到國家政策與管理制度的較大影響[13];張憶利用模糊綜合評價方法，對黑龍江省財政投資的土地整治項目績效作了全面評價，發現土地整治投資績效整體上并不理想[14]。

1.5 投資空間差異 谷曉坤等發現了省際土地整治投資的目標村明顯差異、成本與收益不對等[6];楊緒紅等對全國2006—2012年土地整治投資的時空特征作了定量分析，發現各省的投資強度、投資重心、投資類型、空間關聯等方面存在較多差別[15];楊俊等探討了湖北省土地整治的投資差異及地域分異規律，發現投資的縣域差距在縮小[16]。

2 當前我國土地整治投資的基本情況

根據《中國國土資源公報》（2011—2016年）和《中國土地礦產海洋資源統計公報》（2017年）[17]，整理相關資料得到表1。由表1可知，土地整治項目的實施數量都在2萬個以上的有2012年、2013年;就項目規模而言，規模最大的年份是2016年，總規模達到333.73萬hm2;就整治資金投入而言，資金最大額是2017年，總投入754.92億元;就新增耕地來說，2012年新增耕地面積最多，達到46.56萬hm2。表中列5為新增農用地，但2013年來統計公報中不再列出這一數字。可認為，2011年土地整治上升為國家戰略以來，國家對土地整治的投入力度很大，特別重視土地整治對新型城鎮化、城鄉融合發展、新農村建設等方面的功能與價值。

3 土地整治投資的成效分析

3.1 保障糧食安全 在國家采取惠農政策、支農政策的引導和激勵下，在廣大農民、各個農場、科技人員等共同努力下，2011年以來中國糧食產量穩定在5.5億t以上，基本保證了城鄉居民的食物需求和經濟社會發展的需要。隨著人們生活水準的要求提高，其食物結構發生變化，加之耕地數量年年減少、后備耕地資源缺乏、耕地整體質量等級偏低等對土地產生的影響，中國糧食需求供給之間一直處于緊平衡狀態。一方面，沿海地區的工業經濟、城鎮化的擴張非常迅速，占用了大量高質量的耕地，使得糧食生產主產區不斷地向內地、向北方遷移，從根本上改變了過去中國“南糧北運”的糧食生產格局，轉而形成“北糧南運”的局面;另一方面，從國際糧食市場來看，國際糧食價格波動較大，但價格上升是1個大趨勢，對糧食的競爭性需求直接影響國際政治。在某種程度上來看，糧食作為一種農產品已經成為一種戰略產品，左右糧食短缺國家的政治走勢。

新時期，中國耕地保護的形勢更加嚴峻，盡管出現個別年份補充耕地數量大于非農建設占用和自然災害損害耕地的數量。土地整治作為一種建設性保護措施，在耕地保護中發揮了極其重要的作用。在強調補充耕地面積的同時，土地整治還需重視耕地質量的提高。按照“劃得準、調得開、建得好、守得住”的要求，國家在各省市推動高標準基本農田建設。同時，按流域、成片、大規模地土地整治，極大地提高了農田機械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災害的能力，農業生產條件明顯改善，實現了新增“千億斤”糧食目標。例如，湖北2004—2011年累計投入282.70億元，整治土地107.13萬hm2，增加糧食產能5億kg，涉及全省80%的鄉鎮，惠及千萬農民[18]。安徽2006—2013年累計投入186.96億元，整治土地110.38萬hm2，建成高標準基本農田84.33萬hm2，共實施項目數達到15090個。

3.2 推動農村發展 實踐表明，土地整治一方面改善了農村生產生活條件，促進了農民增收、農業增效和農村發展;另一方面改善了農業生產條件，促進了農業規模化、產業化經營，降低了農業生產成本。通過合并田塊、改善農田灌排設施、提高抵御自然災害的能力和機械化耕作水平，推進農地適度規模經營;通過村莊整治，特別是城鄉建設用地增減掛鉤，改變農村“散、亂、差”的面貌，使得農民居住相對集中，更好地配置農村公共基礎設施和公共服務設施;通過實施土地整治項目，增加了參與項目區農民的勞務收入和農業收入;通過參與土地整治項目，農民可以學習和吸收科學觀念，增強自我管理、自我服務、自我發展的能力，培養符合時代要求的新型農民，推動農村社區文明建設和民主管理進程。可見，土地整治具有促進農村發展、增加農民收入、緩解就業壓力等多重效應。這種效應也可以總結為“強農”、“富農”、“惠農”3個方面。

大量的土地整治實踐證實，農業生產條件得到了明顯改善，農業生產的機械化耕作、種植、收割水平得到了大幅度提高。土地整治中，每1億元的投資可以創造大約150萬個用工，增加參與土地整治項目施工的農民的勞務收入[19]。實施土地整治后，特別是村莊整治，改善了農村“散、亂、差”的面貌，農民居住條件、農村基礎設施和公共服務設施大為改善。國家投資土地整理項目實施范圍就惠及1200多萬農民，新增耕地可以解決390多萬人的長遠生計。國家投資土地整理項目覆蓋了49%的國家重點扶貧縣，扶貧效果十分明顯。2010年，云南省計劃用5年時間實施“興地睦邊”土地整治重大工程，工程審定總預算投資86.2億元，確定建設規模21.53萬hm2，預計新增耕地面積1.53萬hm2，新增耕地生產能力106.4萬t[20]。“興地睦邊”土地整治工程還與旅游規劃、煙水工程相結合，促進了農村種植結構、產業結構的優化調整，帶動當地農民脫貧致富，有助于邊疆地區、民族地區的經濟社會發展和政治穩定。山東省從2006年實施增減掛鉤以來，累計完成增減掛鉤項目1457個，完成村莊拆舊3萬hm2，復墾耕地2.47萬hm2，改造或新建農村社區2270個，總投資達到600億元，為農村發展作出重要貢獻[21]。

3.3 利于融合發展 針對城鄉之間土地要素流動受阻的現實困境，土地管理部門力圖以土地整治，特別是城鄉建設用地增減掛鉤，構造統籌發展平臺。近年來，各省市努力圍繞城鄉統籌這一課題，積極探索城鄉建設用地整理，包括農村居民點增減掛、工礦廢棄地復墾、城鎮低效土地再利用，已取得了很大的成效，既有力地保護了耕地資源，又擴展了城鄉用地發展空間。通過農村建設用地整治，既增加了耕地面積，又優化了城鄉用地結構和布局，拓展了城鄉發展空間，而利用節約出來的一部分農村建設用地，依法依規發展鄉鎮企業和非農產業，壯大了集體經濟。通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，按照有關規定將農村建設用地整治節余的建設用地指標在縣域內調劑使用，獲得的建設用地增減掛鉤指標收益返還農村，有力地促進了新農村建設與城鄉統籌發展。建設用地指標的調劑和交易，既拓展了城鎮化、工業化發展的空間，又實現了土地增值收益趨于更合理的分配，促進城鄉之間土地、資本有序合理流動和經濟發展成果共享。

3.4 助力生態文明 土地整治從一開始就與土地生態、自然景觀、環境保護密切相關。針對自然災害損毀的土地、生產建設壓占破壞的土地、退化沙化的土地，可以運用工程措施、生物措施等來改善和修復，最終恢復和提高土地的生態功能。在土地整治初級階段，各個地方對土地的生態功能和生態建設的重要性認識不太清楚。新時代，生態文明成為土地整治的新目標，既堅守住耕地紅線，又保障好生態環境[22-23]。在整治過程中，要尊重自然生態規律，確保自然資源持續再生，鄉村生態優良，人居環境改善[24]。而當下的狀況是對生態文明與生態效益重視不夠，出現了環境污染、景觀受損等破壞生態文明的現象[25-26]，需要采取政策措施促進土地整治的共生型、低碳型、可持續等整治原則。可以利用景觀生態理論與生態文明理念內涵[27]，突出生物措施與工程措施的結合，創新土地整治的生態系統思維、理論方法與技術體系，采用新材料和新工藝[28]，保障傳統文明與文化傳承及更新。各地在實施土地整治時，更加注重農用地的多生態環境功能，多采取工程、生物、物理、化學、耕作等措施，大力改善土地生態環境，提高生態涵養水平。土地整治還在土地沙化處置、水土流失治理等方面發揮了重要作用。在土地整治中，還可以從多尺度開展生態文明與生態環境的重構，深化土地整治的生態規劃設計，最終實現向土地整治的生態型、可持續型轉變，共建新時代土地整治生態文明事業。

4 結論與建議

4.1 結論 通過以上文獻分析與描述分析，得到如下結論：（1）中國土地整治投資的理論研究取得了一定進展;土地整治投資額和建設規模在不同年份存在較大的差異。國家已加大對土地整治的投入力度，特別重視土地整治對新型城鎮化、城鄉融合發展、新農村建設等方面的功能與價值。（2）未來20年內，在國家城鎮化進程完成與中國人口高峰期之前，中國耕地面積仍在持續減少，耕地面積減少帶來的壓力非常大，對新時代耕地保護與土地整治等工作提出新挑戰與新要求。（3）土地整治增加了有效耕地面積，提高了耕地質量等級、減少了非農建設占用耕地，對穩定糧食主產區的糧食綜合產能，保障國家耕地資源安全做出了重大貢獻。土地整治改善生產條件、增加農民就業機會，進而推動農村發展;通過城鄉土地統籌、建設用地增加掛鉤帶動了城鄉的融合，通過保護景觀與生態環境助力生態文明建設。

4.2 對策建議 （1）為確保國家糧食安全，保障危機時期國家糧食生產能力，必須采取激勵和管制措施，一是進一步加大土地整治的投資力度，二是提高土地整治投資的成效。（2）將土地整治的建設規模、投資額度與區域水資源綜合起來，充分論證土地整治投資的有效性和可行性，提高土地整治資金的使用效率。（3）科學測度土地整治的投資成效，不能只考慮投資的經濟效率，還應考慮投資的社會效率、生態效率等方面的指標。建構反映區域資源稟賦、經濟社會條件、自然環境約束、水土資源平衡、生態文明要求等方面的投資成效評價指標體系。（4）創新土地整治的投融資機制，整合政府財政資金，提升土地整治投資的綜合成效。

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（責編：張宏民）