我國煙草消費稅政策及改革路徑
——基于控煙的視角

■//劉 楊 危素玉

世界衛(wèi)生組織（WHO）最新發(fā)布的《全球煙草流行報告2017》指出：全世界每年死于與吸煙有關的疾病的人數超過700萬人，煙草是世界上最大的可預防性致死因素。WHO早在2003年就出臺了《煙草控制框架公約》，呼吁各國加強對煙草的管控力度，并提出了六項控煙措施。其中，第6項措施，通過對煙草課征重稅，提高煙草價格以降低煙草消費，被公認為是成本最低，效率最高的單項控煙措施。相關研究（Jha Chaloupka，1999）表明：煙草價格每上漲10%，卷煙消費量將減少3%至5%，從而使青少年吸煙者減少3.5%至7%。另外，社會地位和收入水平相對較低的人群對煙草價格的敏感度更高，此項措施對控制和減輕這類吸煙者的吸煙行為尤其有效。

我國在2003年底就正式簽署了公約，并一直致力于控煙，但控煙效果并不佳。作為全球最大的煙草產銷地，近年來我國卷煙產銷量每年約5000萬箱，占世界產銷量的40%（《中國煙草年鑒2016》）。我國疾病預防控制中心2015年發(fā)布的《中國成人煙草調查報告》表明：截至2015年，我國15歲以上的成年人中27.7%為吸煙者，人數高達3.16億，占全球吸煙人數的三分之一。由WHO與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同發(fā)布的研究報告《中國無法承受的代價—煙草流行給中國造成的健康、經濟和社會損失》顯示：中國每年有超過100萬人因與煙草有關的疾病而死亡，并且這一數據還有進一步增加的趨勢。2014年中國因煙草使用而導致的經濟總損失，包括醫(yī)療費用，生產力損失等為3500億元，比2000年增加了十倍。根據《全球煙草流行報告2017》顯示，我國2016年煙草綜合稅率為50.8%，在188個國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，也與WHO建議的75%存在較大差距。此外，卷煙零售價排名也較低，2016年我國最暢銷品牌卷煙零售價為1.5美元/包，在錄入數據的179個國家中排名第142位，如果除去物價與居民收入變化的影響，煙草將變得更加便宜。

在《健康中國2030年規(guī)劃綱要》中，我國明確提出了控煙目標，即到2030年我國15歲以上人口吸煙率要降到20%。為達到這個目標，同時加快控煙履約進程，我國必須進一步采取有效措施，特別是利用稅收和價格這一手段來控煙，有著很大的操作空間。在此背景下，對我國煙草消費稅政策進行梳理，探討其存在的問題并進行優(yōu)化，具有很強的實現意義。

一、我國煙草消費稅政策調整

煙草業(yè)通常包括煙草種植業(yè)、煙草制品業(yè)和煙草制品批發(fā)業(yè)，尤以煙草制品業(yè)為主。與該行業(yè)相關的稅種眾多，有煙葉稅、消費稅、增值稅、城建稅及附加、進口關稅、企業(yè)所得稅等。其中，專門針對煙草業(yè)征收的稅種只有煙葉稅和煙草消費稅。不過，由于煙葉稅具有明顯的季節(jié)性特征，且并不是一個全國普遍征收的稅種，因此我國煙葉稅收入并不多，但煙草消費稅卻非常可觀。根據《中國稅務年鑒2017》數據顯示，2016年我國煙葉稅收入僅有130.54萬元，但煙草制品業(yè)消費稅卻達到3952.25億元，約占煙草制品業(yè)稅收收入總額5638.90億元的七成。可見，煙草消費稅對煙草業(yè)的整體稅負水平起著決定性的作用。我國的煙草消費稅始于1994年，之后基于調節(jié)卷煙生產結構、稅收收入等目的，對其進行了多次的調整和改革。

（一）1998年煙草消費稅政策調整

1998年我國調整了卷煙消費稅稅率結構，將卷煙稅率由單一稅率40%改為三檔差別稅率：一類煙為50%；二、三類煙為40%；四、五類煙為25%。這一政策的實施使得低檔卷煙（四、五類）的產銷量大幅度增加，很多生產低檔卷煙的中小煙廠恢復了生機。此外，由于仍然保持在生產環(huán)節(jié)按出廠價為依據計稅，相當數量的煙廠通過轉讓定價的方式避稅。

（二）2001年煙草消費稅政策調整

2001年我國對卷煙的計稅價格、計征方法、稅率進行了較大幅度的改革。首先，計稅依據不再采用出廠價，而是改為調撥價或核定價，使得卷煙廠利用轉讓定價避稅的機會有所減少。其次，改變原來單一的從價定率的計征方式，開始采用復合計征方式。即對每箱(50000支）卷煙征收150元的從量定額稅（相當于0.06元/包），再根據調撥價格按比例稅率征收從價稅。最后，將比例稅率從三檔改為45%、30%兩檔（以每標準條調撥價為50元為界限），這一調整使得高檔卷煙稅率下降，低檔卷煙稅率上升；從量稅的引入也對低價卷煙稅負的上升影響較為明顯。

（三）2009年煙草消費稅政策調整

為增加政府稅收收入、完善稅制，2009年5月1日又再次調整了消費稅政策。首先，調整甲、乙兩類卷煙的分類標準，將調撥價區(qū)隔基數由每條50元提升為70元。其次，提高甲、乙兩類卷煙稅率，分別從45%、30%提高到56%、36%，從量稅保持不變。雪茄煙的稅率從25%提高到36%。最后，在卷煙的批發(fā)環(huán)節(jié)上加征了一道從價稅，稅率為5%。此次調整是國家首次對卷煙實行生產、批發(fā)兩環(huán)節(jié)征稅，并且批發(fā)環(huán)節(jié)不得扣除生產環(huán)節(jié)已繳消費稅，煙草消費稅稅負發(fā)生結構性變化，總體上升。其中，甲類卷煙提升16個百分點；乙類卷煙中原每條調撥價50元以下的，消費稅稅率提升11個百分點，但調撥價在50～70元之間的乙類卷煙（09年以前屬于甲類卷煙），消費稅稅率卻從45%降到36%，再扣除批發(fā)環(huán)節(jié)加征的5%，總稅率下降4個百分點。

（四）2015年煙草消費稅政策調整

2015年5月10日，我國將卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)的比例稅率從5%提升至11%，并增設了從量稅250元/箱（相當于0.10元/包）。批發(fā)價格上調6%，建議零售價按零售毛利率不低于10%的原則確定。此次改革第一次實現了煙草行業(yè)的價稅聯(lián)動，對我國的控煙效果產生了較為積極的影響。根據WHO提供的數據顯示，此次調整后1年，我國卷煙的銷售數量降低了4.61%，吸煙人口則減少了510萬人左右。

二、我國煙草消費稅政策現存的主要問題

歷經數次調整、修訂與改革，我國的煙草消費稅政策將納稅人范圍從生產企業(yè)逐步擴大到批發(fā)企業(yè)，煙草制品綜合稅率從2008年37.41%逐步提高到2016年的50.8%，乙類卷煙中的第四、五類卷煙銷量占卷煙總銷量比從2009年的61.24%縮減至2015年的22.82%。這在增加政府稅收收入、控制低價卷煙生產銷售、調節(jié)煙草產業(yè)結構方面起到一定的作用。然而，由于受制于煙草專賣、財稅體制等因素，我國現行的煙草消費稅政策仍然存在諸多問題。

（一）分檔計征，易引導低價煙生產銷售，不利于控煙目標的實現

現行消費稅在卷煙的生產環(huán)節(jié)采用的是分檔計征的辦法，對甲、乙類卷煙分別使用56%和36%的稅率，也就是說，較高稅率適用于較高價格的卷煙，而低價卷煙則使用較低的稅率，這勢必使得低價卷煙稅負較輕。在我國煙草制品業(yè)中，低價卷煙占絕對的比重。根據《中國煙草年鑒2016》顯示，2015年我國卷煙總銷量為4979萬箱，其中乙類卷煙（即三、四、五類）為3330.63萬箱，占比為66.9%，而甲類卷煙（即一、二類）為1648.37萬箱，占比為33.1%。在我國，農村的吸煙者遠高于城市，農村是卷煙的主要消費地，相對城市，農村收入水平較低。根據《2015中國成人煙草調查報告》顯示，有75%的農村人口購買的卷煙平均花費為每包10元以下，即農村人口消費的基本是三類及以下的卷煙，也就是以低檔煙為主。此外，目前3.16億的吸煙人口中，有一半的煙民是在20歲之前開始吸煙的，此時吸煙者處于青少年，通常收入水平、消費能力有限，低價煙自然對其有更大的吸引力。因此，這種分檔計征消費稅的做法，勢必使得低價卷煙稅負較輕，易引導低價煙生產銷售，客觀上會使收入較低的人群以及青少年傾向于購買價格較低的卷煙，而這些人群正是我們控煙的重點對象，這樣的征稅政策不利用控煙目標的實現。

（二）從價為主、從量為輔的計征方法不利于提高控煙效果

對煙草制品征收消費稅時，計稅方法主要有從量定額、從價定率和復合征收三種。相比從價定率的計稅方法，從量定額計稅不受卷煙價格的影響，計稅依據更容易確定，可以有效防止煙草廠商通過煙草制品轉讓定價的方式規(guī)避從價稅稅負，從而便于稅務征管。此外，從量計征能顯著地提高低價煙的稅負和價格水平，因為在征收等額從量稅時，低價煙稅負的上升速度會快于高價煙稅負的上升速度，這能有效縮小不同價格卷煙的價格差異，減少低價煙替代高價煙的現象。從全球范圍來講，很多國家都非常重視從量稅的運用。根據WHO《全球煙草流行報告2017》顯示，目前有65個國家實行從量定額征收；47個國家實行從價定率征收；61個國家實行復合征收（其中有38個國家以從量定額為主，從價定率為輔）。而我國目前對卷煙征收消費稅時所采用的復合計稅方式卻是以從價定率為主，從量稅的作用微乎其微。因為從量消費稅每包只有0.16元（生產環(huán)節(jié)每包0.06元，批發(fā)環(huán)節(jié)每包0.10元），從絕對數來看，這樣的從量稅稅額相對于我國居民目前的消費支出水平而言，顯然象征意義大于實際意義。從稅額占零售價的相對比值來看，據WHO《全球煙草流行報告2017》中國區(qū)調查顯示，2016年我國煙草消費稅綜合稅率中，從量消費稅大致僅為零售價的1.6%，但從價消費稅卻達到零售價的27.9%，相比從價稅稅負，從量稅稅負幾乎可以忽略。因此，這種以從價定率為主，從量定額為輔的計征方式無法縮小不同價位卷煙的價格差距，難以限制低價煙替代高價煙的現象，對低收入人群和青少年的控煙非常不利，也不符合煙草消費稅征收的國際趨勢。

（三）征稅環(huán)節(jié)上重生產環(huán)節(jié)輕批發(fā)環(huán)節(jié)的現象明顯

我國目前對卷煙征收消費稅，在征稅環(huán)節(jié)上雖然同時涉及生產環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)，但實質仍以生產環(huán)節(jié)為主，重工輕商的現象明顯。煙草批發(fā)業(yè)的稅率大大低于煙草制品業(yè)，勢必出現煙草批發(fā)業(yè)的稅負大大低于煙草制品業(yè)的現象。根據《中國稅務年鑒2017》顯示，2016年我國煙草制品業(yè)中消費稅約占該行業(yè)稅收總額的70%，加上增值稅，兩稅占稅收總額的比例已達90%；但在煙草批發(fā)業(yè)中，消費稅僅占該行業(yè)稅收總額的30%左右，加上增值稅，兩稅占該行業(yè)稅收總額僅約60%。從另外一個角度分析，如果要提高我國煙草制品整體稅負，生產環(huán)節(jié)的稅負提升空間是比較有限的，而加強對批發(fā)環(huán)節(jié)的消費稅政策制定和征管，有很大的空間。此外，由于煙草批發(fā)權掌握在煙草專賣系統(tǒng)，對煙草批發(fā)業(yè)加強征管基本不會增加征管成本和難度。

（四）我國煙草綜合稅率偏低凸顯消費稅稅率偏低

WHO通常以一國最暢銷的卷煙品牌為例，通過計算一包香煙中總稅款（不含所得稅）占零售價的比值（即煙草綜合稅率），來衡量該國卷煙制品的稅負程度。根據WHO《全球煙草流行報告2017》中的調查顯示，以我國最暢銷的卷煙品牌云煙（紫）為例，2016年我國煙草綜合稅率為50.8%，在WHO錄入數據的188個國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，比綜合稅率最高的智利（89.1%）低38.3個百分點，也與WHO建議的75%存在較大差距。由于消費稅是影響煙草制品稅負的最重要稅種，雖然我國卷煙生產環(huán)節(jié)消費稅名義稅率最高為56%，實際消費稅稅負占零售價的比重大大低于名義稅率。即便考慮了批發(fā)環(huán)節(jié)的11%的稅率后，2016年我國煙草消費稅占到零售價的比重只有29.5%（從量消費稅為1.6%，從價消費稅為27.9%），比消費稅稅率最高的阿根廷（76%）低46.5個百分點，這一差異實質凸顯出我國煙草消費稅稅率也偏低，稅率上升還有很大的空間。

（五）稅率未定期隨通脹和居民收入水平調整

通過提高煙草消費稅來減少煙草消費有一個必要的前提，即煙草消費稅或煙草價格的漲幅要高于國內通脹和消費者購買能力的提高，否則，難以有效達到“以稅控煙”的目標。相關研究（Blecher Van Walbeek，2004，2009）發(fā)現，高收入國家煙草稅率與價格的增長一般都要高于收入的增長。自上世紀90年代以來，卷煙的可負擔性已普遍下降，控煙效果顯著。但在低收入和中低收入國家，稅率和價格的提高較慢且遠遠慢于收入的增長，卷煙的可負擔性提高，直接影響控煙效果。我國消費稅政策經歷了多次的調整和改革后，雖然煙草制品綜合稅率及價格均有所提高，綜合稅率從2008年37.41%提高到2016年的50.8%，每包卷煙平均價格從2008年的5元左右提高到2016年的10元左右（WHO《全球煙草流行報告2017》）。近年來，消費者對卷煙購買力的提高相對于卷煙價格的提高來說，大約是2倍。主要原因是我國消費稅在稅率制定上并沒有采取隨通脹和居民收入水平進行定期調整的做法，在考慮了物價水平和居民收入變化的影響后，煙草價格其實變得更加便宜。此外，居民購買卷煙制品的支出占可支配收入的比重降低，也導致了消費者購買卷煙的能力提高了。《2015年中國成人煙草調查報告》顯示，2015年城市居民、農村居民每年購買卷煙的花費占人均可支配收入的比例分別為8.8%和17.3%，而2010年相應值為10.5%和21.1%。在這五年里，城市與農村的卷煙花費占人均可支配收入的比重都在降低，說明消費者購買卷煙的支付能力均有所提高。

（六）我國消費稅政策的發(fā)揮受制于卷煙定價機制

通過稅收手段以實現控煙，還有一個關鍵的前提，即增加的稅收能通過提高價格傳導出去，即價稅必須要聯(lián)動。但該前提在我國并未得到很好的體現，吸煙者不一定承擔所有的消費稅，控煙作用弱化。因為我國煙草行業(yè)實行“政企合一”的管理體制，即國家煙草專賣局和煙草總公司名為兩套機構，實為一個整體。對煙草制品實行專賣，卷煙定價也形成了一套不同于其他商品的獨特定價模式。卷煙的定價是依據“倒推機制”確定的。即，首先確定卷煙產品在零售市場上的目標價位，然后依據卷煙批發(fā)價格和零售價格之間的批零差率來倒推批發(fā)價格；最后根據卷煙調撥價格與批發(fā)價格之間的調批差率來倒推調撥價格（出廠價）。其中，批零差率、調批差率都是由國家煙草專賣局和煙草總公司制定，并要求各地卷煙生產企業(yè)和商業(yè)企業(yè)嚴格執(zhí)行。在我國2009年消費稅政策調整中，煙草專賣局相應下調了各類卷煙的調批差率，保持了卷煙批發(fā)價和零售價不變，即出現了加稅不加價的現象。實質是煙草專賣局降低了煙草批發(fā)商的利潤，即將國家上調的消費稅在煙草行業(yè)內部消化了。該次改革也被認為是我國使用“以稅控煙”政策的失敗嘗試。當然，2015年的消費稅政策調整中，該現象有所改善。

三、優(yōu)化我國煙草消費稅政策的路徑

基于我國消費稅稅收政策存在的諸多問題，為了實現《健康中國2030年規(guī)劃綱要》的控煙目標，也為了加快控煙履約進程，我國必須進一步完善消費稅稅收政策。

（一）簡化稅率檔次，并逐步提高稅率

根據WHO的建議，相對簡單的稅制結構對于控煙更加有效。但考慮到我國從價稅在煙草制品總稅負中占較大的比例，短期內直接取消從價稅，實行單一從量征收，不太現實。因此，可考慮將生產環(huán)節(jié)兩檔比例稅率合并為一檔，即將36%的低稅率逐步提高到50%左右，取消甲、乙類卷煙之間的稅率差，以提高中低檔卷煙稅負為入口，有效縮小低檔卷煙的市場空間，減少吸煙者使用低價煙替代高價煙的現象，也可以防止卷煙生產企業(yè)在決定稅率差的臨界點價格上避稅的稅制漏洞，同時增加政府稅收收入。另外，要加強對煙草批發(fā)業(yè)的稅收政策制定和監(jiān)管，在目前11%的基礎上逐步提高煙草批發(fā)業(yè)消費稅稅率，以達到提高煙草制品綜合稅負的目的，也可以均衡煙草制品業(yè)和批發(fā)業(yè)之間的稅收負擔和利潤分布。此外，政府應明確提出漸近式提高消費稅平均稅率（消費稅占零售價之比）以及煙草綜合稅率的政策導向，并進行定期監(jiān)測。比如，未來10年將煙草消費稅平均稅率從目前的29.5%左右提高到40%左右，煙草綜合稅率從目前的50.8%提高到60%左右，再逐步提高至WHO建議的水平，使煙草行業(yè)和相關利益主體有一個心理預期。在此過程中，每隔5年對卷煙消費稅平均稅率和煙草綜合稅率進行一次監(jiān)測。

（二）重視從量稅的運用

無論是從稅制透明性、計稅依據的確定性，還是從稅務管理效率等方面來看，從量定額計征都是較優(yōu)的征稅方式。因此，WHO呼吁各國使用單一稅率的從量稅，即便是復合征收，也應該重視從量稅的運用。我國消費稅改革趨勢可以考慮在繼續(xù)實行復合征收的同時，大幅度提高從量稅額，并逐步過渡到從量為主，從價為輔的征收方式。大幅度提高我國消費稅從量稅的比重，可考慮按目前卷煙消費稅平均稅額為3元/包的一半計征，即按1.5元/包（3750元/箱）來征收，具體可將定額稅在卷煙生產企業(yè)和批發(fā)企業(yè)之間進行分配，也可以考慮同步提高卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)上的從量稅。

（三）稅率要隨通脹和居民收入水平定期調整，以降低卷煙的可負擔性

卷煙的可負擔性不僅取決于價格還取決于收入，在價稅聯(lián)動的前提下，提升卷煙的消費稅水平，進而提升卷煙的價格，可以降低卷煙的可負擔性，從而減少煙草的消費。但同時，消費者收入水平的提高，又會提高卷煙的可負擔性，增加煙草消費。因此，要實現以稅控煙，降低卷煙的可負擔性非常重要。無論卷煙消費稅征稅方式如何，其稅率必須隨通脹和居民收入水平定期調整，以保證稅率和價格的提高超過居民收入增長速度，只有這樣才能真正降低卷煙的可負擔性，從而實現對煙草制品的真正有效控制。英國在二十世紀90年代就引入了煙草消費稅自動調節(jié)機制，以每年高于通脹率3%的標準來提高煙草消費稅（2012年以后改為高于通脹率5%），英國的煙草價格在近20年來增加了200%，煙草綜合稅率達到目前的80.5%，吸煙率從本世紀初27%下降到目前的20%。加拿大則實行每隔5年隨CPI自動調節(jié)消費稅稅率的做法。有些國家則直接規(guī)定了稅率每年的增長率，如菲律賓在2017年統(tǒng)一了卷煙消費稅后規(guī)定，稅率每年遞增4%，這些成功的域外經驗值得我們借鑒。

（四）以煙草行業(yè)“政企分離”為突破口，改革煙草定價機制以確保價稅聯(lián)動

我國對煙草制品實行專賣體制，是基于改革開放當時為了解決煙草生產管理分散凌亂，整頓生產秩序，增加供應而設立的。而在當前市場經濟條件下，繼續(xù)保留這種專賣體制，實質違背了市場經濟公平競爭規(guī)則。煙草專賣局在煙草行業(yè)監(jiān)管與生產流通中的雙重身份，導致其行政權利與經濟利益糾纏，無法在制定行業(yè)監(jiān)管政策中保持中立態(tài)度，政企不分也導致了監(jiān)管者無法保持控煙的明確態(tài)度。但從域外的經驗來看，短期內全面取消煙草專賣體制會使世界煙草強國的煙草迅速占領國內市場，會對本國煙草生產流通企業(yè)造成致命打擊。基于對本國煙草行業(yè)的保護和控煙兩個角度考慮，目前我國并不適宜全面取消煙草專賣體制，但應進行改革。應以“政企分開”為突破口，隔斷煙草專賣局和煙草總公司之間的利益鏈條，前者應嚴格執(zhí)行其行政管理方面的職能，保證各項控煙措施的獨立性，不被煙草公司商業(yè)利益左右。同時，推進煙草制品的市場化改革，完善煙草制品的市場價格形成機制。作為獨立市場競爭主體的煙草生產流通企業(yè)，其生產銷售的煙草制品也應遵從一般商品的定價規(guī)律，這樣才能保證政府對煙草制品提高的消費稅通過價格傳導出去，即價稅聯(lián)動，從而確保以稅控煙的有效性。

（五）推行煙草消費稅專款專用制度

根據衛(wèi)生部履行《煙草控制框架公約》領導小組辦公室發(fā)布的《2007年中國控制吸煙報告》，我國早在2006年、2007年就開始在中央補助地方項目中設立控煙專項經費，主要是用于公共場所控煙的監(jiān)測和干預。但目前政府每年投入到控煙工作中的經費只有2000萬元左右，這一金額依然遠遠小于需求，控煙資金的匱乏是影響控煙的重要因素。從國際經驗和我國煙草控制的實際需要以及長遠目標出發(fā)，都有必要推行煙草消費稅專款專用制度，使煙草消費稅從征收到使用都服務于控煙目標。因此，要從政府預算的角度加強對煙草消費稅專款專用和預算制度設計的研究，可以先考慮從煙草消費稅中提取一定的比例專門用于控煙支出，如控煙宣傳，提供戒煙服務、開展與吸煙有關的癌癥治療研究等，在增加控煙財力基礎的同時，服務于控煙目標。

（六）完善其他配套措施

調整煙草稅負可能是控煙的最有效措施，但不是唯一措施。基于控煙的視角，對我國消費稅進行改革，逐步提高煙草制品綜合稅率的過程中，還需要切實有效地實施《公約》中的其他措施。如盡快出臺國家級的無煙立法、加強控煙宣傳、嚴格推行煙包圖形警示、全面禁止煙草廣告和促銷、完善戒煙服務體系、協(xié)助戒煙者戒煙等，以有效降低我國煙草流行水平。