基于網格化的智慧城市管理探究

□程 灝 方立媛 趙 冰

高速發展的城市節奏與落后的城市治理手段，城市信息共享的要求與城市建設信息的分散化，領先的信息技術與落后的管理體制等矛盾，成為現階段城市治理主要問題。2015年國務院頒布關于推進城市管理體制改革工作意見指出：依托信息技術等手段，構建智慧城市，加強城市基礎設施智慧化管理及運行維護，提高城市治理效能。智慧城市成為城市發展的大趨勢，亦成為現代城市治理理念的新取向。面對智慧城市這樣一個新生事物，人們很難對它有深刻的認識。智慧城市涉及領域面廣、影響大、程度深、周期長，且因為很多方面沒有經驗可依循，所以，理論指導上的超前和實踐探索上的停滯更易導致管理中的混亂局面，將網格化管理模式置于智慧城市治理的視野下，值得研究。

一、基礎理論概述

(一)智慧城市。隨著城市不斷深入開發建設，智慧城市內涵日益豐富。部分學者認為智慧城市以數字化為基礎，在城市各處安放傳感器，利用互聯網、物聯網等技術，感知城市動態，從而獲取信息；利用大數據、云計算等技術分析數據，進而智慧化決策城市治理各大事物。其本質是通過物聯網、云計算等新一代信息技術，全面感知城市動態，以連續實施、客觀透明的信息化管理方式，提升城市公共服務和公共效益[1]。

(二)城市網格化管理。網格化管理是城市治理的一種手段，融合管理理念與管理方法，利用互聯網、傳感器、物聯網、計算機、遠程設備等，為人民的工作或生活提供更多的資源、功能和便利。城市網格化管理是運用網絡地圖技術、空間信息技術、地理編碼和網格地圖等，將城市各種類型的部件整合在網格中，推動城市管理向信息化、數字化和網格化方向發展，真正實現精確、高效、全時段和全方位覆蓋的城市管理新模式。

二、網格化試點概況

在智慧城市發展的背景下，2003年我國提出數字城管，2004年提出城市網格化管理模式理念。我國采點試行，最先實行網格化管理模式的是北京東城區。東城區網格化管理模式結合萬米單元網格管理法和城市部件管理，構建了指揮中心和監督中心管理相融合的模式。該城市管理模式涉及市政、綠化、環衛、行政、社區等便民服務，為其他城市樹立典范。在此先例下，2005年住房和城鄉建設部將深圳、杭州、成都等10個城市立為第二批試點城市，2006年圈出天津河西區、重慶高新區等17個城區，2007年確定第三批23個試點城市。隨后，我國開始大面積推行城市網格化管理模式。

(一)北京東城區模式。2004年北京市東城區首先踐行網格化管理模式，該模式以“精細化管理、人性化服務、規范化運行、信息化支撐”為目標，建立了天上有云(云計算中心)、地上有格(社會管理網格)、中間有網(互聯網)的新型社會服務管理信息化支撐體系[2]。東城區以一萬平方米為基本單位，利用各種信息技術，將城市管理部件定位于萬米單元地圖上，監察員24小時實時監測自己所管轄的單元格，通過城管通將突發問題上傳至指揮中心，指揮中心將信息綜合處理并下發至各部門。該管理模式將管理與監督職能分開，分別建立城管委和城管監督中心。另外，針對城市管理各方面綜合評價構建了一套監督管理體系，作為政府績效考核內容之一。該模式突出之處在于社會服務管理信息化支撐平臺，基于平臺可開展區、街道、社區和網格四級用戶管理服務工作。東城區充分利用現有資源，整合信息關系，搭建城管對象之間的聯系，構建社會服務管理數據云服務平臺。經過多年探索，應用-修改-應用-修改-應用，網格化管理模式不斷更新升級，到目前為止取得良好績效，形成全模式社會管理服務，基本解決了政府與政府、政府與社會之間責任推脫等問題，提高社會服務管理水平，指出城市服務管理的新方向，同時網格化模式延伸至教育、衛生、民政領域等，為其他城市樹立典范。

(二)上海模式。上海市網格化管理模式將管轄區域劃分為多個萬米單元格，單元格內所有城市部件分類編碼上傳至市數據庫，各區自行備份，同步更新市區事物處理結果。該模式工作流程為：先監察員將突發問題傳送至監督中心，監督中心將信息進行處理并立案，案件立即轉送到指揮中心；接著指揮中心派發案件至執行單位，執行單位提交案件結果；最后指揮中心將問題處理情況轉至監督中心，監督中心下派監察員驗收案件處理結果，二者接受結果一致后結案。該模式創新之處在于市、區分工合作，分離監督、指揮職能[3]。市監督平臺將接受后處理的信息轉發至區平臺，由區部門處置、協調問題。各中心編制工作規章制度手冊，明確責任歸屬及問題處理流程。根據2016年上海市寶山區國民經濟和社會發展統計公報可知，全年網格化管理受理數43.73萬件，處置及時率94.8%，處置結案率100%。該模式在一定程度上提高城市管理效率，居民滿意度顯著提高。

(三)宜昌模式。宜昌市網格化管理模式按照市→區→街道→社區→網格的順序層層劃分網格，先以行政中心為單位劃分街道辦，以街道辦為中心劃分社區，以社區為中心劃分網格。劃分原則為方便管理，管理對象均衡，網格無縫對接。網格編碼采用6級14位數字，工作流程類似上述城市。該模式獨創之處在于：一是整治基層組織體系，在社區內設置綜合服務站、網格管理站、綜治維穩站，細化責任；二是設置對比核查機制，將監督員采集的人口流動、空間地理位置、環境狀態等各類信息與政務部門所提供的信息對比，如不符，將錯誤信息下發監督員核對，然后再上報。網格采取的基本信息與政務部門信息融合，構建數據庫，便于各部門提供精確服務。

(四)城市網格化管理模式分析。國家選出的這些試點城市以東城區為范例，結合城市自身情況，探索出適合城市發展的模式，這些模式大同小異，發展過程中暴露出很多問題。

1.組織架構繁瑣，管理層次增加。一般來說，隨著經濟和技術的進步，組織趨于扁平化，縮短上下級距離，便于上下級溝通，越有利于提高組織整體績效，實現組織目標。宜昌市大致按照區-街(鎮)-社區(村)-網格這樣的行政系統層次劃分網格，網格層級無形中成為行政系統中的底層，事實上網格層不屬于行政單位。盡管這種結構管理嚴密，分工明確，但層級增多，有礙上下級信息傳遞，減弱上級對下級控制能力。

2.組織內部缺乏橫向互動，部門責權關系不清。網格層面工作職能是對城市部件、事件進行管理，涉及公共設施、建筑管理、道路交通、園林綠化、市容衛生等多個方面，一旦問題發生，可能涉及多個部門共同商討解決問題。在基層網格管理中，各部門以各自領域工作為中心，缺乏橫向交流，網格管理中心與其他部門不存在上下級關系，網格人員工作受限，出現綜合問題時，無疑增加了監察員的工作量和復雜性。

3.投入、維護、運營成本較高。城市網格化管理中，以基層為中心開展數字化網格管理，需投入大量的人力、物力、財力。建設網格時投入費用包括網格基層設施建設及維護、網格層級人力資源、網格事物管理經費等。據統計東城區在新系統上投入1,680萬元，上海長寧區投入2,500萬元，不包括維護費用。對于經濟欠發達的城市來說這些支出不是小數目，其推廣有一定障礙。這樣一套數字化系統相關技術掌握程度不高，許多問題無法解決，造成資源浪費。

三、網格化管理模式改進

基于上述對比分析，網格化管理應用到智慧城市建設中略有不足，為此提出智慧城市街區制管理概念。2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出：加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。這是我國首次把街區制上升到國家政策層面，意在緩解城市交通壓力。將街區制引入智慧城市管理當中，以街區取代網格，實現扁平化管理，完善城市治理機制，推進城市智慧管理。

城市街區制管理是由城市主干道和次干道圍合、小街道和支路分割、路網密度較高、土地功能復合、公共交通完善、公共服務設施就近配套、街道界面人員友好的開放街區模式。它將開放共享的資源、私人住宅、商業及工作有機融合，為人們提供舒適便捷的場所。本文提出的智慧城市街區制管理按照市→區→街區層級劃分，充分運用街區理念，合理劃分街區范圍，以街區為城市管理的基本單位，依托物聯網、移動互聯網、云計算、大數據等現代信息技術，利用基礎地形數據、部件數據、地理編碼、街區數據等，構建街區綜合信息庫，對接市政、交通、公安、園林、環衛、執法等系統，成立街區綜合辦事服務處，對城市街區范圍內的人、事、物等進行精細化服務管理。

街區范圍劃分為已建成城市主干道路的按主干道路合理規劃管理范圍，未開發道路的區域借鑒街區制試點經驗實施。街區實行小尺度，密路網，小尺度街區量化特征為：一是大中城市主干道間距500～800米，路網密度3.3～3.5km/km2。二是城市支路間距200～350米，路網密度6～8.5km/km2。三是城市路網面積率25%左右。四是街區城市支路寬度16～32米。

注：路網密度(km/km2)=L道路總長度/S城市用地面積；路網面積率(%)=S道路占地面積/S城市用地面積。

圖1 智慧城市街區制管理構架

將街區內所有部件小到一個井蓋都要進行地理編碼，利用NB-IOT技術(窄帶物聯網)實現定位、監測、損壞預警等功能。智慧城市成立大數據監管機構，對數據進行挖掘整理，負責智慧城市數字化發展規劃，并保證信息互通、安全、實用。對于智慧城市建設期投資，采用PPP+資本市場的模式，通過政府購買服務、社會資本投入、專業公司運營，既解決了建設期間資金鏈條的斷接問題，也解決了運營期間政府在升級換代上難以跟進的問題。街區綜合辦事處人員配備問題可通過組織內部調配和外部招聘途徑選聘，智慧城市街區制管理構架如圖1所示。

四、結語

本文所說的街區制理念稍微不同于《意見》所提及的，智慧城市街區制管理擴大網格化管理范圍，減少管理層次，實現扁平化管理，縮短上下級距離，提高信息收集、傳遞和決策效率。街區制管理只需在每個街區設置街區綜合信息庫和街區綜合辦事處，大大減少信息技術投入、維護、運營成本及人力、財力、物力。智慧城市街區制管理處于初步探索中，相關細節還需進一步探討。