易地扶貧搬遷新實(shí)踐的調(diào)研與思考

尹同一

摘 要：在當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵決勝階段，易地扶貧搬遷工程擔(dān)負(fù)著重要的任務(wù)和使命，恒大集團(tuán)結(jié)對(duì)幫扶大方縣，創(chuàng)新了企業(yè)直接參與精準(zhǔn)扶貧的“恒大模式”，樹立了企業(yè)扶貧的樣板典范。根據(jù)實(shí)地走訪調(diào)研結(jié)果，分析大方縣和恒大集團(tuán)實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷移民“搬得出，穩(wěn)得住，有事做，能致富”的主要工作措施和特色，總結(jié)存在的問(wèn)題與不足，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);易地扶貧搬遷;貧困人口可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）01-0132-03

一、研究意義

大方縣位于貴州省畢節(jié)市，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，很多地方山高坡陡，土地貧瘠，屬烏蒙山片區(qū)集中連片特困地區(qū)，2015年大方縣有224個(gè)貧困村，近18萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，貧困發(fā)生率19.1%，是國(guó)家扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)縣。恒大集團(tuán)從2015年12月開始結(jié)對(duì)幫扶大方縣，截至2016年底，恒大集團(tuán)已幫助大方縣約8.05萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)初步脫貧，占全縣總脫貧人口的45%，取得了顯著成果。大方縣的易地扶貧搬遷不再像以往一樣僅僅依靠政府作為主導(dǎo)力量，而是成功探索出一條“企業(yè)主導(dǎo)+政府支持”易地扶貧搬遷聯(lián)合幫扶模式，一方面，打破了傳統(tǒng)易地扶貧搬遷扶貧主體一元化的困境，開啟了“政府+企業(yè)+貧困戶”的多元互動(dòng)的民營(yíng)企業(yè)直接參與精準(zhǔn)扶貧的新模式;另一方面，企業(yè)的主導(dǎo)作用，可以通過(guò)市場(chǎng)化手段有機(jī)連接，很好地彌補(bǔ)了政府主導(dǎo)模式下在一些方面的短板，嘗試構(gòu)建易地扶貧搬遷長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。

二、易地扶貧搬遷工作主要措施及成效

1.精準(zhǔn)識(shí)別搬遷對(duì)象，合理確定搬遷規(guī)模，確保貧困人口“搬得出”。首先，大方縣自2014年開展貧困戶建檔立卡工作以來(lái)，先后開展4輪8次大規(guī)模精準(zhǔn)識(shí)別工作，通過(guò)深入貧困村組農(nóng)戶進(jìn)行遍訪，精準(zhǔn)確定搬遷對(duì)象，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，做到底數(shù)清，對(duì)象準(zhǔn)，應(yīng)搬盡搬。其次，嚴(yán)格按照“三榜公示、三級(jí)審核”的程序嚴(yán)把搬遷對(duì)象，并成立核查工作組，對(duì)搬遷對(duì)象進(jìn)行“回頭看”精準(zhǔn)復(fù)核，防止漏進(jìn)現(xiàn)象出現(xiàn)。最終確定易地扶貧搬遷6 000多戶，約2萬(wàn)人的搬遷任務(wù)。同時(shí)，大力宣傳新時(shí)期易地扶貧搬遷的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，通過(guò)開展易地扶貧搬遷動(dòng)員會(huì)、移民政策宣講會(huì)等，持續(xù)不斷地向貧困群眾宣傳相關(guān)政策和辦理流程，打消貧困群眾搬遷顧慮，從“不愿搬”變?yōu)椤爸鲃?dòng)搬”。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)集中安置，實(shí)現(xiàn)貧困戶拎包入住。確保貧困人口“穩(wěn)得住”。在易地扶貧搬遷進(jìn)程中，大方縣與恒大集團(tuán)共同建設(shè)50個(gè)恒大幸福新村和1個(gè)縣城安置區(qū)奢香古鎮(zhèn)，對(duì)全縣易地扶貧搬遷對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一集中安置。首先，易地扶貧搬遷建設(shè)費(fèi)用由恒大集團(tuán)幫扶資金和政府易地扶貧搬遷專項(xiàng)資金解決，大大減輕了搬遷戶自籌資金壓力。其次，堅(jiān)持“四結(jié)合四靠近”原則，科學(xué)選定安置點(diǎn)。同時(shí)，在嚴(yán)控住房規(guī)模的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)戶型。在控制住房面積基礎(chǔ)上，通過(guò)首批10個(gè)恒大新村的探索，對(duì)第二批40個(gè)恒大新村進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)，將原雙拼特色民居改為四聯(lián)、六聯(lián)和八聯(lián)的特色民居，既降低成本，又節(jié)約土地。許多安置點(diǎn)都配備了文化廣場(chǎng)、活動(dòng)中心、公共廁所、農(nóng)村電子金融網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施，以方便群眾辦事。最后，恒大集團(tuán)還無(wú)償提供了室內(nèi)裝修，配備沙發(fā)、餐桌、電視機(jī)、電飯煲等基本生活用品，使得搬遷戶可以直接拎包入住，大大減輕了他們的搬遷負(fù)擔(dān)，確保貧困人口搬遷“穩(wěn)得住”。

3.廣泛開展就業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)，確保貧困人口“有事做”。為提升搬遷移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)方式轉(zhuǎn)換，大方縣聯(lián)合恒大集團(tuán)開展了“十萬(wàn)農(nóng)民大培訓(xùn)”，通過(guò)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、廚師、家政、建筑行業(yè)技能等實(shí)用技能培訓(xùn)，通過(guò)促進(jìn)移民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)變，幫助移民融入新型城鎮(zhèn)化。比如奢香古鎮(zhèn)安置點(diǎn)除了結(jié)合自然地勢(shì)及人文風(fēng)俗發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目外，還為移民提供了多種非農(nóng)就業(yè)方式：一是公益性就業(yè)崗位兜底保障，移民在社區(qū)內(nèi)從事保安、保潔、收銀、服務(wù)員和花草養(yǎng)護(hù)等工作，從而解決了部分“4050人員”的就業(yè)困難，這些崗位每月獲得2 000元左右的收入，每周休息一天。二是旅游文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，吸納搬遷戶直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或提供服務(wù)，比如按每戶配套20平方米建設(shè)的古鎮(zhèn)商業(yè)街，在獲取收益分紅的同時(shí)古鎮(zhèn)配套商業(yè)街還帶動(dòng)了一部分搬遷戶在其中就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。三是工業(yè)園區(qū)勞動(dòng)就業(yè)崗位，對(duì)于有一定生產(chǎn)勞動(dòng)能力的搬遷戶，可以選擇在附近的工業(yè)園區(qū)就業(yè)獲得工資收入。

4.多元化產(chǎn)業(yè)配套拓寬增收渠道，確保貧困人口“能致富”。恒大集團(tuán)在各個(gè)安置點(diǎn)均配套種植、養(yǎng)殖和旅游等特色產(chǎn)業(yè)，并引進(jìn)上下游龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如在大方縣鳳山鄉(xiāng)恒大幸福二村和恒大三十八村，政府完善大棚基地水、電、路、燈等設(shè)施后確權(quán)給每戶移民2棟320平方米的大棚，采用“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”模式，由蔬菜產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)山東省壽光三元朱集團(tuán)對(duì)蔬菜基地統(tǒng)一生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，貧困戶以大棚及附屬設(shè)施形式入股，并且每戶至少1人在大棚內(nèi)務(wù)工獲取勞動(dòng)報(bào)酬，每年根據(jù)基地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行收益分配，純利潤(rùn)按5∶5分紅，核算后每棟大棚純收益低于2 000元的，經(jīng)營(yíng)主體須按1 000元/棟的標(biāo)準(zhǔn)分配給貧困戶;核算虧損的，由經(jīng)營(yíng)主體自行承擔(dān)。此外，恒大集團(tuán)還在當(dāng)?shù)卦笋R干山蒙古風(fēng)情園旅游扶貧項(xiàng)目，除了直接吸納就業(yè)外，還帶動(dòng)了不少貧困戶開辦農(nóng)家樂(lè)等。安置點(diǎn)房屋外部采用了黔西北特色民居設(shè)計(jì)，內(nèi)部在每個(gè)臥室均配備衛(wèi)生間，方便發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。同時(shí)，易地扶貧搬遷兼具扶貧效益和生態(tài)效益，不僅使搬遷群眾生產(chǎn)方式和生活質(zhì)量發(fā)生了變化，促進(jìn)了遷入地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還有效改善了遷出地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。大方縣積極引導(dǎo)易地扶貧搬遷移民拆舊復(fù)綠，集中收儲(chǔ)承包地、林地、宅基地，充分利用土地承包權(quán)、林權(quán)等農(nóng)業(yè)資產(chǎn)，進(jìn)一步拓寬增收渠道。

三、存在的主要問(wèn)題

1.搬遷戶發(fā)展參差不齊，面臨較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。雖然通過(guò)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)扶貧的方式保障和提高了搬遷戶的收入水平，但是仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)全部搬遷戶的妥善安置，部分貧困人口搬遷后仍然面臨貧困問(wèn)題，一方面是由于部分家庭缺少勞動(dòng)力，許多老人根本無(wú)法在搬遷后的非農(nóng)就業(yè)環(huán)境下再參與勞動(dòng)，使得家庭勞均負(fù)擔(dān)較重;另一方面是由于搬遷導(dǎo)致家庭日常生活消費(fèi)支出增加，在收入沒(méi)有同步增長(zhǎng)的情況下，移民戶面臨著較大的貧困風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要更多的幫助和扶持，以幫助移民戶平穩(wěn)度過(guò)搬遷過(guò)渡期。

2.移民戶對(duì)政府、政策依賴性較強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷移民仍然對(duì)政府、政策有較強(qiáng)的依賴性，主要有以下兩點(diǎn)原因：一是搬遷戶自身勞動(dòng)素質(zhì)較低，缺少適應(yīng)的生產(chǎn)技能，雖然在移民社區(qū)內(nèi)組織開展了技能培訓(xùn)，但是統(tǒng)一的技能培訓(xùn)無(wú)法適合每個(gè)人的需求，且與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求無(wú)明顯聯(lián)系，通過(guò)培訓(xùn)獲得的技能對(duì)于移民戶實(shí)現(xiàn)就業(yè)方面收效甚微，面對(duì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，大多數(shù)移民戶顯得無(wú)所適從，失去了從前“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大多數(shù)移民戶只能依靠保安、保潔等公益性就業(yè)崗位或者是在臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)上打零工維持生活，由于公益性就業(yè)崗位有限，相當(dāng)一部分“4050”群體只能失業(yè)在家，加上移民戶普遍勞均負(fù)擔(dān)較重，不利于其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，雖然搬遷使得移民戶擁有更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但是部分移民新村由于產(chǎn)業(yè)、地域等制約，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平比較低，無(wú)法為移民戶提供穩(wěn)定生計(jì)，以至于出現(xiàn)部分移民戶遷回原地的情況。

3.搬遷戶面臨從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的適應(yīng)困境。易地扶貧搬遷使得搬遷戶需要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)適應(yīng)與社會(huì)融入的過(guò)程。首先，搬遷后的制度層面銜接。搬遷戶從由原來(lái)的村干部、村委會(huì)管理到搬遷后由移民社區(qū)管理，對(duì)于搬遷戶來(lái)說(shuō)，很容易讓他們感覺(jué)“有困難找不到人管”等與之類似的問(wèn)題，還有戶籍、各項(xiàng)社會(huì)保障等在搬遷過(guò)程中的銜接問(wèn)題。其次，比如在公益性就業(yè)中，本地居民和異地搬遷移民都有參與，但是我們?cè)趯?shí)際調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：兩方之間有較大的怨言，本地居民覺(jué)得搬遷戶既得到了住房和就業(yè)崗位等各種補(bǔ)助;而搬遷戶覺(jué)得本地居民占有了本該屬于他們的大多數(shù)就業(yè)崗位。但是，實(shí)際情況并非如此，由于當(dāng)前貴州省易地扶貧搬遷安置模式主要以城鎮(zhèn)安置為主，沒(méi)有考慮到移民的自主性和流動(dòng)性，移民社區(qū)除去外出打工群體的剩下的勞動(dòng)力素質(zhì)較差，無(wú)法全部滿足就業(yè)崗位需求;安置地周邊居民也屬于“邊緣貧困”人口，在安置區(qū)移民戶滿足不了就業(yè)崗位需求時(shí)，會(huì)有一部分當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c，由于信息不對(duì)稱的原因，導(dǎo)致了兩方在心理層面的不滿和排斥，并且不斷放大，不利于移民群體和原住地居民的交流與融合，甚至引起摩擦與沖突。

4.移民發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，生計(jì)資本轉(zhuǎn)換進(jìn)程緩慢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)搬遷戶對(duì)于自家原有土地去向不明，無(wú)論是退耕還林還是確權(quán)流轉(zhuǎn)，搬遷戶對(duì)具體情況不甚了解，對(duì)于耕地和原有宅基地資產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)。搬遷戶在搬遷后普遍面臨生活消費(fèi)開支明顯增加的難題，失去了起碼可以自給自足的土地，又沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償和收益，容易導(dǎo)致生活困難和催生不滿情緒，造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

四、思考及政策建議

1.將易地扶貧搬遷融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。易地扶貧搬遷安置點(diǎn)應(yīng)盡可能靠近城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)越的安置地點(diǎn)，能使貧困群體獲得和使用更多地外部資源，快速積累生計(jì)資本，增強(qiáng)生計(jì)適應(yīng)性，提高生活水平。另外，應(yīng)該根據(jù)新時(shí)期的扶貧形勢(shì)變化，逐步減少集中安置，特別是減少游離于安置地的移民新村建設(shè)，更好地融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)才是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵。同時(shí)，由于地區(qū)資源稟賦條件限制，大多數(shù)安置點(diǎn)無(wú)法提供可供開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源，移民戶又很難滿足城鎮(zhèn)就業(yè)需求，應(yīng)鼓勵(lì)條件較好的同步搬遷人口進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)貧困人口就業(yè)，探索多種方式解決易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

2.開展針對(duì)性就業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)貧困人口多渠道就業(yè)。與已經(jīng)搬遷到城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民這種自愿移民不同，易地扶貧搬遷移民對(duì)非農(nóng)生產(chǎn)生活方式適應(yīng)能力較差，但是當(dāng)前的移民培訓(xùn)大多流于形式，內(nèi)容雷同劃一，難以滿足移民實(shí)際發(fā)展過(guò)程中的多樣性需求。因此，針對(duì)移民的就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)從實(shí)際發(fā)展需求出發(fā)，分類開展，或者由安置地企業(yè)根據(jù)崗位需求提供培訓(xùn)，或者以工代訓(xùn)，以取得更好的實(shí)際效果;另一方面，安置地選擇應(yīng)該有更多樣化產(chǎn)業(yè)支持的耦合，比如畢節(jié)市大方縣奢香古鎮(zhèn)，由恒大集團(tuán)無(wú)償捐建，地處大方縣新城區(qū)位置，周邊基礎(chǔ)設(shè)施完善，配套從幼兒園到職業(yè)技術(shù)學(xué)院以及兒童福利院、養(yǎng)老院等，結(jié)合旅游文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧，搬遷戶不僅可以選擇在古鎮(zhèn)做保安、保潔等公益性崗位就業(yè)，或者在附近的工業(yè)園區(qū)內(nèi)就業(yè)。另外，古鎮(zhèn)配套的古鎮(zhèn)商業(yè)街也很好地帶動(dòng)了搬遷戶的就業(yè)。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶普遍以外出務(wù)工為主，空心化嚴(yán)重，多樣化的產(chǎn)業(yè)支持模式更有利于解決“留守勞動(dòng)力”就業(yè)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

3.健全社區(qū)管理服務(wù)，幫助從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型。更好的制度保障能幫助他們適應(yīng)從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，對(duì)于搬遷戶來(lái)說(shuō)，他們?cè)诎徇w后面臨著各種變遷，需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)融入、政治參與等各方面不斷提高適應(yīng)能力。因此，社區(qū)管理應(yīng)極力避免在變遷、適應(yīng)過(guò)程中出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)，提高工作透明度，公示與搬遷戶利益相關(guān)的各項(xiàng)工作的進(jìn)程以及結(jié)果;提升移民參與度，帶動(dòng)搬遷戶融入城鎮(zhèn)生活，使搬遷戶平穩(wěn)度過(guò)適應(yīng)階段。

4.增強(qiáng)移民發(fā)展意識(shí)，培育內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。除了適應(yīng)能力和后續(xù)發(fā)展能力上的限制，搬遷戶發(fā)展意識(shí)也比較薄弱，比如對(duì)搬遷前耕地這一重要的物質(zhì)資本不夠重視，在搬遷后仍然不注意提升人力資本和社會(huì)資本等以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活需要等。地方政府和社區(qū)管理者應(yīng)積極引導(dǎo)移民“走出”安置社區(qū)，適應(yīng)非農(nóng)就業(yè)，主動(dòng)融入到新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，最終達(dá)到脫貧致富的目標(biāo)。

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