論媒體在我國反壟斷執法中的雙面性

高賽賽，康文婷

(安徽大學法學院，安徽 合肥 230601)

我國《反壟斷法》已施行10年之久，從2008年實施至今，《反壟斷法》由最初“紙上的法律”逐漸變成“現實的法律”。10余年的發展，使《反壟斷法》不管是在相關配套的法律法規還是在機構設置、執法程序方面都趨于完善，執法手段呈現多元化。媒體因其及時性、易獲取性和受眾的廣泛性，逐漸成為反壟斷執法的一個重要工具。執法機構往往會通過媒體公布其調查活動，利用媒體引導輿論走向，從而減少執法阻力，節約執法成本。國家發改委和商務部在幾件影響較大的案子中，利用媒體的作用取得了不錯的成果，但我們也要警惕反壟斷工作“被媒體化”。在反壟斷執法過程中，媒體的過分介入會使案件發展越來越偏離正常的軌道，執法結果被輿論裹挾。同時，媒體作為反壟斷執法的工具，也會給被調查的企業帶來不利影響。在反壟斷執法中，正確運用媒體的影響需要把握一個界限，即媒體要公平公正報道，不作偏見性評價。本文擬從“電信/聯通壟斷案”入手，通過相關案例，分析媒體在反壟斷執法中的雙面性，對正確發揮媒體的作用提出相關建議。

一、案例剖析

由2011年對中國電信和中國聯通的調查而引發的媒體大戰充分體現了媒體在反壟斷中的重要作用。國家發改委戰略性地向央視透露了相關調查信息，目的是通過媒體向公眾公布相關信息，然后利用公眾輿論的支持減少阻力，贏得反壟斷執法的勝利。這樣做的效果是明顯的，僅僅20多天，兩家企業就請求發改委暫停調查，并承諾進行整改。后來發改委在“奶粉案”、商務部在“匯源收購案”[1]中，采取了同樣的策略，都取得了不錯的效果。

(一)中國電信和中國聯通案

2011年11月9日，中央電視臺《新聞30分》節目中國家發改委價格監督檢查與反壟斷局副局長李青表示，她所在的機構一直在調查兩家大型電信公司——中國電信和中國聯通的壟斷行為。調查的主要內容是中國電信和中國聯通在寬帶接入及網間結算領域是否利用自身具有的市場支配地位，有阻礙或影響其他經營者進入市場等行為。除了反壟斷指控外，李青還斷言，這兩家國企沒有實現完全整合，從而增加了互聯網服務提供商的上網成本。央視引用了相關研究數據，稱如果相關市場完全具有競爭力，5年內互聯網接入價格將下降27%～38%，可以使我國消費者節約100億～150億元上網費用。

發改委在央視公布信息在中國媒體界引起了轟動。反壟斷字眼不僅引發了民眾關于降低上網費用的討論，也引發了一場媒體的爭論。

1.各方積極呼應

信息來源依賴央視報道，各方積極響應，如：《電信聯通遭反壟斷調查，源起去年大規模斷網事件》(中國新聞網)，《壟斷造成網速慢網費高》(《北京晚報》)，《電信聯通涉嫌壟斷請勿一罰了之》(《京華時報》)，《電信聯通涉嫌價格壟斷》(《人民日報》)等。

此外，還有不少反壟斷專家學者表示支持發改委的行為。我國著名的反壟斷專家王曉曄說，她很高興看到國家發改委發起了這一調查，這起案件是中國國有企業的第一次反壟斷調查，此案在中國反壟斷執法中具有里程碑意義。發改委研究員楊禹表示：《反壟斷法》這樣的法律，只是給這個領域內、這個產業內每一個企業設定行為的邊界和底線，碰到了這個邊界和底線就要受到法律的處罰。

2.媒體的爭論

在發改委宣布對中國電信和中國聯通進行調查2天后，11月11日新華社發表了一篇長篇報道，稱發改委的調查是與消費者無關的神仙戰。新華社稱此次發改委反壟斷調查針對的是市場壟斷問題，結果如何，與消費者上網價格無關。同日，《人民郵電報》在其頭版發表了一篇社論，直接反駁央視的報道，稱央視的報道“混淆事實，誤導公眾”[2]。也是在同一天，工信部下屬的另一家報紙《通信產業報》也發表了一篇社論，批評央視有關調查的報道。它認為，即使這兩家國有企業在互聯網服務提供商接入市場占據主導地位，壟斷本身并不構成違反反壟斷法的違法行為。

針對上述幾家媒體的質疑，支持發改委調查和央視報道的媒體紛紛予以回應。2011年11月11日，《經濟信息報》發表了一篇調查報告，嚴厲譴責中國電信的行為影響了發改委的行動。11月14日，《人民日報》發表社論，稱反壟斷調查不是神仙戰，而是與千千萬萬消費者利益密切相關的行動。11月15日，央視推出專題，從中國電信和中國聯通是否構成壟斷、發改委公布調查信息是否違法以及是否涉及消費者利益3個方面回擊新華社和《人民郵電報》的相關報道。11月21日，《人民日報》發表了另一篇題為《為發改委叫好》的社論，堅決支持發改委的調查行動。

3.最終結果

2011年12月2日，中國電信和中國聯通都正式要求國家發改委暫停調查。兩家企業就他們的補救方案發表聲明：承諾糾正他們的價格歧視行為，加強與其他網絡的融合，并在降低成本的同時提高互聯網速度。發改委第2天作出回應，承認收到暫停調查的申請，并表示是否停止調查將依法處理。如果發改委經過審查接受了電信、聯通的中止反壟斷調查申請，則本案的調查結果就是：電信、聯通的行為既不會被認定為違法，也不會被認定為合法，而是被要求遵守其向執法機關申請中止反壟斷調查時所做出的“承諾”[3]。

(二)其他反壟斷調查案件中媒體的影響

2年后，發改委在涉及9家嬰兒配方奶粉生產商轉售價格維持案中再次采用了同樣的策略。通過戰略性地向媒體透露調查信息，使調查行動為大眾所知，利用民眾對當前奶粉價格過高的不滿和要求降低價格從中獲益的心理，獲得民眾輿論支持，再由央視對奶粉品牌進行負面報道，為媒體報道的走向定下基調。加上前期收集到的證據，比較順利地證實了這9家奶粉企業存在維持最低轉售價格的違法行為。被調查的奶粉企業沒有像中國電信和中國聯通那樣，通過媒體為自己辯解，而是很快承認了自己的違法行為，并積極配合發改委進行整改。由于及時認錯并作出整改，惠氏等3家被調查的企業獲得免于處罰的寬恕[4]。在可口可樂申請收購匯源案中，新浪網進行了一項在線調查，超過10萬人參加了此項調查。其中82%的人反對這項交易，在這其中又有83%的人認為這筆交易會摧毀一家國內領先的本土企業。普遍存在的民族主義情緒和出于對本國優秀企業的保護，使得商務部最終以合并將導致果汁飲料市場進入障礙提高和不利于中小型果汁企業發展創新為由禁止了該項申請[5]。

二、 媒體影響反壟斷執法理論基礎與國內實踐效應分析

上述案例表明，媒體可能在影響中國反壟斷執法方面發揮作用。首先，中國反壟斷法是舶來品，實踐中媒體為什么會對反壟斷執法造成如此大的影響？我們須從我國國情出發，發現問題并解決問題。其次，面對媒體對反壟斷執法工作帶來的沖擊，我國可以借鑒國外的相關法律理論，提出自己的理論解決機制，并進行國內媒體影響反壟斷執法工作的實踐效應分析，進而正確認識媒體在反壟斷過程中的作用。

(一)媒體影響反壟斷執法理論基礎

1.媒體影響反壟斷執法的緣由

我國媒體在幾輪改革中經歷了重大變革。20世紀90年代進行的第一次改革導致許多側重報道金融和經濟新聞的報紙商業化。許多商業報紙已經變得自給自足，不再依靠政府的財政支持。其他大規模改革包括將選定的報紙合并成新成立的媒體集團。它們通過迎合觀眾的品位和需求，以經濟為導向，爭取受眾。這為媒體影響反壟斷執法提供了先決條件。

首先，中國的反壟斷執法為審查媒體在執法中的作用設置了良好的環境。中國反托拉斯案件經常很引人關注，這不僅是因為所涉目標突出，而且因為這些案件涉及日常消費產品或服務。媒體有興趣報道這些案件，因為它們直接涉及消費價格，關系到一般公眾的福利。

其次，盡管中國反托拉斯機構的執法十分繁忙，外國企業向其商會提出的申訴也越來越多，但迄今為止，公眾反壟斷的挑戰仍然很少。其結果是，執法權被政府壟斷，這給其他非競爭因素影響其執法議程和結果留下了很大的空間：第一，中國反壟斷監管機構戰略性地向媒體透露了有關調查信息。這種透露有助于該機構獲得先發制人的優勢，引導輿論的傾向，并利用公眾輿論推動其調查。第二，由于缺乏對代理酌處權的司法檢查，對專家批評機構決定的市場需求不大。因此，國內反壟斷專家不愿發表不同意見，這就抑制了公眾對反壟斷干預的批評頻率。第三，中國媒體作為一個整體，對了解反壟斷案件的法律價值沒有多大興趣，媒體的報道迎合了民粹主義者對降低價格和民族主義合作的要求。因此，中國媒體缺乏揭露對監管干預的批評的動機，而社會輿論傾向于損害被調查公司的方向。

最后，中國缺乏西方式的法律治理——由一個獨立的法院對行政濫用職權進行有效的檢查。

2.國內外應對媒體影響反壟斷執法的理論指導

媒體對反壟斷執法的影響主要表現為媒體報道監督權的越位對司法獨立的沖擊。探尋媒體自由邊界成了處理媒體監督權越位亟待解決的問題。我們對部分國家在處理媒體影響司法問題上的做法進行了歸納概括。

首先，馬德里準則對媒體自由限制提供了國際標準。其次，美國通過“明顯而即刻的危險原則”①對媒體自由進行了限制，英國通過“嚴格責任規則”②對媒體自由進行了限制。在理想中，反托拉斯監管機構應獨立地制定其執行議程，不加區別地執行法律，遵紀守法。而一個獨立的司法機構應該對行政自由裁量權和機構濫用進行有效的檢查。中國在反壟斷執法方面的經驗揭示了在沒有這種制度保障的情況下通過反壟斷法的潛在風險。媒體在影響反托拉斯調查方面的作用是一個例子，說明法外因素會影響我國反壟斷調查的執行結果。因此，我國借鑒國外應對媒體對反壟斷執法影響的相關法律制度，并從我國基本國情出發提出了“最低限度原則”。“最低限度原則”是一個概括性的原則，其與馬德里準則、美國的“明顯而即刻危險原則”、英國的“嚴格責任規則”之間屬于交叉關系，該原則也當然包括強制性法律規定下的媒體報道禁止違背司法獨立、禁止有罪推定原則。

(二)媒體影響我國反壟斷執法的實踐效應分析

第一，媒體可以幫助民眾及時了解反壟斷執法進程。通過收集、核實和總結相關事實，媒體緩解了與為分散的群體收集信息有關的集體行動問題。第二，如果官方媒體支持反壟斷調查，這發出了一種信號，即反壟斷行動得到上級或政府的支持。這種行為會引起民眾的猜測，政府似乎正在以反壟斷的方式加強對一個行業的監管，干預是實現其政策目標的工具之一[6]。正如在“奶粉案”中，中央電視臺、《人民日報》和新華社這3家最有影響力的媒體，都對發改委的行動表示強烈的支持，并對被調查的嬰兒配方奶粉制造商的不當行為表示譴責。正是因為此，如果某個被調查的企業極力為自己辯護，它可能不僅被視為反對反壟斷執法，也可能因阻撓其政策目標而激怒政府。于是及時承認錯誤，積極進行整改，是他們最明智的選擇。第三，媒體不僅是政府的喉舌，也是政府對社會信息的采集者和監督者。政治學家長期以來把中國媒體的功能確定為自下而上的信息傳輸系統，它能幫助政府收集情報，監督政府部門官員。第四，在中國經營的消費品公司對反壟斷調查所帶來的負面影響是敏感的。媒體的有效性取決于制度環境的兩個基本特征。一是當整個社會對新聞界揭露的行為持否定態度時，公眾的羞辱就會起作用。二是罰金的多少取決于與消費者、資本市場和政府的業務“互動”的頻率和重要性。長期以來，中國市場一直被劣質和仿冒產品所困擾。因此，在中國建立良好的聲譽是昂貴的。對一家公司進行反壟斷調查可能會影響這些公司努力培育的品牌形象，給消費者留下的印象是，他們被“掠奪”了。因此，中國消費品公司很可能會因為被曝光參與反壟斷調查而受到負面影響。具有諷刺意味的是，一家公司的市場力量越弱，它就越擔心聲譽受損，因為消費者很容易將其他品牌作為代用品。

三、媒體對我國反壟斷執法工作的影響

了解媒體的作用對于理解影響我國反壟斷執法結果的力量是至關重要的。在前述案例中，發改委通過媒體引導民意，最終利用輿論排除執法阻力，贏得了反壟斷調查的勝利。這體現了媒體在反壟斷過程中的積極作用，但我們也不能忽視其可能存在的弊端。正確認識和利用新聞媒體在反壟斷中的作用，是推進我國反壟斷執法全面、深入發展的重要手段。

(一)媒體在反壟斷執法中的積極作用

1.減少調查阻力和成本，有利于執法順利進行

我國《反壟斷法》剛施行10年，反壟斷執法工作也是在最近幾年才步入正軌，反壟斷執法機構的權威性依然不高，其行政級別只是處、局級，對某些省、地級的企業進行調查、處罰時還好，但要是對大型國有企業進行違法調查時，他們的壓力就很大。一方面是行政級別的壓制，國有企業的級別大都是省部級，級別的壓力使反壟斷執法機構往往不能放開手腳工作[7]；另一方面，許多國有企業在中國的集中產業中持有根深蒂固的既得利益，加之這些國有企業享有較高的政治地位，使得反壟斷機構對他們進行調查、提起訴訟會面臨更大的困難，要付出更高的成本。然而媒體可以調動公眾情緒，獲得民眾支持，挑戰這種集中利益和削減政治壓力。

在中國電信和中國聯通案中，發改委早在2011年4月下旬就向中國電信和中國聯通下達了調查通知。6月份通報初步調查結論：認為兩家存在濫用市場支配地位的行為，并擬進行處罰。10月17日，發改委就有關情況征求國務院法制辦、最高人民法院和工信部意見。召開會議時，各方意見不統一，分歧較大，與會的另外三方提醒發改委此是大事，在沒有充足證據之前要謹慎行事。11月9日，發改委在未征求相關部門和企業意見的情況下，向央視披露了反壟斷調查情況。從4月份開始調查，到11月份才向公眾公開，中間間隔近7個月，可以想象其間發改委所面臨的壓力。而且在發改委向央視披露調查信息之后，媒體大戰也是由工信部下屬的《中國郵電報》和《通信產業報》所引發，工信部也是中國電信和中國聯通的上級監管部門。可以說發改委利用媒體披露此事屬于無奈之舉，把信息透露給央視，是希望通過社會輿論的支持對這兩家國企和相關部門施加壓力，使其他政府部門更難介入此事。

2.提高公眾對反壟斷的認識，獲得公眾擁護和支持

民眾支持是反壟斷執法工作得以順利進行的重要保障，也是減少來自體制內部政治壓力的關鍵因素。為了宣傳反壟斷法，讓公眾了解反壟斷執法過程和打擊壟斷行為給他們帶來的利益，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局原局長許昆林兩次出現在中央電視臺《對話》節目中，宣傳他們的執法活動。2013年8月25日，許昆林做客《對話》，討論他們在處理“奶粉案”“黃金案”和“白酒案”中的經驗，并向公眾說明了他們的執法成果：被調查的9家奶粉企業紛紛表示降價，對“白酒案”中的茅臺和五糧液兩家企業共處約4.5億元的罰款，對上海黃金飾品行業協會和參與橫向競爭價格維持的黃金企業處以罰款。惠氏公司銷售總裁更是現身說法，表明了按照發改委要求進行整改、降低價格的決心。2015年2月15日，許昆林再次出現在《對話》節目中，就媒體和民眾廣泛關注的“高通案”相關情況進行說明，并強調了在調查高通時所面臨的挑戰。許昆林此次還有一個目的就是通過主流媒體，反駁外國媒體的惡意中傷，稱其所在的機構在反壟斷執法過程中沒有歧視外國公司，更不存在通過打擊外國公司實施貿易保護主義的行為。他還堅決否認在調查期間程序不公正、不透明的指控。

像這樣的電視訪談，不僅有助于提高公眾對反壟斷的認識，而且有助于反壟斷執法機構確立其法律權威和合法性。通過媒體的宣傳，許昆林介紹了反壟斷法的相關內容和目標，并向公眾說明了他們執法的步驟和手段，使得反壟斷法不再是脫離實際的冷冰冰的條文，而是成為能真正為廣大消費者謀福利的法律依據。特別是被調查的企業都紛紛降低產品價格，讓利消費者，更使得民眾對反壟斷執法堅決擁護和支持。

3.監督反壟斷執法工作，保障處理結果的合理性

媒體對反壟斷執法工作的報道使公眾不僅能及時了解反壟斷調查的進程和處理結果，同時也能對執法程序和手段進行監督。對壟斷行為的調查需要一個較長的過程，這個過程可能持續數月或者幾年，例如“高通案”歷時14個月審結，而被媒體稱為“我國自2008年反壟斷法實施以來，規模最大、細節最縝密的調查行為”——“利樂案”經歷了4年10個月才最終塵埃落定。如此長的時間、如此大的工作量，媒體監督可以有效保障執法機構始終文明執法、嚴格執法。媒體通過報道、討論、評論等方式，及時發布調查工作的最新進展，保障了執法工作的公開透明。在“利樂案”中，原國家工商行政管理總局(以下簡稱工商總局)自2012年對利樂公司進行立案以來，每作出階段性處理結果或取得新進展都會及時向社會公布。2013年7月，對利樂公司濫用市場支配地位的行為予以立案，并組織20個省市工商機關進行調查；2014年，工商總局表示調查工作已經取得階段性勝利；2014年9月，向媒體透露對利樂公司的反壟斷調查已到最后認定階段；2016年11月16日，工商總局公布了長達47頁的處罰決定書，對利樂公司的反壟斷調查以罰款6.68億元人民幣而告終[8]。媒體對執法工作的全程報道，可以起到有效的監督作用。在媒體和公眾的監督下，執法機構的調查會更加細致、縝密，保證處理結果的合理性。同時，媒體的報道也會將執法工作的艱辛、困難公之于眾，從而獲得民眾的認可和支持，鼓勵他們更加努力工作。

(二)媒體在反壟斷執法中的弊端

1.法外因素可能影響我國反壟斷調查的執行結果

在媒體參與報道了幾起重要的反壟斷案件后，關于媒體在反壟斷中的作用，引發了激烈的討論。支持的人認為媒體報道可以幫助民眾了解反壟斷和減少反壟斷執法機構的阻力。質疑的人則認為媒體在這幾起案件中似乎更關注反壟斷調查對商品價格和消費者福利的影響，而不是其合法性。前國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員張昕竹先生對中國電信和中國聯通案發出過質疑，他表示發改委在央視上主動披露此案，是利用公眾對國家壟斷的不滿，調動民眾對大型國企的抵觸情緒，利用輿論向兩家國企施壓，從而達到對他們處罰的目的。他認為反壟斷執法不應受到輿論的干預，而應嚴格遵照案件事實和法律規定辦事。

事實上，媒體善于捕捉民眾喜惡，制造迎合大眾需求話題、主導輿論走向往往是為了吸引更多的觀眾。民眾厭惡高價，上網費用、奶粉價格、黃金價格等與民眾生活息息相關，他們想要的是這些企業降低價格，讓與更多的福利。而反壟斷執法機構承諾這些被調查的企業會降低價格，民眾對此是贊賞和支持的。公眾對降價規模和范圍的關注，掩蓋了執法機構調查過程和作出處罰決定的合法性問題。媒體為了迎合民眾情緒，在對反壟斷案件進行報道時往往會代表民眾鼓勵、幫助執法機構來認定被調查的企業存在違法行為，強迫他們降價，而不是監督執法過程，使調查變得更具有透明度。這些法外因素的影響，很可能會使反壟斷調查結果為照顧民意而有失公允。

2.可能會影響被調查公司的品牌效應

在我國，有良好口碑和較高公眾認可度的公司很在意反壟斷調查給他們帶來的負面影響。隨著經濟的快速發展，假冒偽劣產品不斷沖擊我國市場，要想在這樣的環境中贏得消費者的青睞、建立良好聲譽是要經過長期努力的，所花費的成本也非常高。對一家公司進行反壟斷調查，會給消費者一種錯覺，認為他們被“掠奪”了、被“欺詐”了，這會使企業形象嚴重受損。媒體報道了接受反壟斷調查的企業，哪怕最終沒有被認定其有壟斷行為，消費者也會對該企業心生警惕，品牌效應就會大打折扣。

3.導致被調查企業財產損失

以中國電信和中國聯通案為例，2011年11月9日下午，受國家發改委反壟斷調查影響，中國電信和中國聯通股票午盤急速下跌。截至13:33分，中國聯通報15.88港元，較上午收盤價16.66港元下跌4.68%，中國電信報4.83港元，較上午收盤價4.97港元下跌2.82%。此外，就聯通股價10日早盤收盤價而言，比8日早盤下跌0.25元，計算下來，中國聯通股票市值僅9日和10日早上就縮水36億。如此巨大數額的損失，即使最后真被處以上一年度營業額1%～10%的罰款，中國聯通也罰不到36億。何況那還只是在調查階段，并沒有公布最后的結果。由此可見，媒體在結果出來前報道受反壟斷調查的公司，往往會使該公司遭受較為嚴重的財產損失。

四、結語

媒體對反壟斷執法活動的報道是把雙刃劍，既可以減少執法阻力，促進公正執法，但稍有不慎也可能干擾執法活動，損害企業利益。反壟斷執法機構要正確認識媒體宣傳報道在執法工作中的雙面性，尊重案件事實，以真實情況為依據，嚴格遵照法律規定，排除法外因素的影響，公平、公正地進行調查。同時也要考慮到被調查企業的利益，對積極配合、及時整改的企業可以不向社會公布其違法行為，以避免造成其額外的損失。

媒體不僅是政府的喉舌，也是反映群眾呼聲的喉舌，它不應淪為政府控制的傀儡，成為實現政治目標的工具。當群眾的理解和認知出現偏差時，媒體有義務引導輿論朝著正確的方向發展，不能為了吸引觀眾，提高收視率，而一味地迎合。反壟斷執法活動具有很強的專業性，媒體不能把自己當執法者和法官，作“輿論審判”，而要公平公正，不對案件作道德評價，在反壟斷執法機構調查結果出來前，不作任何結論性或者有偏向性的報道。要秉承公平公正的行業作風，傳播正能量，弘揚社會主義法治。

注釋：

①程潔：《美國言論自由的限度》，《環球法律評論》，2009年第1期，第22頁。

②1981年英國《藐視法庭法》第一條規定：“嚴格責任規則”在本法中指的是一項法律原則，即某種行為只要有干預司法程序尤其是訴訟程序的傾向，無論其意圖何為，都屬于藐視法庭。