內蒙古產業升級及其政策導向問題探索

□張 磊

一、正確認識產業升級的重要性

1949年新中國成立以后，我國不斷致力于工業體系建設，雖然有來自外部的封鎖堵截，但還是逐步建立起了獨立完整的工業體系。并且在此基礎上，自改革開放參與國際分工開始，我國產業不斷適應國際分工體系。中國逐步成為世界第二大經濟體。但是，也清醒看到，我國存在產業層次低、發展不平衡、資源環境剛性約束凸顯等突出問題。進入新時代，供給側結構性改革成為經濟發展的主線，主要解決的就是供給體系不能很好滿足實際需要的突出矛盾。一方面，我國經濟發展的潛力來自新興產業的快速發展，更為重要的是，我國產業全面、廣泛的升級才是中國經濟發展演進的不可忽視的過程。本文認為，轉變經濟發展方式、實現新舊動能的轉換應該抓住產業升級這個根本。實現我國現有產業的全面升級是未來中國提升產業鏈水平，跨越中等收入陷進的重要支撐。

產業升級的內涵主要可以從三個角度來理解，分別是：產業間的轉換，表現為一、二、三產業之間比例變動；以技術創新為主要內容的產業內企業通過提升技術創新能力以及對資源進行優化配置提升勞動生產率以提高產業附加值的過程(劉會政等，2018)；基于波特的企業價值鏈理論推廣至產業經濟學而產生的產業價值鏈理論，同一產品不同生產階段所蘊含的價值有很大不同，產業升級意味著在產品研發、設計、制造、營銷等細分環節不斷爬升的過程，以實現從“制造”到“創造”的動態過程。總的來說，產業升級的實質含義就是產業向較高生產率和附加值的經濟活動轉移(路風，2016)。從這個意義上看，我國產業需要經歷全面深入的觀念的變革、投入的變革等來實現由低成本要素驅動，轉向以自主創新為核心的創新驅動的產業發展模式(周叔蓮，2012)。同時，根據技術演進的特點，技術能力需要在組織內部不斷積累。我國工業體系的技術能力積累具有一定基礎，關鍵是如何在此基礎上實現進一步演化，這需要國家戰略、產業政策、體制改革等全方位的支撐體系建設。本文著重從產業政策的角度提出實現產業升級目標所應具備的產業政策觀。具體到內蒙古實際情況，內蒙古已經實現基本的工業化，未來在工業化上還有很長的路要走，把握產業升級發展的趨勢，練好內功，是未來經濟發展的強勁動力之源。

二、內蒙古產業發展的總體特征及產業升級的迫切性

內蒙古產業的發展及其產業政策的制定和執行與全國經濟發展戰略和走勢具有較強關聯性。“十五”以來，隨著我國經濟結構的不斷演進，整個經濟的重化工業趨勢明顯。內蒙古的經濟增長是從“十五”開始出現重大轉變的。在從輕工業向重工業轉型的全國經濟發展浪潮下，內蒙古作為資源、能源相對富集地區的優勢開始凸顯，迎來了相關產業的發展機遇期。能源、冶金等重化工產業相繼成為內蒙古的特色優勢產業，這一時期以來的發展不僅建立起了內蒙古的工業基礎，而且帶動了相關產業以及城鎮化的發展，使內蒙古的產業結構調整步伐明顯加快。這在當時甚至被媒體一度稱之為西部大開發中的“內蒙古現象”(安靜賾，2007)。但必須看到的是，與發達地區相比，內蒙古在發展質量、經濟結構、科技含量等方面還存在很大差距，特別是隨著2008年金融危機的發生以及我國經濟發展進入新常態，經濟在保持了十多年超高速增長后，驟然掉頭下行。經濟與全國經濟結構調整的步伐同步，到了一個轉方式、調結構的關口。

內蒙古早已實現農牧業主導型向工業主導型的歷史性轉變，但總體上仍然處于工業化初期，工業結構一直以能源工業為支撐。特別是我國經濟發展進入新常態以來，問題日益凸顯，產業規模小、結構單一、產業鏈短、初級產品比重大的問題比較突出(安靜賾，2012)。2016年自治區第十次黨代會報告指出：“更加注重運用高新技術和先進適用技術改造提升能源、化工、冶金、建材、裝備制造、農畜產品加工等產業，讓傳統產業煥發新活力、增強競爭力”。可見，對于提升改造傳統產業，自治區政府十分重視。

內蒙古具備一定的工業基礎，這是進一步創新和發展的基礎，關鍵是在深化供給側結構性改革背景下要把握正確的產業政策觀。

三、產業升級需把握正確的產業政策觀

(一)宏觀上：產業政策應從根本上把握政府和市場關系的“度”。產業升級意味著要素的合理配置與優化配置。因此，必須改變要素扭曲配置的體制機制障礙，這就要從根本上做到讓市場在資源配置中起決定性作用。供給側結構性改革的根本是理順政府和市場的關系，改革扭曲的要素配置機制，使經濟從過去的追求數量和規模轉向質量和效益，提高全要素生產率，這些目標的實現都要依賴于產業政策的轉變。產業政策制定的出發點決定了產業政策的有效性，只有產業政策從根本上把握了政府和市場關系中“度”的問題，才能進一步將供給側結構性改革推向深入。以產能過剩問題為例。產能過剩是內蒙古乃至我國實體經濟目前面臨的嚴重問題，為什么產業政策對于產能過剩問題沒有起到應有的政策效果呢？這與產業政策調控措施不當有很大關系，其中，產業政策中的項目審批與核準、目錄指導、強制性淘汰落后產能等方式，沒有從根本上認識到產能過剩的根本成因，不但沒有化解過剩產能，反而起到了推動作用(張杰，2015)。供給側結構性改革的進一步深化，需要對內蒙古的產業政策進行反思和調整。產業政策發揮作用應該強調讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。一方面，強調以尊重市場機制為前提，提高資源的配置效率；另一方面，也是目前對于內蒙古來說更為關鍵的是如何從產業政策的角度更好發揮政府作用。這里強調產業政策要著重作用于那些市場管不了或管不好的領域，比如市場公平競爭環境營造、知識產權保護、規則標準制定等方面。政府作用的更好發揮還體現在政府的戰略決心上，這對于當前堅定發展思路，推進產業升級具有重要作用。

(二)微觀上：產業政策應強調企業的微觀主體地位。隨著內蒙古經濟發展階段的轉換，依靠投資、需求、出口拉動轉向創新驅動，對于產業政策的運用理念和策略需要相應轉變才能支撐這種轉變。之所以強調產業政策對于企業的微觀主體地位在于經濟發展是一個動態的市場競爭過程，其中，企業是最先感知市場信息的主體，也是創新的主體。特別是由于發展階段的轉變，以往依靠規模和低價的競爭戰略難以為繼，技術和品牌戰略成為產業發展的關鍵因素。技術和品牌管理的核心是企業，這更進一步的要求產業政策的扶持重點應該側重企業組織能力的培育。事實上，產業升級的核心問題是自主創新問題，而自主創新的主體是企業，這也就明確了產業政策的著力點應以企業為核心。由于技術的內生性，技術創新必須依托現有工業基礎及其企業，任何依靠技術引進或者憑空產生的想法都被證明是錯誤的。而產業升級的內生性和演進性決定了對于傳統產業的升級改造所需要注重的是企業的技術突破和能力成長(路風，2016)。

目前，內蒙古存在普遍的圍繞主導產業的薄弱環節，通過抓項目建設，壯大主導產業的做法，這是必要的和目前階段應該著力推動的工作。但是，在抓項目的同時必須注重現有產業內企業的轉型升級和核心能力培育工作，注重研究產業內發展規律，分類施策，有針對性地進行改造和升級。

(三)產業政策應具備動態性。基于動態能力理論的產業政策研究將管理學和產業政策聯系起來，借助于管理學研究中的動態能力概念能夠更加準確地理解產業政策對于經濟發展中微觀經濟主體的作用機理。按照周淑蓮等人的定義，動態能力導向的產業政策講究政府和企業的互動，同時強調產業政策直接關注的“切入點”是產業和企業對變化環境的動態適應能力(周叔蓮，2008)。這類產業政策通過政府和私人部門共同“參與”不斷引導企業和產業對變化的環境作出適應性調整，從而推動產業部門向有效的均衡收斂(周叔蓮，2008)。產業政策的效果取決于政策的制定是否把握住了經濟發展的階段性規律。在內蒙古經濟轉型、產業亟須升級的重要階段，把握產業政策的正確導向非常關鍵。產業政策應具備動態性而隨著發展階段的轉變作出適應性調整。