甘肅省再擔保體系建設及運行機制設計

■//魏少賢

近年來，全國各地區、各部門認真貫徹落實《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號），推動政府性融資擔保機構不斷發展壯大。但融資擔保行業還存在業務聚焦不夠、擔保能力不強、銀擔合作不暢、風險分擔補償機制有待健全等問題。為解決以上問題，2019年1月22日，國務院辦公廳印發《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號）。《意見》要求，各地區、各部門要充分認識規范政府性融資擔保機構運作的重要意義，強化責任擔當，加大工作力度，推動政府性融資擔保機構發揮應有作用，切實有效緩解小微企業和“三農”融資難融資貴。

2019年1月29日，甘肅金控擔保集團股份有限公司（以下簡稱“甘肅金控擔保”）獲得國家融擔基金的準入并簽約，首期授信規模150億元，至此，國家融擔基金的再擔保業務已覆蓋14個省（區、市），合計授信規模2290億元。為貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發關于加強金融服務民營企業的若干意見的通知》（中辦發〔2019〕6號）和（國辦發〔2019〕6號）文件精神，完善甘肅省政府性融資擔保和再擔保體系，引導更多金融資源支持小微企業和“三農”發展,著力緩解甘肅省小微企業、“三農”等普惠領域融資難、融資貴,支持發展戰略性新興產業,促進大眾創業、萬眾創新，通過分析甘肅省再擔保體系運行現狀及存在問題，提出完善甘肅省再擔保體系建設、運行機制及考核管理等的思路。

一、甘肅省再擔保體系運行現狀

（一）再擔保體系建立

2012年3月，甘肅省為著力解決58個貧困縣（區）沒有擔保機構或擔保實力差、農戶及小微企業融資難的問題，按照委省政府統一部署，甘肅省再擔保集團有限公司（以下簡稱“甘肅省再擔保集團”）出資5.8億元和58個貧困縣（區）政府共同組建了58個貧困縣（區）融資擔保機構，甘肅省再擔保體系初步形成。2015年，為落實《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的指導意見》（國發〔2015〕43號）中“發揮政府主導作用，推進再擔保體系建設，省級再擔保機構三年內基本實現全覆蓋”等政策要求，甘肅省明確了甘肅省再擔保集團為省級再擔保機構。

（二）再擔保業務開展

自2012年建立再擔保體系以來，甘肅省再擔保集團圍繞再擔保業務的政策性、準公共屬性，抓住精準扶貧、草食畜牧、規模養殖等關鍵領域，為縣（區）擔保公司扶持的貧困農戶、種植養殖大戶、家庭流轉農場、專業合作社等新型農業生產經營主體開展再擔保業務。截至2018年底，甘肅省再擔保集團給縣（區）擔保機構增信180多億元，累計提供再擔保242.83億元，惠及農戶60萬多戶，農業企業近600家，其他“三農”主體5萬多家，通過再擔保業務，有效促進了甘肅省經濟發展。

二、甘肅省再擔保體系存在的問題

（一）再擔保體系尚不健全，作用發揮不明顯

甘肅省再擔保集團承建的再擔保業務體系覆蓋全省58個貧困縣（區），并與縣（區）擔保機構建立了一般責任保證的再擔保業務關系。甘肅省再擔保體系沒有實現在全省14個市州和86個縣（區）全覆蓋，再擔保體系不健全；風險比例分擔的再擔保業務模式還沒有全面開展，風險分擔責任沒有有效落實，再擔保業務對體系內各機構“增信、分險、規范、引領”的作用無法有效發揮。

（二）再擔保機構規模小，抗風險能力弱

再擔保機構主要通過資本金放大作用，為體系內擔保機構提供增信服務。甘肅省再擔保集團注冊資本9.64億元，貨幣出資為8.68億元，其中5.8億元已按照省政府要求投資于58個貧困縣（區）設立擔保公司，自身用于開展擔保和再擔保業務的貨幣資本金僅為2.88億。甘肅省再擔保集團資本實力不足，抗風險能力弱，金融機構認可度不高，再擔保業務的增信能力有限。

（三）配套政策支持不到位，再擔保機構可持續發展動力不足

自2011年以來，甘肅省為破解擔保行業發展難題，在支持融資擔保規范穩步健康發展方面出臺了一系列支持政策和保障措施，但截至2018年底，再擔保風險補償、銀擔分擔機制等政策尚未落實，不利于再擔保機構的持續健康發展和再擔保業務的開展。目前，北京、安徽、福建、山東、河南、廣東等6個省在資本金滾動注入、風險補償、銀擔分險方面出臺了較多支持政策，支持再擔保機構健康發展取得了較好效果。

三、甘肅省完善再擔保體系的必要性

（一）建立健全再擔保體系是貫徹落實國家相關政策的重要舉措

2014年12月18日，國務院組織召開“全國促進融資性擔保行業發展經驗交流電視電話會議”，李克強總理作出重要批示，并強調“要有針對性地加大政策扶持力度，大力發展政府支持的融資擔保和再擔保機構”；2015年8月7日，《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》正式下發，明確提出“要發揮政府主導作用，推進再擔保體系建設”、“構建國家融擔基金、省級再擔保機構、省內融資擔保機構的三層組織體系”；2018年3月28日，國務院常務會議決定設立國家融擔基金，采取股權投資、再擔保等形式支持各省開展融資擔保業務，2018年9月26日，財政部聯合20家金融機構正式設立國家融擔基金，首期注冊資本661億元；2019年1月22日，國務院辦公廳印發《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》，指導、引導政府性融資擔保體系更為積極、主動、有效的發揮好支小支農融資作用。由此可見，國家對融資擔保行業的發展高度重視，其他省市也都紛紛出臺了相關政策措施加快本地區融資擔保行業的發展，大力支持政府性融資擔保再擔保機構，全力構建融資擔保再擔保體系。甘肅省也高度重視相關政策要求，預算安排資金以資本金方式注入甘肅金控擔保，支持甘肅金控擔保做大做強，并牽頭構建省市縣三級政府性融資擔保體系。

（二）建立健全再擔保體系是破解小微企業和“三農”融資難的有力措施

長期以來，甘肅省許多小微企業和“三農”雖然有訂單、有市場，但是由于“缺信用”、“缺信息”、“缺抵押”，難以通過市場途徑獲得融資或者需要付出較高的成本才能獲得融資。甘肅省建立健全再擔保體系，可發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導更多金融活水流向小微企業、“三農”等普惠領域。甘肅省做強做大做優再擔保機構，可推動建立“國家融擔基金—省級再擔保機構—省內融資擔保機構”三級架構的再擔保體系，形成與銀行共同參與的風險分擔機制，再擔保體系內各機構通過降低貸款利率和擔保費率，為甘肅省符合條件的小微企業、“三農”提供便捷、高效、低成本的貸款。

四、甘肅省再擔保體系設計思路

現階段，甘肅金控集團下屬的甘肅金控擔保和甘肅省再擔保集團已被甘肅省政府確定為省級再擔保機構，甘肅金控擔保被省政府確定為與國家融擔基金合作開展再擔保業務的專業機構。甘肅金控集團可以統籌應用好“甘肅金控擔保”與“甘肅省再擔保”兩塊牌照，建立“國家融擔基金—甘肅省再擔保機構—省內擔保機構”的三級政府性擔保再擔保體系，甘肅金控擔保履行全省政府性融資擔保體系的再擔保職能。根據以上思路，甘肅省再擔保體系可分三步走逐步建立：一是建立省、市、縣（區）三級融資擔保再擔保體系。甘肅金控擔保與全省14市州政府共同出資設立覆蓋全省市州的政府性融資擔保機構。二是甘肅金控擔保與市縣（區）政府共同牽頭，充分利用甘肅省再擔保集團原有的再擔保體系，整合全省各縣（區）政府出資設立的融資擔保機構資源，爭取每個縣（區）只保留一家政府性融資擔保機構，做大縣（區）擔保機構資本實力和擔保能力。三是通過以上體系建設和資本整合，實現“甘肅金控融資擔保——甘肅金控市州融資擔保——甘肅金控縣區融資擔保”三級架構和股權紐帶關系的再擔保體系，甘肅金控融資擔保對納入體系的機構全面開展再擔保業務。

五、甘肅省再擔保體系運行機制設計

（一）明確體系定位，業務回歸本原

甘肅省政府要明確再擔保體系的準公共產品定位。再擔保體系內各機構，通過逐步降低擔保門檻來有效緩解甘肅省小微企業、“三農”等普惠領域融資難、融資貴問題，促進大眾創業、萬眾創新。

1.明確支持范圍。再擔保體系內各機構以全省小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等小微企業和“三農”主體，以及符合條件的戰略性新興產業企業為服務對象。其中，小微企業認定標準按照中小企業劃型標準有關規定執行，農戶認定標準按照支持小微企業融資稅收政策有關規定執行。

2.聚焦重點對象。再擔保體系內各機構重點支持全省單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體，優先為貸款信用記錄和有效抵質押品不足但產品有市場、項目有前景、技術有競爭力的小微企業和“三農”主體融資提供擔保增信。

3.回歸擔保主業。再擔保體系內各機構堅守支小支農融資擔保主業，按照（國辦發〔2019〕6號）要求，不得偏離主業盲目擴大業務范圍，不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平臺融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資。主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務，嚴格控制閑置資金運作規模和風險，不得向非融資擔保機構進行股權投資，逐步壓縮大中型企業擔保業務規模，確保支小支農擔保業務占比達到80%以上。

（二）建立良好的銀擔合作機制

1.建立利益融合的銀擔風險分擔機制。甘肅省政府要推動建立再擔保體系各機構和金融機構共同參與、合理分險的銀擔合作機制。甘肅金控擔保牽頭推動全省再擔保體系內各機構與銀行業金融機構的“總對總”合作,落實銀擔合作條件,夯實銀擔合作基礎，原則上銀行業金融機構風險分擔比例不低于20%。

2.用好用足國擔基金20%風險分擔政策。甘肅金控擔保要積極開展再擔保業務，做大再擔保業務規模，用足國擔基金首期150億元授信額度，將再擔保體系內各機構符合條件的業務全部納入再擔保范圍。甘肅金控擔保對開展的再擔保業務分擔至少40%的再擔保風險責任，同時積極與國家融擔基金對接開展業務合作，將國家融擔基金不低于20%的再擔保風險責任比例落到實處。

3.加強合作，明確責任。再擔保體系內各機構和金融機構要本著誠信、公平原則加強業務合作，細化業務準入和擔保代償條件,明確代償追償責任,強化擔保貸款風險識別與防控。金融機構要按照勤勉盡職原則,落實貸前審查和貸中貸后管理責任。擔保機構要按照“先代償、后分險”原則,落實代償和分險責任。合作雙方要對開展的業務進行定期評估,重點將合作業務的數量、規模、擔保對象存活率、代償率以及貸款風險管理等情況作為開展銀擔合作的重要參考。

（三）風險有效防控、可持續經營的前提下，努力開展業務

1.完善公司治理結構，加強風險管控。再擔保體系內各機構要建立股東會、董事會、監事會、高級經理層協調運轉、有效制衡的“三會一層”現代企業法人治理結構，依法合規經營。完善議事規則、決策程序和內控制度，建立符合審慎經營原則的決策程序、事后追償和處置制度、風險預警機制和突發事件應急機制。規范擔保、再擔保業務操作規程，提高業務的規范化運作水平。

2.創新產品，提升服務。甘肅金控擔保加強業務創新，拓寬業務渠道，不斷增強盈利能力、行業競爭力和風險防控能力，實現可持續發展。體系內各機構要充分發揮信用中介作用，針對小微企業和“三農”主體的信用狀況和個性化融資需求，提供融資規劃、貸款申請、擔保手續等方面的專業輔導，并加強經驗總結和案例宣傳，不斷增強融資服務能力，提高小微企業和“三農”融資便利度。

3.簡化手續，提高效率。再擔保體系內各機構要加快完善信用評價和風險防控體系，在風險有效防控的前提下，逐步減少、取消反擔保要求，簡化審核手續，提供續保便利，降低小微企業和“三農”主體融資門檻。

4.降低成本，規范收費。再擔保體系內各機構要在可持續經營的前提下，適時調降擔保、再擔保費率，逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中，對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1%，對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%，再擔保業務按照承擔責任比例部分，比照以上標準收取再擔保費。規范收費行為，除貸款利息和擔保費外，不得以保證金、承諾費、咨詢費、顧問費、注冊費、資料費等名義收取不合理費用，避免加重企業負擔。

5.加強風險管控，防止風險轉嫁。再擔保體系內各機構要把業務發展與控制風險有機結合起來，在業務發展中控制風險，在風險可控的前提下發展業務，穩中求進。嚴格審核有銀行貸款記錄的小微企業和“三農”主體的擔保申請，防止銀行業金融機構將應由自身承擔的貸款風險轉由融資擔保、再擔保機構承擔，避免占用有限的擔保資源、增加小微企業和“三農”主體綜合融資成本。

6.強化業務指導，加強協同配合。甘肅金控擔保要加強對再擔保體系內各機構的業務培訓和技術支持，提升輔導企業發展能力，推行統一的業務標準和管理要求，促進業務合作和資源共享。再擔保體系內各機構要主動強化與國家融擔基金和甘肅金控擔保的對標，提高業務對接效率，做實資本、做強機構、做精業務、嚴控風險，不斷提升規范運作水平。

7.加強人才隊伍建設。再擔保體系內各機構要加強對員工的培訓，聯合建立人才培養渠道，通過以老帶新的方式加強對新員工的培養。通過建立講師團隊加強內部培訓、外部與機構合作培訓的方式，不斷拓寬員工知識面，提高員工業務能力。加強政治理論學習，努力提高員工政治理論及道德修養，有效防控道德風險。

（四）落實財稅正向激勵政策，加強對再擔保體系內各機構的政策支持

1.建立完善資本金補充機制。甘肅省各級政府應盡快建立對再擔保體系內各機構的資本金滾動補充機制，不斷提高機構的資本規模、提升其業務能力和抗風險能力。甘肅金控擔保要積極爭取國家融擔基金的股權投資，努力獲得國家融擔基金注資甘肅省再擔保機構；甘肅省各級政府積極引導金融機構、企業、社會團體和個人廣泛參與，出資入股再擔保體系內各機構，形成多元化的資本金補充機制。

2.建立持續輸血的再擔保風險補償機制。甘肅省政府應每年安排專項資金建立甘肅省再擔保業務風險補償基金，制定風險補償基金管理辦法，委托甘肅金控集團管理，對符合條件的再擔保代償和損失進行風險補償，及時化解再擔保業務風險，防止風險積累爆發系統性風險。甘肅省政府應引導鼓勵14個市州和縣（區）政府建立轄區內政府性融資擔保機構風險補償機制。

3.用好中央降費獎補資金，出臺甘肅省降費獎補政策。甘肅省爭取的中央財政小微企業融資擔保業務降費獎補資金（2018-2010），要以再擔保體系內各機構為重點，對直接服務小微企業且取費較低的機構加大獎補力度。甘肅省應出臺省級擔保費補貼政策，安排專項資金，對再擔保體系內服務于小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的機構給予擔保費補貼，提升擔保機構可持續經營能力。

4.落實好國家相關扶持政策。甘肅省各級政府相關部門應按照（國辦發〔2019〕6號）要求，參照金融企業呆賬核銷管理辦法有關規定，落實好再擔保體系內各機構的代償損失核銷。對符合條的擔保賠償準備金和未到期責任準備金，按照中小企業融資（信用）擔保機構準備金企業所得稅稅前扣除政策，在企業所得稅稅前予以扣除。

5.積極推進社會信用體系建設。甘肅省各級政府應推進社會信用體系建設，強化守信激勵和失信懲戒，嚴厲打擊逃廢債行為，為小微企業和“三農”主體融資營造良好信用環境，也為再擔保體系內各機構可持續發展營造良好的信用環境。各級政府要維護再擔保體系內各機構的獨立市場主體地位，不得干預其日常經營決策。

六、甘肅省再擔保體系的考核與監管機制設計

（一）建立符合政府性擔保機構的績效考核辦法

甘肅省各級財政部門要結合再擔保體系內各機構的職能定位和業務特點，制定精準有效的績效考核辦法，使其在激勵引導擔保與再擔保機構充分發揮政策性效果、防控風險和提高效率等方面發揮作用。提高支小支農業務考核指標權重，重點考核規模、增量和戶數占比，激發各機構開展支小支農擔保業務的內生動力。降低或取消對利潤的考核，適度提高對代償率、損失率的容忍度，對于正確履行職責的相關人員應實行盡職免責。

（二）實行穿透管理，加強業務監管

甘肅省各級政府相關部門要逐級穿透，加強業務引導，落實規范管理要求，提升整個再擔保體系服務能力。金融監管機構要對再擔保體系各機構的支小支農業務實施差異化監管，引導加大支小支農擔保規模，調動各機構的積極性。加強對體系內各機構的監督和指導，對于違反合作要求、違規經營業務、存在重大風險隱患的，要及時予以糾正，確保再擔保體系內各機構業務方向符合本省和國家政策導向。