“三權分置”視閾下農地流轉中地方政府的角色定位

蘆婷

摘 要：隨著土地流轉的加速，土地流轉的規模得到了一定程度的擴大。土地承包權與經營權主體不再是單一的農戶所有，呈現多元化趨向，從事農業生產的不再是細碎化耕種的農戶，大型農場主、農業企業占據了農業市場的半邊天，農業生產結構發生了深刻的變化。在“三權分置”的背景下，探討地方政府在農地流轉中的角色定位，以及如何處理好地方政府與流轉市場的關系，扮演好地方政府在農地流轉中服務者的角色，做農戶土地權益維護者與保障者的角色。

關鍵詞：三權分置;農地流轉;政府角色;流轉市場

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0016-02

2014年年初，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，其中第四部分對“深化農村土地制度改革”集中做了闡述[1]。2017年9月29日，召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等文件，成為了推進“第二輪土地改革”的又一綱領性文件[2]。習近平主席在十九大報告中明確提出了“在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”的目標[3]，要實現社會主義現代化強國，就必須深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年[4]。中央政策的大方向明確了地方政府推動農地流轉發展的大方向。

一、從“兩權”到“三權”政策演變下的政府角色轉換

1980年改革開放以來，生產力迅猛發展，帶來社會結構的巨變，以土地為基礎的生產關系也隨之轉變，我國開始實行家庭聯產承包責任制，所有權仍然歸屬于集體，而承包經營權歸屬于農戶。所謂“兩權”，是指所有權和承包經營權，在第一次“土改”中實現了分離。家庭聯產承包責任制從吃大鍋飯走向了自己開小灶，極大調動農戶的積極性，政府的職能更多是履行行政管理職能，如做好土地登記工作，政府的服務職能并沒有充分體現[5]。而如今，為了順應時代發展，適應中國現代化農業要求以及農民意愿，將承包經營權分化為承包權與經營權，形成了“三權”格局。又一次土改后，地方政府的職能從原來的行政管理職能開始向管理服務職能優化，“兩權”下政府的角色是管理者，而“三權”下對政府職能提出了多元化要求，尤其是土地流轉中政府的社會管理職能，強調政府的服務者角色。

二、“三權分置”下農地流轉中地方政府的角色偏差

地方政府本應扮演好管理者與服務者的角色，但是在農村土地流轉操作的實際過程中存在著諸多問題。

1.管理者角色越位。農地流轉的實際運作過程中，地方政府的職能履行容易出現偏差。要么不積極也不支持，任由其自然發展，對地方發展適度規模經營起不到推進作用，并且自發流轉產生糾紛后難以通過有效的渠道加以解決，最終造成了農地流轉中糾紛重重、效率低下。要么是政府采取行政命令手段強制農民進行農地流轉，雖然法律上規定農民是土地承包權的主體，但在土地流轉的實際操作中，地方政府代民做主，成為了無名有實的承包權主體，甚至是地方政府直接充當土地流轉主體，“替民做主”，以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營，破壞了正常的流轉秩序，這種僅靠口頭委托沒有實質性的書面委托的流轉極易引發潛在腐敗問題[6]。

2.服務者角色缺位。第一，多功能土地流轉服務體系不健全。一是流轉體系不健全，導致相關土地流入企業的積極性不高，存在潛在的糧食安全危機。由于農業本身周期長、投資大、收益慢，投資農業的積極性不高，農地流入企業會轉而種植經濟效益好的經濟作物，觸碰糧食安全紅線。二是存在流轉抵押風險，經營主體以農地經營權進行抵押、擔保、入股存在不規范行為，經營權做抵押存在混亂，做抵押的部分是承包期的經營權，有一定的期限，但目前我國承包權和經營權交織在一起，相對混亂。第二，對流轉市場缺乏的有效監管。土地流轉中，由于流轉的各個參與主體都具有自利性，表現在地方政府會追求政績，作為土地流入方的企業、農業經濟組織等會追求市場利益，導致流轉前與流轉后問題與矛盾頻頻爆發，這都表明政府的監督職能流于形式甚至是缺失。此外，地方政府不注重農地流轉后的監督，致使土地流轉后，出現了變更農地用途、土地荒蕪、過度使用農藥化肥導致土質遭到破壞等現象，土地閑置荒蕪降低了土地利用效率。第三，缺乏細化的流轉政策與法律規定。實際的流轉中，因糧補歸屬、土地價格等問題而引發的糾紛不在少數，國家政策是誰種糧誰拿糧補，農戶把土地流轉出去后本應由土地流入方享有糧補，但農戶卻以各種理由占據糧補，這就需要雙方簽訂統一的流轉合同，事先就容易引發爭議的事項做出詳細的約定說明。但是由于合同簽訂大多是口頭形式，沒有到鄉鎮管理部門和村委會辦理有關土地流轉的正規手續，或者沒有簽訂土地流轉書面合同，即使有也缺乏統一規范，各基層鄉鎮的土地流轉合同文本規格不統一，而且條款也不完善，或條款缺失或約定不清。因此，一旦出現土地糾紛則很難受到法律保護。

三、地方政府角色偏差的成因分析

1.部分政府官員缺乏正確的政績觀。地方政府的自利性體現在追求政績，而政績的實現往往需要大量的財政收支，分稅制改革后，地方政府的財政收入受限，大部分稅收收入歸入中央，地方政府要想發展，通過駐京辦向中央要錢，而這種等待上級批示實現的發展進程勢必會拖慢地方發展的速度與進程，地方要想實現發展，土地成為了財政收入的對象來源，土地流轉中如果只是用來發展農業，土地收益其實并不高，若是用來開發房地產等非農用地，其帶來的土地收益非常可觀，一些政府官員面對市場誘惑，片面追求政績觀，難免會讓政府走上尋租的道路，甚至不惜犧牲農戶的合法土地權益和土地的生態環境。

2.政府部門權責范圍模糊。地方政府的部門權責劃分總的來看，國土資源部門具有農村土地的歸屬權，但不具有財政權，主要負責農村土地承包經營權的確認與變更，實際運行中仍會受到地方政府的左右。土地管理中涉及到另一個重要的部門就是農業部門，主要負責農村土地所有權的確認工作，管理農業用地，但是在實際管理中，如果涉及到建設用地的需要，這與國土資源的管理范圍相互沖突，如果涉及到林業用地，則會與林業局的管轄范圍沖突，導致在實際農地流轉中的秩序混亂與效率低下，面對因流轉造成的土地生態環境破壞的行為，政府部門之間的相互推脫責任，是造成流轉后續問題的最關鍵因素之一。

3.政府內外監督機制尚未形成。一方面，政府自身的監督機制效力十分有限，自己監督自己，靠的是內在的自覺性，放在政府層面，是政府的道德性，這種依靠自覺的內在監督機制產生的效力具有局限性，往往權力行使時具有比較大的彈性。另一方面，政府對流轉市場主體的監督效力有限，政府缺乏科學系統完善的一套流轉市場監督體系，對流轉方式、流轉主體以及流轉用途的監督缺乏細化的具體實施措施[7]，以致在流轉前、中、后出現了流轉利益矛盾與糾紛難以調節。

四、“三權分置”下農地流轉中地方政府的角色定位

1.明晰政府的管理角色。一是政府管理要合理高效。明確經營權的權能，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，經過承包農戶同意，可以依法依規改善土壤、建設農業生產附屬配套設施[8]。二是政府參與的行政引導要適度。從市場機制能夠發揮良好作用的領域退出，做好適度的宏觀調控。土地流轉規模要充分考慮各地區土地的資源狀況、經濟發展水平。放活經營權，實行合同管理，用制度規章程序等來約束流轉行為是土地流轉規范化程序化的必要環節。根據地區實際的基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情[2]。三是提升政府對流轉市場的監管能力。農村土地流轉一旦放開，工商資本、城市資本很有可能會“一窩蜂”地涌入農村流轉市場，為避免出現流轉混亂，規范流轉秩序，地方政府應當制定嚴格的準入門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金機制，對準入和監管制度做出明確規定[9]。

2.優化政府的服務角色。一是完善農地流轉的相關地方法律規章與政策。地方政府要根據中央政府頒發的相關的法律文件，并結合本地區的流轉實際，出臺相關的農地流轉管理辦法、細則等，應具體細化到流轉程序、流轉合同內容以及糾紛處理辦法等。二是實現流轉補貼真正對口。流轉土地的目的是為了發展規模化農業，而農業自身的發展特點決定了農業發展必須有國家補貼的支撐，家庭農場、合作社等新型主體發展適度規模經營，需要的耕地畝數非常多，需要購置農機具等大型農耕器械，需要政府建立擔保體系或提供購置農機具補貼等給予支持[9]。

我國農村土地流轉尤其是農地流轉是一項長久的任務，三權分置改革中，將農地流轉推進到了一個新的發展高度，是助力鄉村振興的重要環節，新環境下地方政府必須明確自己的角色定位，定位好政府的角色是管理者、服務者，協調好“三權”關系的工作，轉變地方政府原先側重于行政管理的職能，加強政府的社會服務職能，為農地流轉市場的發展和適度規模化經營打好政治基礎。

參考文獻：

[1]? “三權分置”破題農地制度改革[J].山西農經，2014，（6）.

[2]? 卓尚進.農村土地“三權分置”改革將極大解放生產力[N].金融時報，2014-10-09.

[3]? 蔣永穆，周宇晗.著力破解經濟發展不平衡不充分的問題[J].四川大學學報：哲學社會科學版，2018，（1）.

[4]? 湯瑜.《農村土地承包法》實施14年首迎大修[J].民主與法制時報，2017，（11）.

[5]? 江村.開啟土地制度深改閘門[N].中國信息報，2015-09.

[6]? 韓連貴，等.農村土地基本經營監督管理體制改革完善、農業生產經營 建設土地占用與補充平衡方略規程[J].經濟研究參考，2017，（10）.

[7]? 黃貞.我國農地流轉下農民財產性收入增長的路徑研究[D].福州：福建師范大學，2017.

[8]? 高圣平.論農村土地權利結構的重構——以《農村土地承包法》的修改為中心[J].法學，2018，（2）.

[9]? 劉婉婷.堅持所有權、穩定承包權、放活經營權，為現代農業發展奠定制度基礎[N].農民日報，2016-11-04.