論全面實(shí)施預(yù)算績效管理提質(zhì)增效

●王金秀 鄧 琨

目前，我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民群眾對美好生活的期望在不斷提高，對經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)繁榮穩(wěn)定、政府治理水平都有了更高的期待，對國家預(yù)算管理提出了更高的要求，為此，我國2000年以來推進(jìn)了一系列強(qiáng)化財(cái)政支出管理的舉措，在當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革的新時(shí)期，中共中央、國務(wù)院對新時(shí)代全面實(shí)施預(yù)算績效管理作了頂層設(shè)計(jì)。全面實(shí)施預(yù)算績效管理旨在規(guī)范各級政府、部門和單位的預(yù)算行為，緩解財(cái)政壓力，提高資金使用效益，并進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)和治理能力，由于預(yù)算績效管理綜合性強(qiáng)，對分析技術(shù)和管理水平等方面的要求高，現(xiàn)實(shí)中如何有效地全面實(shí)施預(yù)算績效管理面臨諸多挑戰(zhàn)，有必要厘清思路，探尋全面實(shí)施預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的路徑。

一、我國預(yù)算績效改革實(shí)踐的發(fā)展歷程

（一）預(yù)算績效管理機(jī)制初步探索階段

在本世紀(jì)初，我國圍繞強(qiáng)化財(cái)政支出管理而開啟了一系列預(yù)算改革舉措，2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”的要求，許多地方和部門紛紛開展績效評價(jià)的探索工作，這些分散試點(diǎn)的探索大多是開展此項(xiàng)工作的具體實(shí)施者各憑自己的認(rèn)識(shí)和理解，自行其是，具有粗放性，同時(shí)也積累了經(jīng)驗(yàn)，初步探索了政府績效管理與評價(jià)的運(yùn)行機(jī)制，以及財(cái)政支出績效評價(jià)體系的構(gòu)建。

（二）預(yù)算績效管理改革上升到政府決策階段

為了進(jìn)一步推進(jìn)政府和預(yù)算績效管理改革，加大政府績效管理力度，2011年3月國務(wù)院成立了政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，績效管理機(jī)制從初步探索逐步上升到政府決策階段，分別在8個(gè)地區(qū)、6個(gè)中央部委開展績效管理試點(diǎn)，財(cái)政部先后發(fā)布的一系列規(guī)章，為預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐提供指導(dǎo)和參考，這些文件成為預(yù)算績效管理和評價(jià)試點(diǎn)工作推進(jìn)的依據(jù)，為推進(jìn)預(yù)算績效管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）立法確立全程預(yù)算績效管理的推進(jìn)階段

黨的十八大報(bào)告確立現(xiàn)代財(cái)政制度是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算具有基石地位，它是財(cái)政的核心，并超越財(cái)政。為了更加有力地推進(jìn)，2014年新《預(yù)算法》出臺(tái)，新舊《預(yù)算法》相比，“績效”的法律條文成為重大亮點(diǎn)，并對各級人大提出了注重預(yù)算績效審查和監(jiān)督的新要求。新《預(yù)算法》為預(yù)算績效管理提供了法律依據(jù)，填補(bǔ)“績效”無法律條文的空白。為了落實(shí)《預(yù)算法》要求，財(cái)政部進(jìn)一步對預(yù)算績效進(jìn)行精細(xì)化管理，重點(diǎn)規(guī)范中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理，注重提高預(yù)算績效管理資金的配置和使用效率，2015年出臺(tái)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》從源頭對預(yù)算績效管理作出更加明確、具體的要求，為了鼓勵(lì)地方真抓實(shí)干，國務(wù)院辦公廳還發(fā)布了《關(guān)于對真抓實(shí)干成效明顯地方加大激勵(lì)支持力度的通知》（國辦發(fā)〔2016〕82號），推動(dòng)了政府預(yù)算績效管理工作向縱深發(fā)展。

（四）新時(shí)代黨中央部署全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作階段

黨的十九大報(bào)告中為新時(shí)代預(yù)算績效改革指明了方向，要求建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2018年頒發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下稱 《意見》），對我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理作了細(xì)致且全面的部署，為我國預(yù)算績效管理改革指明了方向。為了全面優(yōu)化預(yù)算績效管理體系，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的順利開展，財(cái)政部頒布《財(cái)政管理工作績效考核與激勵(lì)辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕4號），從財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、提高收入質(zhì)量、盤活財(cái)政存量資金、國庫庫款管理、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、預(yù)算公開等6個(gè)方面入手，進(jìn)一步推動(dòng)地方深化財(cái)稅體制改革，完善預(yù)算管理制度，提高財(cái)政資金使用效益。此外，2019年財(cái)政部陸續(xù)頒布《中央水庫移民扶持基金績效管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)〔2018〕174號）、《財(cái)政部門財(cái)政扶貧資金違規(guī)管理責(zé)任追究辦法》（財(cái)監(jiān) 〔2019〕21號）、《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù) 〔2019〕136號）等一系列文件，進(jìn)一步從不同領(lǐng)域、環(huán)節(jié)提出規(guī)范預(yù)算績效管理的要求。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理確立“三全一體”的新內(nèi)涵

目前，我國處于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，政府的治理理念和治理能力發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變的同時(shí)預(yù)算管理理念也發(fā)生了重大變革。全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求在預(yù)算管理全過程中融入績效的理念以及方法。旨在通過預(yù)算績效管理，迫使政府將財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)管控好，合理分配好。

中共中央《意見》以“三全一體”確立了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的新內(nèi)涵?！叭币蟆叭轿?、全過程、全覆蓋”開展預(yù)算績效管理工作，其中：“全方位”從空間格局對預(yù)算績效管理工作提出了要求。首次提出將各級政府的收入與支出全面納入預(yù)算績效管理，意在提質(zhì)增效，即同時(shí)提高收入質(zhì)量及資金使用效益，緩解政府財(cái)政壓力，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。首次將部門和單位預(yù)算納入預(yù)算績效管理。部門和單位的預(yù)算績效衡量在世界范圍內(nèi)，都屬于難題，但意義重大。各部門職能不同即體現(xiàn)在不同層級部門職能不一，不同區(qū)域相同部門的職能同樣存在差異。為各部門設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的預(yù)算績效指標(biāo)體系，不僅能夠提高各部門資金使用效率而且可以提高各部門的公共服務(wù)質(zhì)量，更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。首次提出將政策與項(xiàng)目預(yù)算全面納入績效管理。從數(shù)量、質(zhì)量、及時(shí)性、成本、效益等方面，綜合衡量項(xiàng)目預(yù)算資金和政策預(yù)算資金使用效率。“全過程”從時(shí)間維度對預(yù)算績效管理提出要求。建立包含了“事前績效目標(biāo)管理、事中績效運(yùn)行管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用”的管理鏈條。形成事前、事中、事后全過程預(yù)算管理監(jiān)督系統(tǒng)?！叭采w”則從范圍層面對預(yù)算績效管理提出了要求。不僅將“四本預(yù)算”全面納入預(yù)算績效管理，同時(shí)將其他使用財(cái)政資金的投融資活動(dòng)以及政府債務(wù)納入預(yù)算績效管理。全面預(yù)算績效管理將政府所有資金及資金使用情況均納入評價(jià)范圍。通過預(yù)算績效管理手段，迫使地方政府提高治理水平與治理能力。

“預(yù)算和績效管理一體化”是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的特點(diǎn)，這要求在編制預(yù)算和配置資源時(shí)的首要任務(wù)是要有明確的預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算的基本績效目標(biāo)涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治等諸多方面，不同層級的政府預(yù)算績效目標(biāo)是有差異的。中央和省級政府的預(yù)算績效目標(biāo)是將政策績效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)；市縣及以下政府的預(yù)算績效目標(biāo)以穩(wěn)定社會(huì)秩序和改善民生為重點(diǎn)；部門預(yù)算績效目標(biāo)與本部門的主要職能有關(guān)，層次不同，績效目標(biāo)也會(huì)不同。單位預(yù)算績效目標(biāo)關(guān)注本單位各個(gè)方面的發(fā)展情況。在進(jìn)行預(yù)算時(shí)，每個(gè)環(huán)節(jié)的績效目標(biāo)重點(diǎn)是不同的，各環(huán)節(jié)以預(yù)算績效主體作為績效目標(biāo)；在預(yù)算編制過程中，績效目標(biāo)重點(diǎn)在預(yù)算編制主體的職能屬性上；預(yù)算執(zhí)行過程中，績效目標(biāo)的重點(diǎn)在預(yù)算執(zhí)行能力、力度、速度與完整性上；而預(yù)算的決算環(huán)節(jié)的目標(biāo)則是預(yù)算績效目標(biāo)的完成程度；預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)則是考察在制定預(yù)決算時(shí)各項(xiàng)績效指標(biāo)的監(jiān)督考核目標(biāo)完成度。不同類型的預(yù)算績效目標(biāo)，應(yīng)按其功能制定預(yù)算績效目標(biāo)。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理需要厘清三大關(guān)系。一是政府與市場的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系，是政府治理能力的體現(xiàn)，也是高層面的配置績效。處理好政府與市場的關(guān)系把市場機(jī)制能夠自動(dòng)調(diào)節(jié)交由市場機(jī)制處理，市場機(jī)制無法解決的由政府處理；二是預(yù)算與治理。預(yù)算是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中體現(xiàn)。我國的治理理念已經(jīng)由“治國能力”和“政府管理”向“國家治理”(governance)轉(zhuǎn)變。①治理理念的轉(zhuǎn)變需進(jìn)一步完善政府的治理體系，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是提高國家治理能力、完善政府治理體系的重要一環(huán)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)我國治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。有效提升預(yù)算能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效。三是問責(zé)與激勵(lì)。要處理好問責(zé)與激勵(lì)的關(guān)系?！兑庖姟芬蠡ㄥX必問效，無效必問責(zé)。在問責(zé)機(jī)制建立的同時(shí)要兼顧激勵(lì)機(jī)制，隨后財(cái)政部《財(cái)政管理工作績效考核與激勵(lì)辦法》旨在激勵(lì)預(yù)算績效管理工作突出的政府部門。適當(dāng)?shù)募?lì)能夠更好調(diào)動(dòng)積極性，起到事半功倍的作用。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的困境

我國近年全面實(shí)施預(yù)算績效管理的推進(jìn)工作進(jìn)展快，并取得了顯著的效果，但同時(shí)也面臨一些困境，具體體現(xiàn)在以下方面：

（一）績效評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

預(yù)算績效管理的核心是預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立。目前預(yù)算績效評價(jià)存在諸多問題。

第一，地區(qū)間預(yù)算績效管理自成體系。經(jīng)過前期預(yù)算績效改革探索階段，尚沒有形成 “自上而下”的預(yù)算績效管理實(shí)施辦法。我國各級政府間存在競爭意識(shí)，使得各級財(cái)政部門在各自探索本地模式時(shí)，形成不同層級、不同地區(qū)的政府獨(dú)特的預(yù)算績效管理體系。各地區(qū)的不同的預(yù)算績效管理模式存在較大差異，水平參差不齊?！兑庖姟烦雠_(tái)后明確要求3-5年時(shí)間基本建成預(yù)算績效管理體制，時(shí)間短，不同地區(qū)、不同層級政府在落實(shí)《意見》時(shí)必然會(huì)存在較大差異。高效推動(dòng)各級政府、部門和單位保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理，是現(xiàn)階段面臨的一大難題。

第二，部門預(yù)算缺乏統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算主體工作績效水平衡量的主要依據(jù)是績效目標(biāo)，各層次預(yù)算主體全面實(shí)施預(yù)算管理的目標(biāo)是確定的。政府財(cái)政具有公共屬性，使得預(yù)算績效涵蓋眾多領(lǐng)域。各級政府部門及單位在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)就存在很多不確定因素。目前，針對項(xiàng)目預(yù)算績效管理的研究相對成熟，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一。但是針對部門預(yù)算績效管理以及政策預(yù)算管理缺乏統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建立一套客觀、科學(xué)、可操作的績效指標(biāo)體系是當(dāng)下迫切需要解決的問題。

第三，績效信息及其分析技能不足。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的工作中，將會(huì)有大量的數(shù)據(jù)需要收集處理，包括政府機(jī)構(gòu)的基本情況與資產(chǎn)負(fù)債、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的狀況以及預(yù)決算收支等相關(guān)數(shù)據(jù)，還會(huì)涉及各級政府的管理、監(jiān)督以及決策等職能。在績效評價(jià)過程中，應(yīng)基于海量數(shù)據(jù)的分類和篩選，建立績效分析模型，對評價(jià)結(jié)果分析，更好地將結(jié)果應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，提高政府資金使用效率。這需要利用信息系統(tǒng)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及人工智能的支撐實(shí)現(xiàn)。

績效信息是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，預(yù)算公開提高了社會(huì)大眾等主體在預(yù)算決策中的監(jiān)督和參與度，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到預(yù)算績效管理中，充分發(fā)揮外部力量。目前，我國預(yù)算透明度建設(shè)中績效信息不充分，質(zhì)量差，中央和各省市政府部門已逐步開發(fā)預(yù)決算網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)，但有些部門仍存在信息未公開、部分領(lǐng)域仍存在公開信息不及時(shí)情況。例如：有些部門未公開預(yù)算情況，只公開預(yù)決算執(zhí)行情況。政府對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果信息透明度不高。目前，對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公開途徑是利用政府門戶網(wǎng)站，公開途徑單一，影響了預(yù)算績效信息公開效果，且多數(shù)政府部門未公開績效評價(jià)報(bào)告或只公開部分績效評價(jià)報(bào)告。

（二）專業(yè)性人才短缺制約預(yù)算績效管理的全面實(shí)施

《意見》要求全覆蓋，從范疇上涉及從中央到地方各級政府，還包括各級黨政部門和單位；從領(lǐng)域上同時(shí)覆蓋“四本預(yù)算”，并且將財(cái)政資金的投融資活動(dòng)以及政府債務(wù)均納入預(yù)算績效管理。覆蓋范圍廣，涉及面大，在3-5年內(nèi)構(gòu)建好高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化預(yù)算管理體制，面臨諸多約束及挑戰(zhàn)。

第一，預(yù)算績效管理執(zhí)行人力不足，難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。“三全一體”的預(yù)算績效管理體系對相關(guān)從業(yè)人員要求較高，除了需具備深厚的財(cái)政理論功底和豐富的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，還需具有較強(qiáng)的公共決策與執(zhí)行能力，隨著政策與形勢變化的學(xué)習(xí)能力與創(chuàng)新能力。目前，無論是政府部門還是第三方咨詢機(jī)構(gòu)，這種復(fù)合型人才都是稀缺的。

第二，預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)不清晰，按期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的壓力大。我國的全面預(yù)算績效管理目前只處于工作推進(jìn)階段，縣市級政府、部門以及單位，對預(yù)算績效管理的內(nèi)涵及必要性認(rèn)識(shí)不夠充分，理解不夠準(zhǔn)確，會(huì)導(dǎo)致在推進(jìn)過程中，達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，從而導(dǎo)致利用預(yù)算績效管理提高財(cái)政資金使用效率的效果受到影響。

第三，眾多領(lǐng)域積累不足，實(shí)施效果受影響。在過去10多年的預(yù)算績效評價(jià)探索階段，多數(shù)都集中于一般公共預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)領(lǐng)域。近年來為了逐漸擴(kuò)大探索范圍，專家學(xué)者在部門整體預(yù)算績效評價(jià)、政策評價(jià)等方面作了一部分的研究，一些新興領(lǐng)域的預(yù)算績效管理研究還很不足，從中央到地方對此的有關(guān)工作都還在探索之中，還沒有確立可推廣的績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法等核心要素體系。由于眾多領(lǐng)域的積累不足，難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)高水平的預(yù)算績效管理，由此影響績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用，從而影響預(yù)算績效管理效果。

（三）預(yù)算績效評價(jià)考核體系尚有提升空間

第一，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置匹配度不夠?！叭^程”預(yù)算績效管理鏈條，對預(yù)算績效目標(biāo)提出了更高的要求。績效目標(biāo)是通過績效指標(biāo)反映的，而績效指標(biāo)不僅是績效目標(biāo)的進(jìn)一步劃分，更是衡量績效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的核心要素，所以制定與績效目標(biāo)相匹配的指標(biāo)是績效管理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段在績效指標(biāo)設(shè)置時(shí)往往不能準(zhǔn)確反映實(shí)際績效目標(biāo)。如何設(shè)置切實(shí)有價(jià)值的績效指標(biāo)是需要迫切解決的問題。

第二，預(yù)算績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”存在提升空間。《意見》要求各級政府、部門及單位對預(yù)算績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行程度采用“雙監(jiān)控”，同時(shí)要求各級財(cái)政部門要建立重大政策、項(xiàng)目的績效跟蹤機(jī)制，加強(qiáng)現(xiàn)金管理?！叭奔軜?gòu)下的預(yù)算績效跟蹤運(yùn)行機(jī)制應(yīng)涵蓋各級政府、部門及單位所有預(yù)算類別以及財(cái)政資金，而不僅限于政策與項(xiàng)目。預(yù)算資金使用是否規(guī)范、安全及高效是影響預(yù)算執(zhí)行績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要影響因素，僅以進(jìn)度促進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不夠準(zhǔn)確與全面。

第三，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不廣泛，未充分發(fā)揮應(yīng)用價(jià)值。

由于資本分配具有政策導(dǎo)向，利用評價(jià)結(jié)果安排來年預(yù)算，執(zhí)行難度大?，F(xiàn)階段，績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且績效評價(jià)結(jié)果具有較強(qiáng)的主觀因素，會(huì)影響預(yù)算主體的評價(jià)結(jié)果，對績效目標(biāo)資金效益和社會(huì)效益判斷出現(xiàn)偏差。例如，部門對項(xiàng)目進(jìn)行自評過程中，會(huì)根據(jù)評價(jià)主體的情況“量身定做”一套評價(jià)指標(biāo)，形成較好評價(jià)結(jié)果；在財(cái)政部門進(jìn)行項(xiàng)目再評價(jià)時(shí)，評價(jià)人員對項(xiàng)目的熟悉程度會(huì)對績效目標(biāo)準(zhǔn)確性判斷造成影響?？冃гu價(jià)較強(qiáng)的主觀因素，使得績效問責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。

四、全面實(shí)施預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的對策

全面實(shí)施預(yù)算績效管理在實(shí)際操作過程中面臨很多困境，為此從以下方面提出應(yīng)對之策。

（一）按政府職能和政策意圖，分類構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系

預(yù)算績效評價(jià)工作是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的核心。一套既符合實(shí)際工作又科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)是決定預(yù)算績效評價(jià)工作效果好壞的關(guān)鍵。對此，在預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)需考慮政府職能劃分、政策意圖，分類構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系，對不同預(yù)算類別依據(jù)預(yù)算形式以及預(yù)算框架，設(shè)計(jì)一套科學(xué)、客觀可操作的預(yù)算績效指標(biāo)體系。考慮到可比性，還需建立一套標(biāo)準(zhǔn)化評價(jià)體系，將標(biāo)準(zhǔn)化體系融入不同層級、不同類別預(yù)算績效指標(biāo)體系，使得評價(jià)結(jié)果可對比，有價(jià)值，能夠起到反映各級政府、部門及單位的真實(shí)績效水平，切實(shí)提高政府資金使用效率的作用。

（二）以單位為基礎(chǔ)，將部門預(yù)算績效評價(jià)作為主要推手

“三全一體”預(yù)算績效管理體系中多元化的預(yù)算主體與多層次的預(yù)算形式使得短時(shí)間內(nèi)全面推行預(yù)算績效管理工作是非常困難的。因此需找到預(yù)算績效工作的發(fā)力點(diǎn)，以點(diǎn)及面推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作。部門預(yù)算是當(dāng)下最合適的突破口，因?yàn)槠涫钦A(yù)算體系的中堅(jiān)，對上有支撐作用，對下有推動(dòng)作用。一是部門是實(shí)現(xiàn)政府職能的預(yù)算主體，各級政府部門履行其規(guī)定職能，提供公共服務(wù)；二是政府部門是預(yù)算體系的中堅(jiān)力量，各部門不僅對上級預(yù)算負(fù)責(zé)，而且負(fù)責(zé)對單位預(yù)算及項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行指導(dǎo)；三是各部門是單位及項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督主體。應(yīng)以單位為基礎(chǔ)，將部門預(yù)算作為全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的破冰處。

（三）多方制衡協(xié)調(diào)，推動(dòng)預(yù)算績效一體化的全鏈條有機(jī)銜接

全面預(yù)算績效管理體系應(yīng)囊括事前、事中、事后三方面預(yù)算管理內(nèi)容，形成預(yù)算績效一體化、環(huán)環(huán)相扣、有機(jī)銜接的預(yù)算績效監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)調(diào)事前績效目標(biāo)管理，要求各級部門要強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，體現(xiàn)了績效目標(biāo)設(shè)置的重要性。要從源頭抓預(yù)算管理工作，加強(qiáng)對預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置的審核。預(yù)算績效目標(biāo)是通過設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)來反映的，所以要優(yōu)化預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置，利用政務(wù)智能以及大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，使績效目標(biāo)可以反映實(shí)際工作。各級財(cái)政部門應(yīng)同步下達(dá)績效目標(biāo)與預(yù)算，從源頭開展預(yù)算績效管理工作。實(shí)施預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)全過程監(jiān)控機(jī)制，以資金收付為主線，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算資金的執(zhí)行情況、執(zhí)行進(jìn)度、使用是否合規(guī)，并按預(yù)算資金類別，分月、季、年出具評價(jià)報(bào)告，通過績效跟蹤全鏈條重點(diǎn)環(huán)節(jié)，為預(yù)算績效評估提供真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的數(shù)據(jù)信息。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作是一項(xiàng)范圍廣、內(nèi)容豐富的系統(tǒng)性工作，應(yīng)該監(jiān)督和管理并舉，多方分工協(xié)調(diào)。組織管理與監(jiān)督工作需要多部門協(xié)同配合，僅依靠單一的專業(yè)職能部門實(shí)施管理，難度較大，不利于工作有效開展，因此迫切需要加強(qiáng)全面預(yù)算績效管理的組織建設(shè)。首先，成立一個(gè)由中央牽頭的跨部門組織來全面實(shí)施預(yù)算績效政策制定、綜合管理與區(qū)域協(xié)調(diào)；第二，設(shè)立一個(gè)財(cái)政部門直屬的專業(yè)管理組織來進(jìn)行全面預(yù)算績效管理；第三，建立一個(gè)由各級人大常委會(huì)牽頭、多方協(xié)調(diào)的全面預(yù)算績效管理監(jiān)督機(jī)制。形成有組織、有管理、有監(jiān)督三位一體的預(yù)算績效管理監(jiān)督體系，全方位、無死角對我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作進(jìn)行管理與監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化預(yù)算透明，建立預(yù)算績效信息共享平臺(tái)

高質(zhì)量的預(yù)算績效信息是全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作推進(jìn)的基礎(chǔ)，2009年以來，我國一直大力推進(jìn)預(yù)算信息公開，但預(yù)算績效的信息嚴(yán)重不足，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績效信息公開的范圍，細(xì)化信息公開內(nèi)容，對信息公開方式應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)作調(diào)整，建立預(yù)算績效信息分析共享平臺(tái)，對試點(diǎn)地區(qū)部門預(yù)算績效、項(xiàng)目預(yù)算績效以及政策預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行匯總分析，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。為了增強(qiáng)政府官員信息公開意識(shí)，將預(yù)算績效信息公開的工作加入到政府政績考核中。由于預(yù)算績效評價(jià)工作涉及面廣，各預(yù)算主體關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，績效指標(biāo)量化難度大，需借助信息管理及人工智能手段。

（五）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理的規(guī)范化建設(shè)

各預(yù)算主體單位應(yīng)吸引高層次人才從事預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算管理系統(tǒng)培訓(xùn)課程。預(yù)算績效管理工作對從業(yè)人員綜合能力要求高，既要有理論基礎(chǔ)又要有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，人才稀缺。應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，吸引高學(xué)歷、高職稱人員從事預(yù)算績效管理工作，提升從業(yè)人員的政策分析能力與前瞻性。開展預(yù)算管理系統(tǒng)培訓(xùn)課程，提高從業(yè)人員預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)能力。預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的成功與否直接影響預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果是否準(zhǔn)確、可靠。應(yīng)對相關(guān)人員開展關(guān)于績效管理基礎(chǔ)原理、內(nèi)在邏輯、如何通過指標(biāo)反映資金使用績效的相關(guān)理論與技術(shù)培訓(xùn)。提高從業(yè)人員設(shè)計(jì)科學(xué)合理的預(yù)算績效指標(biāo)的能力。優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，提升其服務(wù)能力、提高服務(wù)質(zhì)量。

要使預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用制度化、規(guī)范化建設(shè)，必須進(jìn)行立法保障。為此，全國人大需要完善現(xiàn)行相關(guān)法律，出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法，對如何建立績效考核結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算決策、績效問責(zé)等方面做出詳細(xì)規(guī)定，從而為預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用提供法律保障。推動(dòng)預(yù)算績效考核結(jié)果規(guī)范化發(fā)展。對基層單位要廣泛開展預(yù)算績效改革試點(diǎn)工作，逐步完善地方預(yù)算績效考核體系，出臺(tái)符合實(shí)際情況的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果辦法。同時(shí)，政府行政機(jī)構(gòu)也要從源頭上消除相關(guān)主體在預(yù)算績效管理過程中的隨意性，確保預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的連續(xù)性和規(guī)范性?！?/p>

注釋：

①關(guān)于治國理念，王紹光(2014)將我國治國理念分為三個(gè)階段:第一階段是1800～1956年，稱為“治國能力”；第二階段是1956～1990年，稱為“政府管理”；第三階段是1990年至今，稱為“國家治理”。