大數據時代服務型政府建設研究

王立軍

摘? ?要： 近年來，隨著信息技術的發展，公共事物治理迎來新的機遇。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了構建人民滿意的服務型政府。大數據的運用為人民滿意的服務型政府建設提供了機遇。但是政府在運用大數據構建服務型政府的同時，面臨數據管理、倫理和法治的困境。要實現人民滿意的服務型政府的建設，必須加強數據管理創新，推動大數據相關法律的建設，推進大數據在服務型政府建設中的制度創新。

關鍵詞： 大數據; 服務型政府; 創造服務

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.003

文章編號： 1673-9973（2019）01-0017-06

一、大數據開啟服務型政府建設的新時代

隨著科學技術的發展，數據對于各領域的重要性越來越突出。因為數據正在改變人們的認識論和方法論。近年來，隨著信息與通信技術的發展，信息呈現爆炸式增長，人類社會進入“信息爆炸時代”。面臨如此巨大和海量的數據，人類積極思考，探索數據背后的真相，挖掘數據對于人類社會具有的積極意義。從2008年9月《Nature》出版“Big Data”?？_始，大數據成為政府、學術界等多領域關注的焦點。比如2011年《Science》出版的專刊“Dealing With Data”和麥肯錫公司發布的報告“Big Data：The next frontier for innovation，competition，and productivity”，2012年達沃斯世界經濟論壇上發布的報告“Big data，big impact：New possibilities for international development”等。[1] 從國內外研究的現狀來看，大數據分析和挖掘的成果廣泛運用到政府治理、生物醫藥、金融等領域，試圖探索該領域的創新，能夠更好地提供服務，創造更多的財富。正如管理咨詢公司麥肯錫稱：“數據已經滲透到當今每一個行業和業務職能領域，成為重要的生產因素。人們對于大數據的挖掘和運用，預示著新一波生產力增長和消費盈余浪潮的到來?！盵2]

何謂大數據？從現有的文獻分析來看，學術界還沒有形成共識。程學旗等人總結了學術界關于大數據的界定，分別從宏觀角度、信息產業角度和社會經濟角度作了詳細介紹。胡健則從數據與統計、數據與決策和數據與技術能力等多方面對大數據進行了介紹。[3] 總之，大數據不僅僅是數據，還是一種技術、能力和價值，更是一種有別于傳統認識世界的方法和認識論。在大數據看來，可以通過量化的方式認識世界。那么大數據時代具有什么特征？金江軍認為大數據特征可以用5V+1C來表述，即：Variety（差異性）、Volume（體量大）、Velocity（速度）、Vitality（時效性）、Visualization（可視化）和Complexity（復雜性）。[4]還有人將大數據的特征總結為5V，即體量大（Volume）、速度快（Velocity）、模態多（Variety）、難辨識（Veracity）和價值大密度低（Value）。[2]1889-1908總體來看，對于大數據特征的表述3V的認知比較具有代表性，即：規模性（Volume）、多樣性（Variety）和高速性（Velocity）。[5] 總之，大數據的典型特征就是“大”、“快”和“多”?！按蟆奔床粌H僅指量，還指其外延更為廣泛。第一，從“量”上來講大數據呈現海量式的數據?，F在對數量的計算單位由TB向PB發展。據估計，人類生產的所有印刷材料的數據量是200PB（1PB=210TB），而歷史上全人類說過的所有的話的數據量大約是5EB（1EB=210PB）。當前，典型個人計算機硬盤的容量為TB量級，而一些大企業的數據量已經接近EB量級。[6] 第二，從“外延”來講，現代意義的“數據”外延更為廣泛。最早的數據來源測量，指“有根據的數字”。但是現代意義的數據包括了文本、音頻、視頻圖片等。[7]“快”即與傳統的數據收集和處理模式相比較起來，大數據在收集和處理的速度都非?？?。充分體現了即時性，這也是大數據的意義所在。“多”即種類多，與傳統“有根據的數字”的數據來比，大數據包括了文字、音頻、視頻和圖片等種類。

盡管學術界對于大數據的概念和特征表述都不一樣，但是不可否認，大數據正在改變人們認識世界和改造世界的方法。大數據時代思維的變革表現在：“要全體不要抽樣、要混雜性不要絕對精確和要相關不要因果?！盵8] 思維的變革，意味改造世界的方法要實現變革，意味著政府治理公共事物治理的途徑和方法也會發生改變。正如劉紅等人指出：“大數據時代不論政府還是組織機構，數據收集和數據分析已經成為基層管理部門的基本要求，根據數據分析結果制定政策和法規，將社會管理從事后處罰轉向事前防備，在醫療健康、國土安全、智慧城市建設、防范和打擊恐怖活動社會治安、治理社會腐敗等方面發揮著重要作用。”[9] 劉葉婷等人也指出：“大數據時代將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態，進而改變政府治理模式，影響整個政府存在的形態。從長遠來看，大數據將會對政府治理范式、政府職能和政府自身管理等多個方面產生影響?！盵10] 所以，大數據時代更容易構建一個開放、透明、智慧、互聯和整體的政府治理模式，[4] 使政府組織結構更趨于扁平化，揚棄傳統的官僚制，[3] 政府供給的服務更加精準，決策更具有可預見性。大數據時代帶來的公共治理的變革，直接開啟了服務型政府建設的新時代。

二、大數據時代服務型政府建設的機遇

服務型政府建設在中國的研究有十幾年的歷史，學術界取得了非常豐富的研究成果。通過CNKI以服務型政府作為主題進行精確檢索，一共檢索13062篇文獻，其中關于服務型政府建設的共1215篇文獻。學術界基本圍繞服務型政府建設的原因、理論基礎、內涵以及建設路徑進行了分析和探討。對于服務型政府建設的具體措施，姜曉萍進行了總結，認為學術界主要從政府職能轉變、行政管理體制改革推、創新政府運行機制、完善公共服務體系和建立公共財政體制等方面進行了探討。[11] 由此可以看出學術界主要圍繞“政府建設”來尋求服務型政府的建設，在服務型政府建設中沒有“創造顧客”，[12]是服務型政府建設的一種缺憾。尤其是黨的十九大報告提出了要建設“人民滿意的服務型政府”，更是對過去服務型政府建設存在的不足回應。大數據時代的來臨，為服務型政府建設提供新機遇。

（一）大數據有利于服務型政府建設理念的重塑

服務型政府就是為人民服務的政府，體現了三層意思：首先服務是一種基本理念和價值追求;其次政府不是管理者或者統治者，而是服務者;最后提供公共服務是政府存在和運行的依據。[13] 從這里可以看出“服務”是服務型政府的價值追求。但是從我國服務型政府建設的歷程來看，服務型政府的價值理念沒有得到真正的實現。所以，黨的十九大上習近平總書記強調要構建人民滿意的服務型政府，賦予了服務型政府新的生命力，即服務型政府要強調公民參與和回應性。意味著服務型政府的價值更加優化，從“服務”變為“人民滿意的服務”。而大數據時代，為重塑“人民滿意的服務”提供了發展機遇。因為政府能夠通過大量的數據，及時有效地分析公眾現在和未來的需要，積極制定合理的決策，提供優質的公共服務，實現政府“服務者”的角色，進而推動服務型政府價值的實現。同時，大數據時代政府還可以積極通過數據平臺獲悉“人民滿意度”，進而優化政府決策，實現政府善治。

（二）政府運用大數據技術，深挖信息，創造服務

創造服務是對傳統政府服務模式的回應。不管是新公共管理的“顧客導向”理念，還是新公共服務的“公民導向”理念，都是回應公民的當下需求，無法有效預測公民未來需求。正如夏志強指出：“政府不僅應當回應公眾當下的現實要求，更應當克服公民出于自利動機只關注眼前利益的局限和約束，高瞻遠矚，立足于社會發展的長遠要求，關注社會進步的未來方向，去主動培育公民的新需求，或者將公民未來的、潛在的需求轉化為現實的需求，將未來的顧客轉化成現在的顧客，在前瞻性的服務中引領社會發展，促進社會進步。”[12] 所以創造服務就是指政府利用信息，進行深度挖掘，發掘數據背后人的需求變化趨勢，從而立足公民當下和未來需要提供公共服務。一般來講，政府所利用數據來自互聯網、公共權力（政府）運行過程、企業以及公民個人。[3] 通過來自四方面的數據信息，深度挖掘，分析公民的行為，對公民未來公共服務的需求做出合理判斷，從而創造服務。比如：當今中國城市停車是一個非常棘手的問題，影響停車需求的因素有社會、經濟、交通、政策等。如果建立成規模、可共享的詳盡的出行數據、停車數據和土地使用數據。可以通過數據的分析，然后判斷停車需求的變化，為公民停車提供更好的服務。①

（三）大數據時代可以優化決策模式，使決策更加合理，推進人民滿意的服務型政府建設

耶魯大學教授Esty指出：“‘數據驅動決策，將使政府更高效、開放和負責，更多地在事實基礎上做出判斷，而不是主觀判斷或者受利益集團干擾進行決策?！盵14] 所以在大數據時代，要變革傳統決策模式，建立以“數據”為中心決策模式，使決策更加合理。政策的形成一般經歷問題的確認、議程設定、政策形成、政策合法化、政策執行和政策評估。[15] 要制定合理的公共政策，必須保證政策起點是合理的，即“問題”如何被確認。在民主體制中，不論個人或者群體提出何種問題，都可以被確認為政策問題。但是，如果任何人都可以提出政策問題，那么意味政策的制定是無效的。所以只有問題上升為社會問題，演變為公共問題，得到權力中心的關注，才能提上議程。而大數據時代政策問題的確認并不需要這么復雜的過程，可以通過數據的分析，確認什么問題是公眾關心的問題，從而制定相關政策。最為典型的是近年收入分配、房價等問題成為中國政策制定的重點內容之一，主要得益于每年兩會的熱點大數據分析。所以制定政策過程中，通過大數據，有效保證更多公眾參與政策制定，擺脫傳統個別代替全面的做法。尤其是通過網絡征求意見等行為，都擴大了公民參與公共政策制定的渠道。從而使政策議題得到更多的認同，有效推進“人民滿意的服務型政府”的構建。在政策執行和政策評估過程中，都可以通過大數據進行監督和回饋，及時發現政策制定的問題，從而修繕政策，使得政策的效果能最大化體現，從而促進服務型政府的建設。

（四）推進行政體制改革，簡政放權，整合職能部門，提高政府效能

科學劃分各級政府的公共服務職責是建設服務型政府的一項基礎性工作。政府職能的載體又是政府機構。[16] 合理劃分政府職能，就需要優化政府組織結構。近年來，我國不斷嘗試大部制改革，立足推進行政管理體制改革，但是仍然存在不少問題。而大數據時代來臨，可以有效實現資源共享，打破中國傳統的“條塊”分割狀況，使部門、區域之間能夠有效實現合作，共同推進服務型政府建設。正如國務院辦公廳發文所言：“依托互聯網+，促進辦事部門公共服務相互銜接，變“群眾奔波”為“信息跑腿”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，從源頭上避免各類“奇葩證明”、“循環證明”等現象，為群體提供更加人性化的服務。”[17]

（五）揚棄傳統官僚制，重塑現代官僚制，奠定服務型政府的官僚制理論

官僚制作為傳統公共行政的構建的原則，隨著新公共管理運動的興起，飽受批判。比如奧斯本的《摒棄官僚制》、巴澤雷的《突破官僚制》以及麥克斯懷特的《公共行政的合法性》等著作，都是對官僚制理論的批判。這些批判，認為舊的官僚制理論不符合時代需要，應該揚棄，構建新的官僚制理論。但是從公共行政學的發展來看，要完全拋棄或者摒棄官僚制理論是不可行的，只能迎合時代變化，不斷重塑官僚制理論。韋伯的官僚制理論強調等級制、分工、專業化、形成文書、按照制度執行、行政和立法權分離等特征。但是不可否認，圍繞官僚制的構建，實現了組織效率的提升。但隨著時代的變遷，官僚制成為“低效”的代名詞。大數據的來臨，使得原有的分工、層級重新打破，立足資源共享，突破組織框架的限制，實現組織效率的提升，為官僚制的重塑提供新的現實選擇。

三、大數據時代服務型政府建設的困境

大數據時代的來臨，使政府治理之道發生變革，服務型政府建設順應時代變化，在理念、決策、管理體制等方面都迎來新的機遇。但是機遇與困難并存，大數據作為新生事物，很多理論的發展還不完善，這也預示大數據時代服務型政府的建設面臨不少困境。

（一）服務型政府建設的數據管理面臨挑戰

大數據時代的服務型政府建設是利用數據的挖掘、分析等活動，推進行政體制改革、優化組織結構、變革治理理念等活動建設服務型政府。但是圍繞數據進行的挖掘、數據存儲、數據分析以及數據可視化等活動，存在不同程度的挑戰。首先在海量的、結構復雜的數據里，如何及時獲取“有效數據”為服務型政府建設服務，是大數據時代服務型政府建設的困境。因為“大數據會是我們合理決策過程中的有力武器;倘若運用不當，它可能會變成權貴用來鎮壓民眾的工具，輕則傷害顧客和員工的利益，重則損害公民的人身安全。我們所冒的風險比想象中的還要大?！盵8]195但不幸的是，大數據面對海量數據，數據結構復雜，內容龐雜，在數據分析過程中，挖掘的數據面臨“失真”和“異化”等危險。[18] 失真或者異化的數據，并不能有效構建服務型政府，反而把服務型政府的構建推向危險境地。其次即使確保數據的真實性和有效性，數據分析的處理仍然面臨諸多挑戰。因為數據的海量和結構復雜，處理數據會采用不同的方式和計算方法，使得數據處理的方法不可能是統一的。導致了“面對充分的樣本量，內在關聯關系密切而復雜，價值密度分布極不均衡，如何建立有效模型對大數據進行分析和處理提出了挑戰?！盵2] 沒有合理的模型進行數據分析，不能確保數據分析是否合理。對于服務型政府建設來講就無法合理評價公共服務質量，意味服務型政府建設的合理決策無法有效利用大數據。同時，在海量數據中存在大量的偽相關，偽相關將導致錯誤的統計推斷甚至誤導科學發現。[1] 直接導致政府提供公共服務出現偏差，無法實現公民對公共服務的滿足，影響服務型政府建設。最后，處理如此巨大的數據，需要耗費的時間、能耗都非常巨大，要確保數據分析合理，必須對大數據系統運行的軟件和硬件建設，提出新的挑戰。但是由于計算機存在硬件異構性，①使得在數據處理過程中出現性能良好的服務器等待性能較差的服務器，不利于數據的分析和處理，有可能使數據滯后，導致決策出現差錯，對于服務型政府建設來講是一個巨大隱憂。

（二）服務型政府建設的倫理挑戰

服務型政府建設的目的就是為了提供更好的公共服務，其實質就是政府承擔公共責任，構建美好社會，實現人的自由而全面的發展。而大數據的來臨，使得政府、公民以及其他社會組織都被“異化”，技術或者信息成為實現自由的障礙?！八^自由，如所周知，就是能夠按照自己的意志進行的行為。但是，一個人的行為之所以能夠按照自己的意志進行，顯然因為不存在按照自己意志進行的障礙?！盵19] 大數據時代政府提供公共服務，需要依賴數據做出合理的制度安排。“依賴”成為政府自由實現的最大障礙。而要對數據進行合理分析，必須依賴技術的進步。在處理大數據的過程中，數據更新速度非常快，沒有技術進步作保證，就無法保證決策的合理性。進而在構建服務型政府的過程中，逐步依賴數據和技術，使得政府失去“自由”決策的能力。除此之外，政府過多依賴數據，存在侵犯民主的危險。民主最原始的含義就是人民的統治。從人類歷史的演變來看，民主是通過制度安排實現的。制定制度保證人民有機會參與公共事務、監督權力等事務。而大數據的來臨，拓展了公民參與公共事物的途徑。通過網絡途徑或者其他數據來源，都可以有效實現公民參與公共事物。但是對數據的挖掘、儲存、分析和解釋，都是技術精英的事情。技術精英有可能通過操控數據，尤其在數據分析的過程中，可以加入自己的選擇，得出有利于自己的政策預測，進而影響政府決策，實現自己的利益追求。比如臉書自2010年以來就開始鼓勵用戶參與投票，影響政治和政策的進程。美國總統特朗普的當選和俄羅斯門都與臉書有一定關系。[20] 所以，大數據可能存在技術精英利用數據進而破壞民主的危機，對于服務型政府建設來講是一個很難超越的困境。

（三）服務型政府建設中依法執政的挑戰

依法執政就是要求政府治理公共事物過程中要根據法律規范作出行政行為。而大數據時代，信息大量掌握在企業或者政府組織手中，就有可能存在侵犯公民隱私權的可能性。隱私權是法律賦予每個公民應該被尊重的權利。但是政府要提供優質的公共服務，確保公民的公共安全，勢必深挖公民基本信息。那么政府就有可能濫用權力，違背服務型政府建設的初衷。比如美國聯邦調查局局長路易斯弗里赫曾說，沒有幾個人會真的遭遇監聽。但是事實上，1998年，美國共有1329次合法授權的電話竊聽，英國共有2031次電話或者郵件的攔截申請批準。電話竊聽和私拆信件的事情，幾乎在世界上所有國家都發生過。在美國每年發行的《各國人權報告》中指出，超過70個國家中都存在著廣泛的非法、無管制的電話竊聽現象，實施竊聽的組織就包括了政府。[21] 從這些事實可以看出，政府存在主動侵犯公民隱私權的行為，這顯然違背了政府依法行政的要求。除此之外，政府在數據挖掘、分析過程中，暴露了公民的行為、偏好以及個人基本信息。[22] 比如最近人民法院報就刊登了安徽省銅陵市政府辦公室主辦的銅陵市政府信息公開網上，多個鄉鎮社區服務中心發布的公開信息就泄露了公民的基本信息。[23] 甚至有的地方政府在公布困難補助情況時，不僅僅把公民的基本信息公開，甚至把銀行賬號也公開。這些政府行為看似政務公開，有利于群眾建設，推進政府民主建設，而事實上，政府又進一步侵犯了其他公民的隱私權。

四、大數據時代服務型政府建設的建議

大數據時代服務型政府建設是機遇和挑戰并存，如何更好發揮大數據的魅力，建設人民滿意的服務型政府，是服務型政府建設的一種選擇。

（一）推進技術創新，為服務型政府建設提供必要的物質基礎

熊皮特認為創新就是“把所能支配的原材料和力量結合起來，生產其他的東西，或者用不同的方法生產相同的東西，意味著以不同的方式把這些原材料和力量重新組合?！边M而認為開發新產品、新方法、新市場、新組織、掠奪或者控制新的供應來源都是創新的方法。大數據時代服務型政府建設，關鍵的是數據挖掘、分析。要確保數據的質量，必須讓數據具有可用性。李建中等人進行了總結，認為數據一致性、精確性、完整性、時效性和實體同一性是衡量數據可用性的標準。用戶可以根據自己實際需要分別進行權值，確保數據可用性。[24] 他們進一步分析，要實現數據可用性的理論和技術創新，需要深入研究包括相互關聯的多數據集族的數據可用性表達機理、多數據集族的數據可用性判定理論和方法、多數據集族的交叉關聯數據錯誤的檢測與修復的理論和算法等;需要深入研究大數據可用性計算問題的計算復雜性理論，設計求解大數據可用性計算問題的亞線性和對數多項式時間算法，解決大數據可用性的各種計算問題。還必須加強大數據演化機理、大數據量質融合管理、弱可用數據計算研究等方面的研究。[23] 總之，“傳統的數據挖掘工具、清洗技術以及分析能力都無法應對大數據時代所帶來的挑戰。需要根據實際業務需要，配備高端的數據存儲設備，開發、設計或引進先進的、智能化的、專業的大數據分析技術和方法，以實現大數據中數據質量問題的檢測與識別，以及對大數據的整合、分析、可視化等操作，充分地提取、挖掘大數據潛在的應用價值。”[25] 基于此，中共中央國務院辦公廳印發《推進互聯網協議第六版（IPv6）規模部署行動計劃》，“旨在大力發展基于IPv6的下一代互聯網，有助于提升我國網絡信息技術自主創新能力和產業高端發展水平，高效支撐移動互聯網、物聯網、工業互聯網、云計算、大數據、人工智能等新興領域快速發展，不斷催生新技術新業態，促進網絡應用進一步繁榮，打造先進開放的下一代互聯網技術產業生態”。[26] 只有不斷推進大數據管理的理論和技術創新，才能使政府對公共服務的供給更加高效。

（二）推進大數據相關法律的建設，使服務型政府建設的倫理困境得到有效突破

薩繆爾·沃倫和路易斯·布蘭戴斯發表《隱私權》以來，隱私權就成為國家司法實踐和司法理論關注的重要內容。從聯合國到具體的國家，都非常重視公民個人信息的保護。比如歐盟先后制定了《歐洲數據保護指令》、《歐盟隱私和電子通訊指令》和《歐盟數據留存指令》等法令，保護個人信息。為了應對大數據的挑戰，歐盟重新修訂 《個人數據保護指令》，使個人信息的保護得到更合理的保護。而我國政府在個人信息保護上嚴重滯后時代發展，到目前為止，我國專門的個人信息保護法律仍未出臺。根據學者統計，我國現有40部法律、30余部法規以及200部規章涉及個人信息保護。[27] 現有的法律法規，關注原則，不具可操作性，缺乏創新性?？偟膩碚f，沒有脫離《侵權責任法》第36條的規制范圍。[28] 服務型政府建設過程中，如何確保個人信息不被侵犯，成為未來國家立法的重點工作。當然為了迎合時代需要，國務院以及地方政府都先后出臺一些政策和規劃發展大數據，卻缺乏有效的個人信息保護內容。真正涉及個人信息保護的是《政府信息公開條例》，條例明確要求政府對信息公開進行保密審查，不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是政府所公開的信息主要指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。按照《條例》對信息的理解，其外延遠比大數據要小很多。所以推動國家層面的立法，使得政府在利用大數據方面有法可依，進而為制定決策和提供服務提供法律支持。正如金江軍所言：“在缺乏國家層面的大數據法律法規情況下，法無授權不可謂成為各級政府實施大數據戰略的主要顧慮。”“因此，要加快政府信息共享、公共數據資源和數據保護方面的立法工作”。[4]46

（三）推進大數據應用在服務型政府建設中的制度創新

大數據對服務型政府建設的制度產生了顛覆性影響。因為“大數據通過客觀還原公眾的公共服務需求，提供了取向，有助于政府科學地分配公共服務資源，通過將社會對政府的誠信度、公信力、依法行政能力、工作效率和質量的訴求轉化為政府可識別、能認知、易實行的信號，有助于政府管理意識的轉變。進而打破部門利益阻礙，實現專業分工、管理工具和人文精神相融合的新制度。”[29] 所以大數據在服務型政府建設的制度創新主要表現在以下幾個方面：首先重塑政府服務理念，以“人民滿意”為價值追求，供給更加平衡和充分的公共服務;其次依托大數據，推進數據共享，整合類似的職能部門，優化政府組織機構，推動服務型政府建設的組織創新;再次推進公務員的分類管理，加強公務員專業技術的培訓，使公務員的能力符合大數據時代的需求;最后加強政府與其他非政府組織合作的制度創新，“數據”的挖掘、分析、使用不是單獨的政府機構完成，尤其很多技術性問題，需要專業機構進行長時間的研發，政府不具備這樣的專業技術能力，所以有效利用大數據，必須推進政府與專業機構的合作，實現大數據的“共享”。

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[責任編輯、校對：黨? 婷]