以需求為導向探尋社會養老路徑

左少華

[摘要]政府大力提倡養老社會化，是否會造成偏離兜底性保障主旨的風險？供需之間是辯證的，服務同樣是應對需求，如果需求有限，而服務過多，是否會浪費資源？政府作為養老事業發展的主導者，應當深入結合國情與民意進行老齡化社會的治理與服務的供給，這關乎社會的和諧穩定。中國有著與西方不同的養老觀念，必須在社會化趨勢下緊密聯系自身實際，不能做“面子工程”。養老作為社會問題必須得到嚴肅對待，首要是保障基本生存需求，其次在普惠性福利，最后是養老服務產業化發展。這最后一步也是最為高級的轉變，將養老由社會治理的難題轉變為促進社會發展的方式。我國應當著力構建多層次養老服務體系，以政府為主導、以家庭為主體、以社會化為目標。

[關鍵詞]社會化養老;多層次需求;政府;家庭

從問題導向人手，對待老齡化難題，首先應了解養老的需求情況。在供給側結構性改革的背景下，供給一度成了前提保證，服務的多元化與高質量必然沒錯，可是如果忽略中國養老的現實，勢必造成養老事業發展的偏頗和資源的浪費——畢竟政府的兜底性保障壓力大，而老人也更愿意在家養老。政府積極地介人社會化養老需要恰當的時機，方式也要可控，以承擔規則的引導者與裁判員的角色為妥，不能大包大攬，防止弱化市場的良性作用，又平添了不必要的負擔。當下提倡的社會化養老模式，鼓勵老人轉變養老認知，以順從養老社會化的潮流。

一、中西養老模式對比下的社會化養老路徑反思

（一）觀念與傳統的差別

西方國家有著與中國不同的養老觀念，福利制度與社會養老得以存在和發展有其必然性。對于中國而言，受傳統家庭觀念的影響，老人本身對于社會或者機構養老是不情愿接受的，許多情況下是無奈之選。所以我國對于養老事業，中心工作在兜底上，即對三無、五保、獨居、失能、失智等困難老人進行幫扶，在此基礎上再逐步加大對其他老人的幫助，這也是普惠性福利事業發展的路徑。如果養老服務需求有限，那么大力宣傳社會化養老模式，要么是為了順應社會發展需求，保障供給以更好地滿足老人的美好生活需要;要么是為了發展養老服務產業，以促進經濟結構的調整與發展。方法要結合實際，社會化投入應當精準高效，重點工作放在維護公平上。政府的養老主旨不能偏移，必須明確自身責任，將更多精力投入到兜底保障上，因為社會力量自身也可以通過市場機制處理好多元化服務的供需間題。

西方國家有福利制度傳統，養老服務業發展的比較完善，政府因此承擔著巨大壓力，急切希望社會力量的廣泛參與，尤其需要民間資本和志愿服務的幫助，以減輕國家的財政負擔和維護社會穩定。西方人普遍認同社會化養老方式，源于老人對子女和家庭依賴性低，年老之后也希望獲得社會與國家提供的服務，即使花費不少，也愿意購買，這是消費與生活理念的原因。在發達的商品經濟條件下，養老服務社會化在西方發展的比較完善;應對問題，產生解決方式，這是社會化養老出現的源頭;西方國家僅僅依靠政府自身的力量，無法滿足廣大的養老服務需求，公辦養老機構無法承擔養老重任，所以政府呼吁家庭成員主動承擔部分養老責任，更通過市場化機制和社會力量的廣泛參與來合理地、長久地解決養老難題。

國人對于社會化的服務需求本身就偏少，大部分老人更希望在家里安度晚年，大部分子女也愿意承擔養老責任，所以社會化養老服務存在需求不足的情況。即使對于一些極度困難的老人而言，只要其能夠生活自理，多數更愿意接受國家的生活補助，而不愿意到機構安度晚年。服務需求低，涉及經濟因素，多數老人更需要醫療幫助，其本身對于高質量的和多元化的服務需求不高，這也與中國人傳統的生活方式有關。針對地方的養老服務業發展，必須先搞清楚養老服務的需求情況，不能無視實際直接照搬某些國家的社會化養老模式。按照現代化進程，中國的養老問題最終需要社會化來解決，這本身沒有問題，關鍵是當下大力提倡與宣傳社會化養老模式是否會偏離重點、浪費資源？政府養老首要是保持穩定，實現社會公平、保護弱勢群體才能治理好社會。

（二）供需矛盾的差異

國外的養老壓力源自財政的高投入和養老機構的不充足。在中國是否存在這個問題？結合市區和縣域農村間的對比發現，市區政府現在對于養老的發展重心多在提供服務上，兜底性保障存在一定不足，養老機構正在大量向民營轉化;而縣域政府的養老重任依然落在對困難老人的兜底保障上，基本上農村困難群體的生活保障是充分的。縱觀市區與縣域，老人的養老服務需求有限，尤其在農村;雖然城市的需求在增長，但總體依然是偏少的，尤其涉及自費情況的需求不足，直接影響到養老機構的健康發展。城市養老機構的公辦轉民營，體現著困難群體的減少與政府兜底性保障壓力減輕，但是隨著物價的提高，部分老人依然面臨著巨大生存壓力，因而政府在市區的兜底性保障上也不能松懈，必須發揮好職能。縣域養老不足在于公辦機構服務水平有限。

不同的地方應該有不同的現實情況，但是公辦養老機構普遍存在床位空缺現象，這說明許多老人對于社會養老認同度低。因而當下大部分地區養老的供需矛盾起碼是平緩的，雖然中國早已進入老齡化社會，且老齡化水平高，可是真正的養老間題在哪？是資源不足、供給不夠，還是國家投入過大、財政吃緊？恐怕都未必是，許多問題是理論上的，但中國恰恰不同于社會化程度高的西方。供給側結構性改革要求通過供給的提升拉動消費，但是受困于傳統的思維方式和生活習慣，老人對于服務的需求依然是偏少的，雖然現在也面臨著服務供給質量低的問題，但總體而言，老人多對社會化養老“服務”不買賬。

西方國家由于個人高質量生活要求與福利制度的傳統，導致國家財政的緊張，造成養老服務供給的不足，才會有養老服務的供需矛盾。而在中國，多數老人不愿進入社會養老，也暫時接受不了高質量的服務，所以需求有限，矛盾不突出。我國可以為了老人福利，多發展公益性事業，促進養老服務更完善，這是非常正確的，也是為以后更好地解決養老難題做準備;但一些地方政府高標準地支持社會養老機構的發展，這可能造成養老矛盾的提前到來，對于現代化建設是不利的。

（三）養老理念與模式的轉換

西方國家在鼓勵老人回歸家庭，而我們卻呼吁老人走向社會，這容易給社會治理以及政府財政造成壓力。未雨綢繆、防患于未然是正確的，可是中國的養老難題解決的出路在家庭身上，如果家庭本身不再過多承擔養老責任，那么政府與社會更不可能解決得了。但凡能夠自理，多數老人都不愿接受社會服務，那么養老事業發展的重心應當落到更實際的地方，比如提高社保水平、大力發展醫療衛生事業、多提供老人活動場所、開展更多更豐富的老年活動、營造敬老愛老的社會氛圍、加大保險購買力度等。

對于發展社會化養老模式的另外解釋則是：國家對于老人的福利關懷政策導向，國家有責任和義務發展養老服務業，以使其老有所養、所依和所樂;以及為了發展養老服務產業，促進經濟社會發展。國家發展養老服務業，工作重點在發展與提升公辦或公共養老服務機構上，做老人養老的堅強后盾;在此基礎上，促進福利事業發展，為更多老人提供更好的養老服務。但有些地方政府投入過多資源在民營養老機構中，尤其打造一些高端品牌，這些都超出絕大部分老人的承受水準，恰恰制造了矛盾，使得養老資源的投放不公平、不合理。這是一些領導為了迎合社會化趨勢而做的工程，如果地方養老都只側重在建設或扶持這樣幾個養老機構上，一定不能解決養老難題，只會增加矛盾。

在西方自由市場經濟環境下，社會力量與市場機制本身對于推動養老服務業發展的社會化有著重大助力;加之西方的民間組織、教會組織與慈善組織等，社會力量在養老服務業發展上起著關鍵性作用，社會化養老模式于此具有合理性，也成為當下我國提倡社會化養老的原因之一。對中國社會而言，傳統觀念還很強，家庭責任還很重，所以社會與國家的壓力相對小。隨著社會發展和家庭結構與功能的變化，養老問題的社會化也會成為趨勢。但我們不能因為社會化養老是趨勢潮流，就忽視了家庭本身具有作為養老的天然場所的責任。贍養老人作為中華傳統美德，必須得到傳承與發揚，家庭也應當承擔相應責任，不能將所有問題都推向國家和社會。在人口少、資源相對較多的西方都呼吁回歸家庭，對于相反的中國來說，必須從現在起就加大宣揚中華傳統美德，這樣做不是為了推卸社會與國家的責任，而是為了我國更好更快的發展。

二、我國養老模式的探索

“十三五規劃”中對于養老事業的定位就是建設“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，這是十分正確的判斷。居家養老首先符合老人的情感心理需求，更符合中國人的傳統思維與價值觀念;其次，國家的力量不是無窮的，社會的資源也是有限的，面對如此規模的老齡人口，單靠一方或幾方的力量都不足以解決難題，需要社會整體協作;再者，家庭有著天然的優勢和規模，能夠顧小家以保大家，通過分散問題和矛盾，實現老人的頤養天年。社區養老作為依托手段，首先是為了解決老人的養老需求問題，為了更好地使老年人有獲得感。畢竟社會是復雜的，人的需求是不同的，老人也有他們的生活向往與美好追求。只有發展社會化養老模式，提供更好更多的養老服務，才能滿足他們的需求。社會力量的參與不僅可以幫助政府分擔壓力，更好地提供服務，也更能夠接近群眾，這首先起到的是解決問題、緩解矛盾的作用;其次可以大力發展服務業、促進經濟結構調整與發展。

（一）樹立以人民為中心的養老理念

當下地方政府多以發展社會化養老為契機，期望通過養老產業的發展，促進當地經濟的進步。因此養老服務業成了朝陽產業，而社會化正是養老服務之所以能成為產業的方式與手段。養老服務業的發展能夠帶動經濟與社會的發展，政府期望通過養老概念和健康理念的宣傳，帶動消費需求的提升，從而促進服務業的繁榮。現下的養老金融、地產、健康產品等層出不窮，都是在老齡化背景下產生的。社會化養老模式有現實意義，但是政府不能忘了養老服務發展的初衷，那就是使老人“老有所養、所依”，能夠有尊嚴的、幸福的生活。

養老服務是為了幫助老人獲得生活上的滿足，使其在物質上和精神上有所得，這是以人民為中心的發展思想。政府大力發展養老服務業，是為了解決社會矛盾，使經濟社會健康協調發展，為了更好更快地建設社會主義現代化國家。穩定是前提，發展是動力，而人民是中心。國家興，建基于穩定之上，建基于發展之上，立足于萬眾一心、共同奮斗。沒有人民的生活獲得感，沒有穩定而小康的生活，社會必然陷人矛盾混亂中。政府主導下的養老事業，穩定是第一位的。2020全面建成小康社會是現代化過程中第一階段的奮斗目標，小康社會是惠及全體國民的，是全面的小康，不僅是物質的，也是精神的，不僅是城市的，也是農村的，不僅是區域的，更是全民族的。老年人是小康社會的一部分，必須得到照顧。

（二）明確各個養老主體職責

養老事業的發展，必須實現城鄉、區域的協調，必須實現物質保障和精神撫慰的協調，那么居家養老是基礎和根本，政府是兜底性保障，而社會力量則是協調發展下的完善。養老服務可以成為一個助力經濟發展的產業，也應當成為良性健康發展的產業，但是我們不能偏頗，又最后陷入經濟中心的怪圈，不能忘了發展養老服務的初衷。

“養老服務的社會化發展不僅是家庭不能應對養老需求的被動回應，也是養老服務向更高層次躍升的主動探索。”家庭與政府的養老都有明顯的對象，有一定的選擇性;而社會養老服務則針對全體老人，是一種普遍的社會性福利;因此養老服務社會化體現著由選擇性福利向普遍性福利的轉化過程。養老服務由家庭走向社會，是社會化的結果，也是社會發展從傳統走向現代的表現之一。所以社會化養老模式成了養老服務業發展的必然選擇。但中國的老齡化水平在持續增高，人口規模在逐步擴大，如果都按照社會化養老模式提供養老服務，那么只以政府和社會力量必然很難應對，除非市場化的養老服務業能夠得到實質性跨越發展，形成一個完善的市場化運作機制和產業鏈。即使如此，老人面臨經濟壓力和人多資源少的矛盾，同樣會出現西方國家的養老難題，到時的養老矛盾又要通過轉移，即回歸家庭來分散壓力。畢竟國家的財政能力和社會的服務供應都是有限的，中國經濟的發展也不可能都寄望于養老服務業的支撐和大力推動，政府對于養老服務的投入也必定有限。

鼓勵社會化養老沒錯，可以更好地滿足老人的養老需求，也可以更好地促進經濟社會發展，對于家庭、政府和社會來說，都是一個不錯的選擇。但是，家庭的養老責任會被刻意忽略，子女可能更會對老人沒有了關愛和贍養的意識，最終將養老間題統統推給政府。如果社會的養老服務供給存在問題呢？如果政府的福利政策無法滿足養老需求呢？勢必造成社會矛盾，增加社會治理難題。所以地方政府應對養老問題，必須從實情出發，確保兜底任務的完成，適時鼓勵發展社會化養老服務，不能忘了贍養老人的傳統美德，真正形成一個政府、家庭與社會三方合力、協同分擔的合理養老體系，不僅滿足養老服務需求，更能助力經濟社會發展。

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