我國沿海城市建設投融資體系原動力研究

□邢 戩

一、我國傳統的城市建設投融資體系

黨的十八大報告提出新型城鎮化發展戰略，要求科學規劃城市群規模和布局，增強城市公共服務、吸納就業、人口集聚功能。當前我國各地面對的實際問題是在現行分稅制條件和物業稅缺位情況下，以預算內財政收入為核心的傳統模式并無法為地方政府提供充足和持續的資金來支持新型城鎮化建設需要的配套基礎設施。尤其在新常態從要素驅動向創新驅動這一大趨勢下，產業結構的全面升級需要城市基礎設施建設的全力支持。城市建設投融資體系的建立是城鎮化發展戰略和完善地方公共財政體系的重要環節，也是目前亟待解決的問題。

分稅制改革以來，尤其是2003年以后，我國大多數城市的基礎設施建設依靠土地融資，土地價格上漲通過“抵押品”效應轉化為地方政府債務融資能力。由于土地在短期內不可再生，因此這種“土地財政”現象容易造成地方政府形成高房價偏好，如2014年3月開始房價上漲速度減緩，上海、杭州、天津、鄭州、沈陽等地紛紛出臺政策解除限購，說明當前的投融資模式加大了城市經濟對房價波動的敏感性；同時會造成城鄉發展和收入結構失衡以及地方基礎設施建設的短視行為，如2013年6月審計署公布數據顯示36個地級市中有16個地級市負債比例超過100%，地方融資平臺公司的政府性債務余額為4.08萬億元。可見，高度依賴土地的城市建設投融資體系具有不可持續性和房價波動敏感性。建立新型城市建設投融資體系是符合黨的十八大精神和新常態要求的，本課題的現實意義正基于此。

鄭思齊等(2014)系統闡述了土地價格—城市基礎設施建設投資間的正反饋推進過程，認為中國地方政府進入了一種“以地生財，以財養地”的正反饋式城市建設投融資模式，一旦包括土地價格在內的房地產價格出現波動，將會通過這種正反饋傳導影響地方政府收入和地方融資平臺安全。此方面研究早在1961年Peacock&Wiseman就認為財政支出決定財政收入。而后，Meltzer&Richard(1981)則認為財政收支相互依賴，相互影響。Change&Ho(2002)發現1977～1999年間，中國財政收支間存在雙向因果關系。馬茲暉(2008)利用1979～2005年省級財政收支數據，發行財政收支在1994年分稅制改革之前是相互依賴、相互影響的，而在此后則表現為支出決定收入。楊海生等(2014)認為財政支出增長促進財政收入增長，在中國目前的體制下，為了提高財政收入，需要合理安排財政支出。以上研究可以提供如下信息：第一，“土地融資”是當前我國地方城市建設重要資金來源；第二，財政收支存在相互影響；第三，可以通過調整支出結構改善財政收入。

當前我國地方財政收支體系和地方城市建設投融資體系存在結構脆弱性。原有的邏輯鏈條為：土地價格上漲→房價上漲→地方財政收入增加→城市基礎設施建設→土地升值→地方土地融資增加→加快城市建設→土地價格上漲，可以看出這一鏈條的關鍵環節是房價持續上漲，一旦房地產市場出現問題，這一鏈條就存在斷裂的風險。而可持續的地方投融資結構循環為：科學投入→結構升級→城市建設整體水平提高→民生發展→融資能力增強→更多投入。

二、目前我國沿海城市建設投融資體系分析

時間到了2018年，在可持續地方投融資邏輯體系下，除了土地財政，在地方財政收支體系中還包括房產稅、環保稅等新稅種。同時對于沿海省份來說，投融資體系的一大部分體現在港口與城市建設、港口物流金融和大宗商品方面。具體來說中國沿海城市建設投融資體系原動力應包含土地財政部分、稅收部分、港城融合部分和大宗商品部分。

土地財政部分前文已經有相關表述，在此不再贅述。關于稅收部分，傳統的稅收主要和地方產業結構相關，屬于地方預算內收入，短期內不會出現較大波動。但是有兩類新稅收不論從稅收收入能力還是調節地方產業布局方面都在地方城市建設投融資體系中占有重要作用。

(一)房產稅。經計算，北京市2017年房產稅收入在0稅收減免情況下按3%稅率征收，稅收額會達到財政收入10.47%的比例，按12%稅率征收則達到財政收入41.9%的比例，說明短期內房產稅收入潛力巨大。同時，其他研究表明，房產稅具有一定的收入分配調節能力，對于穩定地方房價，縮小收入差距有積極作用，從側面優化了地方的產業布局。相較于土地財政，房產稅與房地產市場緊密結合，但更具有可持續性，有效的房產稅和以緩解地方財政壓力，是新型地方建設投融資體系中非常有活力的一環。

(二)環保稅。激化的環境問題增大政府的財政壓力，已經成為中國城市建設的桎梏。由于環境問題自身的外部不經濟，環境規制中的命令控制型措施已經被現實證明其效果有限。因此基于市場激勵型政策手段的環保稅目前普遍被各國政府采納。環保稅可以把環境污染成本內生到生產成本和產品市場價格中，通過向企業征收與其污染水平掛鉤的環保稅，提高企業生產成本，刺激企業改善生產流程、引進環保設備以降低所繳納的環保稅，從而達到降低環境污染的目的。而且，環保稅與其他稅收一樣，一方面可以成為政府財政收入，以增加地方政府在環境治理中的行政能力，另一方面是政府的一種財政政策，用來調節經濟社會發展方向和路徑。

(三)港口發展。關于港城發展部分，港口發展可進一步發揮其國際航運功能，支撐節點腹地沿海內陸雙向開放，加快產業轉型升級，進而優化腹地城鎮化格局，幫助城市建設發展。因此沿海城市應加速港口改革和發展，進一步完善港口-腹地的協同性和一體化，充分發揮港口在腹地經濟建設中的資源重組與配置作用以推動腹地經濟良性發展和產業結構優化調整。

(四)大宗商品問題。同時沿海城市，還涉及到大宗商品問題，大宗商品交易也是沿海城市重要收入一環，比如，遼寧省大連市幾年來以大宗商品為依托相關稅費收入占財政總收入達20%以上，其中大連商品交易所連年保持上繳利稅第二名的成績。可見大宗商品交易是沿海城市建設投融資體系不和或缺的一環。

三、結語

通過全文分析，可以認為沿海城市相較于內陸城市來說，其新型城市建設投融資體系原動力中既包括房產稅、環保稅等新型稅種，也包括港城發展以及大宗商品交易等不和忽視的部分。這也是沿海城市發展普遍相對較快的原因之一。本文分析表明沿海城市大力投入、全力應克服港口軟實力不足、可持續性弱、沿海內陸銜接不夠、港城互動弱、港口運營模式單一等傳統問題，加快速度向知識化、信息化港口轉型升級。主動實現財政收入轉型，從傳統的土地財政依賴模式，轉為房產稅、環保稅、港口發展和大宗商品貿易為重要依托的新型建設投融資體系原動力模式中。