地方高校財務內部控制問題及改進分析

李凌寒

(宣城職業技術學院，安徽 宣城 242000)

加強高校內部控制建設，尤其是財務內部控制建設，成為高校建設發展中不可回避、亟待解決的重要課題。徐冰[1]針對內部控制制度發展在高校中遇到的問題，從監管、預算以及項目等方面提出意見和建議。閆世剛[2]基于COSO報告，針對我國現階段高校內部控制，研究了五要素框架下的現狀，并提出了完善的設計、建設的思路和對策。本文在現有研究成果的基礎上，有針對性地探討地方高校財務內部控制體系構建存在的問題及成因，并提出解決問題的相關意見和措施。

一、財務內部控制的概念和內容

財務內部控制是按照內部控制理論體系，通過對組織的規劃，使組織在進行財務經濟活動過程中管控風險點，對其進行相應的規范和約束的過程。財務內部控制的目標是通過一系列的財務內部控制活動，保證資產和資源的安全性和完整性，確保財務的各個經濟活動的規范性和合法性。高校的財務內部控制是指高校為保證資產不流失和會計信息質量，確保各項規章制度有效運行，最大限度地減少甚至避免可能發生的財務風險，提高高校辦學質量而制定的有關內控方面的措施，如地方高校制定的各項經濟活動的規章制度、方法程序等文件。財政部在2012年頒布《高等學校財務制度》,要求高等學校應當建立健全經濟責任制度、內部控制制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息[3]。2017年修訂的《中華人民共和國會計法》對建立健全內部監督制度進行了規范。

二、地方高校財務內部控制存在的問題

當前，地方高校內部控制已基本建立，但財務內控體系不夠完善，具體表現在：

(一)行政化現象嚴重，行政權與學術權失衡

我國高校實行校長或院長負責制，權力一般都集中在校長或院長、系主任手里，地方高校也不例外。這種行政化的管理體制，一方面有著有利于各項政策制度的貫徹執行、提高運行效率的優點，能在機構設置合理的條件下加強協同性、提高機構管理效率，但也存在很多不知之處，比如權力集中在行政部門，削弱了高校學術機構的權力，制約了基層組織的自主性、創新性以及教授在決策中的權威作用。

(二)財務內控環境不理想，內部組織機構設置不合理

在大部分地方高校中，多數職工認為內部控制是領導的事情，領導層也對學校內部財務控制的重要性認識模糊，內部控制的外部環境不理想。一些地方高校內部組織機構設置不合理，如將國有資產管理和后勤管理合為一處，造成多頭管理、權責混亂。

(三)內部控制執行缺乏監督，執行情況較差

部分高校設立了內部審計部門，對高校日常財務核算、基建投資項目、專項用途資金等進行控制和監督。很多地方高校沒有建設專門的內部審計部門，很多內部審計職能依附于學校紀檢監察室，而學校紀檢監察室又與組織人事部門合署辦公，極大地弱化了內部審計的監督作用。業務主管部門通常針對預算決算等進行政府審計，但也不能做到常態化。

三、地方高校財務內部控制問題成因分析

(一)未理順地方政府與高校的關系

由于長期受計劃經濟時期政府行政干預的影響，高等院校在自主辦學的過程中與政府的管理關系沒有完全理順[4]。政府作為高校國有資產的投資主體，并沒有指定國有產權代表人來履行高校資產所有者身份的相應職能，使高校產權缺乏真正的所有者，高校的法定代表人成為委托人和受托人兩個角色，造成所有者缺位，外部監督被大大削弱。高校內部事務管理上獲得了相應的自主權，但在高校與市場“接口”方面政府的行政干預仍然很強，導致市場調節機能弱化[5]，比如政府可以通過行政命令配置高校資產。政府甚至直接干預高校的具體事務，限制了地方高校辦學特色的形成和創新。[6]

(二)財務內控制度不完善

有些地方高校在財務內部制度規定中缺少對不相容崗位相互制衡的規定，個別財務人員長期就職于某一個崗位，未實行過崗位輪換制，一人多崗現象嚴重。同時，相關經濟行為缺少完備、精細的業務流程，“口頭授意”的主觀化現象普遍存在，不僅有損規章制度執行的嚴肅性，也影響內部控制的環境建設，給財務內部控制帶來極大的阻力。

(三)缺乏有效的信息溝通機制

良好的信息溝通機制能夠及時發現問題，反饋內部控制效果，是連接系統內部各環節的紐帶。很多地方高校缺乏有效的信息溝通機制，高層管理者的意志不能得到很快的傳達，下層反饋的問題也不能有效上傳，上下級、部門之間等信息溝通出現不暢通的現象。[7]如學校領導層關心的經費使用情況、廣大教師關注的工資個稅核算情況等不能及時披露。地方高校部門之間在合作、協調中不能很好地進行信息溝通，部門負責人之間必須通過分管院領導才能進行相關信息傳遞，導致財務內部控制的滯后和失靈。

四、改進地方高校財務內部控制的措施

(一)以章程為準繩建立法人治理機構

地方政府應淡化高校行政級別，尊重高校學術地位，同時充分發揮對學校的財務監督權，督促學校不斷健全財務內部控制體系，建立健全高校法人治理結構。為明確高校辦學獨立自主權和法人地位，更好界定地方政府與高校的關系，國家教育行政主管部門在2012年發布《高等學校章程制定暫行辦法》，希望通過改革，逐步為去除高校行政化提供制度保障。因此，地方高校應制定相應章程，對高校治理結構作出明確規定。在治理結構上，應根據財務內部控制的要求，設立決策權、執行權和監督權的“三權分立”體系，即設立類似于企業的“董事會”，能夠行使地方高校重大發展和重大決策事項的決策權，改變目前由“一把手”行使決策權的局面，地方高校的校長或黨委書記作為法定代表人應行使執行權，職工代表大會、工會等行使監督權。此外，高校應設立獨立的學術委員會，行使最高學術權。這樣的“三權分立”體系為地方高校財務內部控制體系的建立和執行提供組織機構保障。

(二)建立健全財務內部控制制度

地方高校在內部控制，特別是財務內部控制政策制度制定、執行和監督中充分發揮主動性。首先，應結合自身財務內部控制的現狀，依照有關法律法規以及教育主管部門發布的規范性文件，主動制定高校經濟活動中應該遵循的各項規章制度。其次，應以流程體系的形式公告給廣大教職工，做好宣傳培訓，做到“有據可查，有章可依”。再次，應建立有效的內部控制執行監督和約束機制，保證政策制度的有效、有序、規范執行，從而保證財務內控的有效實施。

(三)暢通信息溝通渠道

地方高校應建立信息溝通渠道，加強信息系統管理，并保證財務內部控制的高效運行。地方高校應設立綜合信息中心，明確分工責任和權利，積極完善硬、軟件功能，搭建信息平臺和網絡管理系統，形成系統化、扁平化的管理信息平臺。同時，可以通過設立綜合信息中心來規劃自己的發展體系，購買先進的內部控制軟件，實現集成化和現代化。通過信息共享平臺，教師、學生可以隨時獲取所需信息。在信息平臺的搭建和支持下，地方高?？梢詫崿F各部門現有系統的整合，將部門之間的界限打破，從而更好地實現資源和信息共享，提高部門工作效率。此外，地方高校應整合諸如微信公眾號、群聊、電子郵件等溝通手段，形成信息溝通的多樣化、系統化，提高信息流通的速度和準確度，降低管理成本，為財務內部控制打下很好的基礎。

(四)重視提升財務人員綜合素質

地方高校應加強業務能力素質的培養，建立相關激勵措施，引導財務人員提升能力和素質，為財務內部控制提供業務和人員支撐。要注重引進熟悉現代化核算要求的財務人員，并加強現有財務人員素質的提升，使其通過學習培訓得到知識和技能的更新和補充，為建立健全財務內部控制體系提供人力資源。應加強對財務人員的法制教育，提高財務人員的法律意識，使其自覺遵守各項財經法律法規和規章制度，并敢于拒絕和指正不符規范和違法的行為，樹立財務人員的正義感和維護國有財產的使命感。應引導財務人員熟悉會計前沿知識和技能，為財務人員定期輪崗等內部控制措施提供能力基礎。

(五)建立財務內控監督機構，加強內外監督

為了提高內部監督的獨立性和權威性，地方高校應設立獨立的審計部門，保證審計部門具有的獨立性。審計部門應直接對學校校長或者黨委書記負責。在審計人員的選配上，不僅應注重人員的專業素質和水平，更要注重審計人員的職業素養和道德水平。內部審計機構不僅要對日常財務收支等經常性項目進行監督評價，還要進行部門領導在輪崗、離崗后的經濟責任審計。在對校領導層的監督中，應加強政府和社會監督的力量，建立領導崗位的責任制，把權力放進制度的籠子里，注重領導崗位責任履職評價，以外部監督促進內部監督。

五、結語

本文分析了地方高校財務內部控制出現的問題，并對財務內部控制問題的成因進行剖析，提出從地方高校應從建立健全學校法人治理機構、健全財務內控制度、暢通信息渠道、重視提升財務人員綜合素質、實施有效的內外部監督和評價等方面來改進高校財務內部控制，為地方高校的健康持續發展提供保障。