淺析中國古代的監察制度

余春枝

（廣東海洋大學法政學院，廣東 湛江 524088）

在中國古代，封建統治者出于維護封建專制統治、鞏固皇權的目的，創設了一整套蘊藏著智慧和經驗的監察制度。全面學習研究古代監察制度，對加強社會主義法治建設和監察體系構建，推進反腐工作的進一步深入，構建廉潔政府，有著十分重要的借鑒意義。

一、中國古代監察制度的歷史沿革

（一）萌芽——春秋戰國時期

監察制度在我國起源很早，最早可追溯到夏商周時期。但一般認為，我國古代的監察制度萌芽于春秋戰國時期。春秋戰國時期我國處于激烈的社會大變革中，經濟、社會急劇變化。尤其是戰國時，各諸侯國爭戰不休、政權更迭頻繁、社會大動蕩、階級大分化。各國為了鞏固中央集權、保護戰爭的勝利果實，打破了以往的世卿世祿制度，以官僚制度取而代之。出于對官僚任免考核等的需要，監察思想迅速萌發。最顯著的特征就是當時出現了具有明顯監察職能的御史官，據《史記》記載：“齊威王置酒后宮，召髡賜之酒，問曰：‘先生能飲幾何而醉?’……對曰：‘賜酒大王在前，執法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣?’”由此可見，那時的御史官已經具備監督、監察的職能，但還沒有出現專門的監察機構和獨立的監察法規，所以春秋戰國時期只可視為我國監察制度的萌芽時期。

（二）形成——秦漢時期

公元前221年，秦統一六國，建立了中國歷史上第一個中央高度集權的封建君主專制國家。秦朝為了進一步鞏固戰后成果，加強中央集權統治，建立起一套完整的從中央到地方的監察體系。在中央設置御史府作為中央監察機關，御史府的長官為御史大夫，主要負責監察百官，御史大夫下設御史中丞、御史丞和侍御史，各有不同分工；在地方上置監郡御史負責地方官員的監察事務。漢承秦制，兩漢不僅繼承了秦朝的監察制度，還在很多方面進行了改革完善。漢朝改革了中央監察機關御史府的領導體制，將御史府從行政系統逐漸剝離出來成為更加獨立的監察機關；漢武帝時設立了司隸校尉，負責對京畿及其周邊地區的監察控制。在地方監察方面，漢初基本沿用了秦朝的做法，在地方設置監郡御史。到了漢武帝時期，為了加強中央對地方的控制，廢除了地方的監郡御史，重新設置固定的十三部御史，負責對地方百官的監察工作。除此之外，西漢還出現了我國最早的監察法規《六條問事》。秦漢時期的一系列舉措標志著我國古代監察制度已基本確立。

（三）發展——魏晉南北朝至隋唐

三國兩晉南北朝時期是中國歷史上秦統一之后的一個大分裂、大動亂、民族大融合時代。這一時期政局動蕩、豪強世家勢力不斷上升，對皇權構成了一定程度的威脅。為了鞏固皇權、加強中央集權，魏晉南北朝的統治者十分重視監察機關的設置與對監察體制的完善，促使中國古代的監察制度不斷向前發展和成熟。魏晉南北朝時期御史臺從少府脫離出來，成為皇帝名下直接掌控的獨立性監察機構；御史臺監察職權擴大，監察的范圍和對象愈加廣泛，“自皇太子以下無所不糾”；刺史和司隸校尉仍然有監察職責，但轉化為地方行政長官。在這歷史時期，作為監察制度另一體現的諫官組織開始系統化規范化。諫官的主要職責是糾正君主、諫言得失，它與御史臺共同構成了中央監察制度的整體。

隋唐時期是中國古代封建社會的鼎盛時期，監察制度在這一時期也有了重大進步并日趨完備和成熟。隋朝初年繼續沿用前朝的基本制度規定，仍以御史臺為中央監察機構。隋煬帝時，進一步改革中央政府機構，增設司隸臺、謁者臺，與御史臺并稱“三臺”，獨立行使監察職權。此外，負責獻納諫正的言諫組織也得到空前發展。到了唐朝，御史臺仍是最高中央監察機構，下設臺院、殿院和察院，“三院”各有不同的職責范圍，監察職能分工進一步嚴密和明確。此時的諫議組織分屬中書門下兩省，設左右諫議大夫、補缺、拾遺之職，合稱諫院，形成了臺諫并立的局面。隋唐以監察機構和諫議組織相互補充，加強了中央行政監察制度在議政、決策過程中的作用。尤其是唐朝前期大臣們諫議成風，帝王善于納諫，成為一時的歷史佳話。

（四）完備——宋元明清

宋朝的監察制度上承隋唐兩代，下啟元明清三代，是古代監察制度強化完善的重要歷史時期。宋朝的中央監察系統基本沿用隋唐時期的做法，御史臺下設“三院”，但御史臺三院出現了合并趨勢。宋神宗元豐改制后，臺院職能逐漸被并入殿院和察院。宋朝的地方監察體系變化頗多，增設通判一職，專門監察地方長官，并且在地方各路先后設置轉運司、提點刑獄司和提舉常平司，各司各自為政，直接對中央負責，種種舉措使地方監察系統更加完善和嚴密。

元朝作為少數民族建立的政權，也并非一個奉法為治的朝代，在監察制度上的建樹較少，但也有一些變化，如取消諫官對皇帝的監督，真正實施“臺諫合一”，進一步擴大了御史官的職權等。

明清時期是我國古代中央集權發展到巔峰的時期。明朝統治者為了促使國家機器更加高效有序地運轉，在監察制度方面又進行了一系列的深化改革。具體內容有：中央上將御史臺改為都察院，罷諫院；創設“六科給事中”為獨立監察系統，實行對中央六部業務對口的監察；地方上設十三道監察御史和各省提刑按察使，負責考察地方吏治。這就使從中央到地方的各級官吏都處于嚴密的監督之下。

到了清朝，在吸取歷代王朝經驗和教訓的基礎上，建立了更為完備成熟的監察機構和監察體系。清朝統治者將“六科給事中”并入于都察院，地方上將十三道監察御史增改為十五道監察御史，“六科給事中”和十五道監察御史合稱為“科道”，分別負責對內外官員進行監察。不僅如此，清朝還頒布了我國古代最為完整成熟的一部監察法典《欽定臺規》。至此，我國古代的監察制度發展到了鼎盛時期。

二、中國古代監察制度的特點

中國古代監察制度歷經兩千多年的滄桑變化，形成了鮮明的自身特色，尤其是其具有垂直獨立的監察系統、完善的監察法律法規、嚴格選任監察官員等特點，雖經歲月的洗禮仍熠熠生輝。

（一）垂直獨立的監察系統

單線垂直的監察體系自秦朝確立監察制度之后就初步形成。兩漢時期，監察機構與行政系統進一步分離，漢武帝時更將全國劃分為十三個監察區，各區域設刺史一名直接對皇帝負責，為天子的“耳目”。延至魏晉時，御史臺從行政體系中完全獨立，直接聽命于皇帝，真正成為了獨立的監察機關，以后歷代基本沿用這樣的做法。這樣的設計使得監察機構和行政機構分離、監察官員和行政官員分離，從而保證了監察權力的獨立運作，監察機構能少受或不受除皇權外其他權力的干擾，有利于監察機關和監察官員更高效、獨立地行使監察權。

（二）完善監察法律法規

歷朝統治者出于需要，普遍授予監察機構和檢察官員廣泛而實際的權力。宋朝時，監察官員甚至可以“風聞彈人”，但權力得不到約束必然導致腐敗。因此，歷朝統治者為了防止監察職權的濫用，都比較重視監察法律法規的制定和遵守。如前述西漢時制定的《六條問事》和清朝時頒布的《欽定臺規》，就是其中的代表。有些朝代雖然沒有制定專門的監察法規，但是在當時的律令中均可發現對監察官員進行約束的相關條文，如秦朝的《秦律》、宋朝的《考課令》等。

這一系列法律法規明確規定了各級監察機構和監察官員的權責，使監察工作的開展有法可依、有章可循，避免了履職的隨意性，有效地對監察官員進行監督，一定程度上保證了監察隊伍的清正廉明，因此為歷代所繼承和發展。

（三）嚴格選任監察官員

監察官是治官之官，監察效能的有效發揮和檢察隊伍的可靠性很大程度上取決于監察官員的素質。因此，歷朝統治者都非常注重監察官的遴選。古代監察官員的選任標準可分為三點：第一，注重個人品德修養，一般都把“嫉惡如仇”“秉公執法”“鐵面無私”等列為選拔監察官吏的重要條件。第二，強調個人的才學，選拔官員時通常需要經過嚴格的考核，通過后方能獲得官職。通過者往往都是學識淵博、博古通今、思維敏捷之人。第三，注重官員的實際工作能力和基層工作經驗，例如宋朝時就規定監察御史必須有連續擔任兩年縣令的經驗。除此之外，在成為監察官員之后，歷朝也非常重視對其進行考核，進一步加強管理。

現今，我國正處于深化國家監察體制改革新的起點。在過去的一年里，監察體制改革成效初顯，構建了集中統一、權威高效的國家監察體系，出臺了《中華人民共和國監察法》，進一步筑牢了“不敢腐、不能腐、不想腐”的堤壩，把權力關進籠子里。但同時也要看到，監察體制改革仍要不斷推向前進，如監察法律法規體系的構建、監察隊伍的建設、各項協調機制的完善等。鑒古明今，中國古代監察制度傳承千年，經過歷代不斷的探索與完善，逐漸形成了一套嚴密的監察權力運行體系和管理措施，雖然古代監察制度誕生的最根本目的是為君王服務，是維護封建專制皇權。但不可否認，其在整飭吏治、維持古代社會秩序等方面發揮著積極的作用，也一定程度緩解了古代社會的階級矛盾，為社會的穩定和發展作出了重大貢獻。因此，研究古代監察制度，我們可以“取其精華，去其糟粕”，尋找我國古代監察制度中的歷史智慧，并在實踐中結合我國的具體國情，進一步推進國家監察體制改革。