少數民族地區農村土地流轉狀況調查報告
——以延吉市依蘭鎮興農村為例

□劉南彤

伴隨改革開放四十周年的到來，農村社會生產力的逐年提高，黨中央高度重視民族工作，少數民族地區發展對于構筑中華民族命運共同體有著重要的意義。從1950年農民土地所有制的實行到1987年深圳率先實行土地所有權使用有償出讓，土地制度的改革見證了社會主義市場經濟體制的完善和發展。農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。土地流轉促進土地規模經營，農業機械的使用使農業生產水平顯著提高，受民族文化、人口流動性大、結構趨向單一等因素影響，延吉市依蘭鎮興農村位于少數民族自治州，特殊的地理環境和語言環境使當地村民長期跨境務工，在農村土地流轉問題上具有前瞻性和特殊性。

一、村莊基本經濟狀況

目前，興農村常住人口大多為12歲以下小學生和學齡前兒童以及老人和少數家庭婦女，并且村內人口呈下降趨勢。據不完全統計(下同)，截至2018年6月底，全村常住人口占總人口的21%，其中不包括在延吉市內或其他地方求學的初中以上學歷的學生；由于興農村沒有高中，教育水平有限，所以導致了此類問題。在外打工的家庭月收入相對農耕家庭要高很多，農村的醫療問題盡管近兩年相對完善，有了很多的補貼政策，但還是很多家庭的一筆大支出。

(一)村民收入形式多元化。從收入構成可以看出，由于地處邊疆地區，且語言與韓國相通，村民的收入情況來源于外出務工和經濟作物的收入較多，原始農業模式雖然為基礎收入，但收入較少，另外近年來由于退耕還林等惠民政策的實施，興農村附近很多自然風光得以保護，村民也可以得到補貼。

(二)村集體支出資金不足。村集體支出一般包括：村干部工資、村民失業成本、生產和支出費用、村委辦公費用、基礎設施維護和債務償還。而土地流轉和農民養老保障問題、青少年教育問題息息相關。根據調查顯示，大多數村民幾乎負擔不起上述支出。因為只要村集體進行公益事業建設，特別是面對自然災害和人為災害，就需要負債經營，或者自行挪用、扣除村委干部的工資來維持。近年來，在國家扶持農業優惠政策的背景下，各級政府紛紛出臺扶持農村基礎設施建設的優惠政策，但一般要求村集體扶持投資或農民自籌資金。

(三)經濟結構調整成效明顯。過去，經濟結構主要集中于糧食作物。目前，糧食經濟比重已達到4：6，特色產業呈現出良好的發展趨勢。2017年，全村玉米開發面積800畝，銷售收入85萬元，村民平均收入1,600多元，果樹種植面積1,200畝，其中，延邊地區特色蘋果梨種植園創收明顯，瓜菜面積60畝，主要供于自用和小額售賣。隨著民族地區特色產業的發展，木耳、延邊大米等綠色食品借助各種多媒體平臺和博覽會打造全國市場，互聯網經濟拉近了地理的距離，農村土地市場日益繁榮，土地流轉加快，每畝土地承包費由過去的幾十元增加到600元以上，通過對各種糧食作物和經濟作物的購銷，一定程度上提高了當地村民的收入，活躍了農村經濟。隨著特色產業的發展，勞動力轉移的步伐逐漸加快，加之地處邊疆地區，具有先天的地理優勢、人文優勢和語言優勢，國外勞動力價值和國內勞動力價值的貨幣差，使跨國務工成為很多少數民族地區農民的首選。2017年，380多名農民工(其中200多人去了韓國)外出打工，年收入400多萬元。

二、土地流轉主要問題

近年來，隨著習近平總書記對邊疆民族地區的重視和相關制度的扶持，少數民族地區土地流轉問題引起各級政府和各級農業部門的高度重視，相關村落都在土地流轉工作中積極探索如何依法促進農業經濟收入的多元化。雖然取得了一些成績，但仍有許多方面亟待改進。

(一)經濟人才缺乏，發展意識淡薄。受村級選舉的影響，村干部集體經濟發展沒有長期規劃，部分村干部文化素質不高。他們的主要精力集中在家庭經濟和日常工作上，對于發展農村集體經濟沒有一個統籌全局的概念。此外，大多數經濟頭腦清醒的人一般都自己創業、外出務工或者外出創業，這在一定程度上導致了農村集體經濟發展中人才的流失。

(二)資產管理不及時，收入結構偏差。村集體資產按年度規劃結算。據統計，興農村尚有8,019畝漁塘、荒地、水面、活動用地、山地森林資源被承包閑置，40多畝資源閑置，近320畝資源被侵占。農村稅費改革后，原有的農村集體費征收方式轉變為轉移支付方式，農村集體財政資源嚴重不足。農村基礎設施建設、公共設施維修、公共服務、小學經費籌措等方面出現了困難現象。在債務歷史遺留問題中，村民與集體之間存在著諸多矛盾，在一定程度上影響了經濟的持續健康發展。

(三)保障機制不健全，流轉體系不完善。在少數民族地區，土地流傳未能覆蓋所有農村地區，流轉率大大低于漢族地區，也未能為已經轉讓土地的農民提供足夠的社會保障。在一些地方，土地流轉被用來增加農村干部的集體收入和福利。且有個別村干部運用行政手段對農民土地流轉進行干預，將大量土地出租用于大規模開發，以牟利性質為主，在常壓下降低流轉價格，使農民得到最低的補償。在土地流轉過程中，村里和農民沒有規范的土地流轉書面合同簽署，往往是通過口頭的協議和約定，不規范不完善且未經承包商和管理部門同意的公證備案。即使簽訂了書面合同，內容也不完整，不具體，雙方沒有明確的責任和權利關系，也沒有專門的人負責合同管理；大部分土地簽署至今未實現農業綜合開發，部分土地因面積小或地處山區，高度參差不齊，水、電、路建設滯后，不適合片狀種植和機械化耕作，無法實現旱、澇相關收獲保護；農田水利基礎設施差，規模經營成本增加，增加了對金融機構的貸款，導致規模轉移難度加大。

三、少數民族地區發展對策與建議

(一)依托民族地區制度，加大扶持力度。加強對少數民族教育事業的經費投入，重視文化素養和農業技術的雙面培養，培養少數民族地區骨干。同時廣泛宣傳，提高農民和村莊積極尋找發展道路的積極性。鼓勵村民發展多元化家庭收入，推動農村地區土地的流轉和規?；洜I。延邊州相關財政部門安排一定的貸款支持集體經濟的發展。在稅收、工商管理方面，對村級集體企業和各種經營項目給予適當的減免。

(二)強化觀念意識，優化環境發展。把發展壯大村級集體經濟納入農村經濟工作總體規劃，認真制定地方村級集體經濟發展規劃，開展相關講座讓村民了解土地流轉的政策和實施意義，在實施過程中，從信息、人才、技術和項目建設方面為村民提供幫助。通過市場經濟知識和科學文化知識的教育，轉變村民的固有小農觀念和思想，發展集體特色化少數民族農業切實增加收入，提高村干部領導經濟工作的能力和管理水平，樹立榜樣和典型鼓勵村民積極地參與到土地流轉過程中，解放思想，開闊眼界，增長知識和發展集體經濟的能力。

(三)加強團隊建設，樹立發展信心。在延邊地區土地改革運動中，群眾路線是最重要的實施方法，也可以沿用至今。一些基層干部對土地流轉的政策、法規、方法和矛盾沒有深入研究，宣傳不夠，指導不夠。他們認為土地流轉與村落、村落社區關系不大，導致土地流轉缺乏監督。為此，必須加強村隊建設，樹立發展村集體經濟的信心。所以，在土地流轉過程中，第一步就是要加強農村黨支部建設，選拔有進取心、有知識、公正的村干部，具有相關的理論知識經驗和土地流轉學習，可以切實提高村莊發展集體經濟的能力。另外，要堅持不懈地培養和教育農村干部，注重后備干部的培養，參與延邊州招才引智“千人計劃”，通過增加福利待遇，開展公開招聘等計劃，提高領導土地流轉工作的干部工作能力和管理水平。

(四)加強土地流轉管理，規范土地流轉秩序。通過加強對土地出讓方的管理來規范土地流轉秩序。第一，加強對農民自發流轉的管理。農民以轉包、轉讓、互換、持股、租賃等形式自愿轉讓承包土地的，簽訂土地流轉書面轉讓協議，并報村委會備案。第二，加強第三方監管，規范農村集體經濟組織和農村行政組織參與土地流轉的行為。農村集體經濟組織和農村行政組織不得強迫農戶以任何名義轉讓土地，不得妨礙農戶自愿、合理轉讓土地經營合同權利。

(五)創新流轉機制，擴大地區影響。依托延邊朝鮮族自治州獨特的地理優勢和民族旅游特色，發展具有延邊特色的旅游種植業，開發相關經濟作物的多元化種植，如草莓收獲園、延邊蘋果梨園和木耳種植基地。并深層延長產業鏈，鼓勵企業開辦產業深加工，如辣白菜腌制、干木耳商品化、蘋果梨罐頭等方式增加經濟收入，鼓勵農民依法通過轉包、轉讓、出租、交換等方式轉讓土地承包經營權，積極探索多種形式的收入，有利于加強村級集體經濟，促進少數民族地區農村土地流轉的積極發展。