氣候變化損失和損害問題研究

【摘要】圖瓦盧的悲劇引起了人們對(duì)氣候變化帶來的損失和損害問題的重視，歷次國(guó)際氣候會(huì)議中人們也在不斷提及氣候變化損失和損害問題，終于在華沙會(huì)議中形成了華沙國(guó)際損失和損害國(guó)際機(jī)制，相關(guān)成果體現(xiàn)在之后巴黎協(xié)定中。但是目前的機(jī)制仍然是不成熟的，僅限于原則性的規(guī)定和倡導(dǎo)，卻沒有提及救濟(jì)手段，因此本文試圖在現(xiàn)有機(jī)制下尋求救濟(jì)途徑。

【關(guān)鍵詞】圖瓦盧? 華沙機(jī)制? 巴黎協(xié)定? 解決途徑

一、問題的提起——海平面上升，圖瓦盧將被淹沒

在太平洋上，有一個(gè)風(fēng)景如畫的美麗島國(guó)圖瓦盧，2000年2月18日月一場(chǎng)有史以來浪峰最高的潮水幾乎完全吞沒圖瓦盧全國(guó)9個(gè)珊瑚礁上的所有居民。2001年12月，圖瓦盧領(lǐng)導(dǎo)人承認(rèn)在與不斷上升海平面的斗爭(zhēng)中失敗，宣布將放棄他們的祖國(guó)。至此，圖瓦盧成了世界上第一個(gè)因?yàn)闅夂蜃兓ゼ覉@而被迫舉國(guó)搬遷的國(guó)家。

由于面積小、資源基礎(chǔ)薄弱、對(duì)自然災(zāi)害的高敏感性、較低的經(jīng)濟(jì)彈性和有限的人力及技術(shù)能力，小島嶼發(fā)展中國(guó)家極易遭受氣候變化的影響。太平洋島國(guó)帕勞總統(tǒng)托里比翁在2011年9月的聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上呼吁聯(lián)大向國(guó)際法院尋求咨詢意見“以確定各國(guó)是否有法律責(zé)任確保其領(lǐng)土上的任何排放溫室氣體的行為不會(huì)危害其他國(guó)家”歷次國(guó)際氣候會(huì)議中人們也在不斷提及氣候變化損失和損害問題，終于在華沙會(huì)議中形成了華沙國(guó)際損失和損害國(guó)際機(jī)制，相關(guān)成果體現(xiàn)在之后巴黎協(xié)定中。

二、氣候變化損失損害的現(xiàn)有制度及其局限性

（一）華沙國(guó)際損失和損害國(guó)際機(jī)制的內(nèi)容及其局限性

《決定2/CP.19》規(guī)定在坎昆適應(yīng)框架之下設(shè)立關(guān)于損失和損害問題華沙國(guó)際機(jī)制，用以處理特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家與氣候變化影響相關(guān)的損失和損害問題，包括極端事件和緩發(fā)事件的影響;要求發(fā)達(dá)國(guó)家締約方按照第1/CP.16號(hào)決定和締約方會(huì)議其他相關(guān)決定，向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)。迄今為止，歷經(jīng)二十余年的國(guó)際氣候談判并未能就氣候變化損失損害概念作出明確定義，致使各國(guó)的基本立場(chǎng)存在巨大分歧且談判進(jìn)程遲緩、收效甚微。

（二）巴黎氣候大會(huì)內(nèi)容及其局限性

在損失與損害方面，《協(xié)定》督促締約方增強(qiáng)對(duì)氣候變化不利影響導(dǎo)致的損失損害問題的理解、行動(dòng)和支持，包括：早期預(yù)警系統(tǒng)，應(yīng)急準(zhǔn)備，緩發(fā)事件，可能涉及不可逆轉(zhuǎn)和永久性損失損害的事件，生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)力等。

《巴黎協(xié)議》的局限性在于對(duì)氣候變化帶來?yè)p失和破壞內(nèi)容上的設(shè)計(jì)大多針對(duì)由氣候變化所引發(fā)的災(zāi)難，對(duì)氣候變化損失與損害問題僅限于原則性的規(guī)定和倡導(dǎo)，并未深入涉及到該機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑、歸責(zé)體系及實(shí)施效力等敏感問題。

三、氣候變化損失損害的救濟(jì)途徑

由上可知，氣候變化損失和損害機(jī)制并不成熟，大多只是原則性的條約，缺乏具體的救濟(jì)途徑。在現(xiàn)有制度下，我們?cè)搹哪男┩緩浇鉀Q氣候變化帶來的損失和損害問題？

（一）全球環(huán)境規(guī)制

對(duì)于氣候方面的環(huán)境規(guī)制，主要指《公約》所確立的遵約與履約機(jī)制，可體現(xiàn)為基金制度。華沙氣候會(huì)議通過的《決定2/CP.19》規(guī)定關(guān)于損失和損害問題華沙國(guó)際機(jī)制是設(shè)在坎昆適應(yīng)框架之下的。

（1）坎昆適應(yīng)框架中有沒有規(guī)定可以適用適應(yīng)基金？《決定1/CP.16》第二十五條確認(rèn)有必要加強(qiáng)國(guó)際合作和專門知識(shí)，以便了解并減少與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害，包括與極端天氣事件和緩發(fā)事件相關(guān)的影響;第二十六條決定設(shè)立一個(gè)工作方案，以考慮各種辦法，包括酌情通過研討會(huì)和專家會(huì)議，處理特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家與氣候變化影響相關(guān)的損失和損害問題;第二十九條 請(qǐng)秘書處將提交的這些意見匯編為一份雜項(xiàng)文件，并根據(jù)提交的這些意見編寫一份綜合報(bào)告，提交附屬履行機(jī)構(gòu)第三十四屆會(huì)議審議，以期就損失和損害問題作出建議，供締約方會(huì)議第十八屆會(huì)議審議。可見坎昆適應(yīng)框架中并沒有直接提到可以適用適應(yīng)基金。

（2）損失和損害問題到底能否適用適應(yīng)基金呢？適應(yīng)基金在清潔發(fā)展機(jī)制基礎(chǔ)上誕生，用以支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家為主。該基金規(guī)定發(fā)展中國(guó)家的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的2% 減排量交給適應(yīng)基金，賣出后的收益將作為適應(yīng)基金的資金來源。在適應(yīng)基金下，小島嶼國(guó)家可以直接向適應(yīng)基金董事會(huì)申請(qǐng)資助，由出席董事會(huì)的2/3以上董事表決，不用再通過其他機(jī)構(gòu)執(zhí)行，操作程序相對(duì)簡(jiǎn)單。據(jù)此，遭受損失和損害的最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家，可以向適應(yīng)基金提出申請(qǐng)。但是在實(shí)踐中各種基金的適用依然存在諸多困難，因?yàn)檫m應(yīng)基金提供資金是自愿性質(zhì)的，因此適應(yīng)基金面臨的問題便是資金不充足。

（二）國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制

國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端是指在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域由于各種人為原因造成的污染和破壞而產(chǎn)生的沖突和糾紛。最常用的方法主要指國(guó)際仲裁和司法。但是溫室氣體排放性質(zhì)很難界定，大氣資源具有流動(dòng)性、無形性、整體性等特征，無法要求對(duì)方中止違法行為、保證不再重犯及恢復(fù)原狀。

綜上所述，國(guó)際法中的全球環(huán)境規(guī)制，國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端解決手段單獨(dú)都難以解決因氣候變化導(dǎo)致的損失和損害問題，最好能夠以相輔相成的形式互相補(bǔ)充。優(yōu)先使用全球環(huán)境規(guī)制，因?yàn)榫哂幸欢ǖ恼勁谢A(chǔ)，更易被各國(guó)接受。但是環(huán)境規(guī)制一般缺乏法律約束力，對(duì)于解決一些特殊的氣候爭(zhēng)端難以發(fā)揮作用，這時(shí)便可輔之以國(guó)家責(zé)任路徑加以救濟(jì)。程序上的問題則可以參照國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端解決手段。

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作者簡(jiǎn)介：祝雨晴（1994-），女，江蘇連云港人，上海大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。