論十九大以后綜合行政執法改革與大部制改革的融合之道

宮麗華

摘 要：十九大以后，在國家的治理體系上統籌推進內涵式大部制改革，在機構改革中深化綜合行政執法改革，盡管兩者在推進過程中交織進行，但是目前對于兩者的關系尚沒有理清，需進一步探究。通過部門之間的有效歸并減少綜合行政執法新的機構膨脹問題，通過綜合行政執法整合執法資源加大大部制行政執行力度，使二者相互借鑒，不斷完善。

關鍵詞：大部制改革;綜合行政執法改革;融合之道

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0183-02

2018年我國開始了第八次大部制改革，十九大明確提出要深化國家機構和行政體制改革，在新的時代借鑒過去成功經驗，總結新方法和新思路，糾正已經存在的問題，推動本次大部制改革朝著規范、科學、高效的方向發展。黨的十九屆三中全會和2018年的《政府工作報告》都明確提出，要深入推進綜合行政改革，完善綜合行政執法體制，合理配置執法力量，減少執法類別。雖然學界對于大部制改革和綜合行政執法改革都有深入的研究，但對于二者的關系鮮有著墨。本文將通過總結十九大以后兩者的改革內容和各自優勢使二者相互借鑒，尋求兩者更好的改革之路。

一、十九大以后大部制與綜合行政執法改革的內容

（一）大部制改革的內容

從總體上看，這是一場以構建符合國家治理體系和治理能力現代化要求為目標的黨政軍群機構聯合行動的大部制改革。

1.轉變以往改革思路，統籌優化職能配置。首先，優化黨中央決策議事協調機構，完善決策職能體系的頂層設計。本次改革以優化黨中央決策議事協調機構為突破口，優化黨在重大領域的決策職能，為此新建4個黨中央決策議事協調機構，提升了黨中央決策議事協調機構的領導組織地位。其次，協調黨政軍群改革，協同職能配置。將國務院有關部門、機構的整體職責或部分職責并入黨中央有關職能部門，合署辦公、合并設立，并協同推進全國人大、政協、武警部隊和群團組織機構改革。最后，合理設置地方機構，因地制宜推行“職責異構”。比如，在深化地方機構改革方面，指導思想是在完善維護黨中央機構領導和權威的同時，賦予省級及以下機構更多的自主權，確保其在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能，還可根據本地實際情況建立適合發展的基層管理體制。

2.重組監督部門職權，完善權力運行機制。本次改革整合監督職責，建立由黨委統一領導的大監督體系，完善經濟領域的審計監督，如組建國家監察委員會和中央審計委員會;改革機構監督體系，構建“功能型”大監管體系，比如建立“大市場—專藥品”的監管模式，構建銀保混合的金融監管新格局。

3.變革機構管理體制，優化職能內部結構。本次改革按功能歸屬、因事設職的組織原則，采用相近職權的整合與統一、應時職權的裁并與增設等方式展開。以政府職能優化為中心調整部門隸屬關系，明確歸口管理，如將司法部和國務院法制辦公室職責整合為司法部職責，將國務院南水北調辦、三峽辦職責并入水利部。

（二）綜合行政執法改革的內容

1.明確改革方向。把習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的全面領導和以人民為中心放在首位，堅持協同的思想，運用法治方式，把綜合行政執法與實現政府治理的目標有效協調起來。

2.構建縱向執法體系。在省一級精簡執法隊伍，在縣一級實現綜合行政執法并組建執法隊，在鄉鎮、街道一級派駐執法隊伍，并根據實際情況賦予鄉鎮、街道一定的執法權，切實解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

3.加強執法基礎建設。不斷完善管理的“網格化”，早日實現“多網合一、一員多用”;健全覆蓋全面、服務到民的執法指揮平臺，早日實現“一個部門管市場、一支隊伍管執法、一個平臺管信用、一個網格管治理、一個中心管指揮、一套機制管檢查”。

4.加強執法隊伍建設。一是規范執法行為，通過完善執法記錄、重大決定審核等制度，確保嚴格規范公正文明執法。二是強化執法監督，健全法律、行政和社會等各方面的執法監督機制。三是提升執法能力和素質，通過嚴格的考試進行資格審查，執法人員必須持證執法。

二、十九大以后大部制與綜合行政執法改革的突出優勢

（一）大部制改革的突出優勢

1.堅持科學改革理念，轉變政府職能。改變過去管理者的理念，真正遵從“全心全意為人民服務”地宗旨，積極整合政府體系中橫向的政府部門、縱向的政府層級之間的行政要素，促進資源合理分配，協調內部互動，提升公共服務的質量和效率。

2.積極探索“大系統”改革機制，合理合并部門機構。在新一輪大部制改革中，首先明確黨與政府之間的權責關系，明晰各自的職責范疇，加強黨在宏觀管理方面的作用，同時給予政府部門充分的獨立性和自主性，科學解決黨政雙軌制對大部制改革的障礙。同時，將職能相近或相似、職責沖突的機構進行合并，上級部門主管決策，下級部門主管執行，有效避免了機構膨脹和人員冗余的問題。

3.充分發揮社會組織機構的作用。大部制改革是一項系統工程，除了要完善自身以外，還需要通過其他方面的改革來進行配套的支持，充分發揮社會組織機構的作用就是其中之一。首先要提升社會組織承接政府權力的能力，其次要根據客觀條件和實際需要增加社會組織的數量，適當降低社會組織的準入門檻。

（二）綜合行政執法改革的突出優勢

1.處理好體制與機制的關系。綜合行政執法改革整合相關機構并組建綜合執法隊伍，賦予相關執法機構相應的行政處罰權和行政強制權，還探索了綜合執法隊伍的管理方式，提高執法隊伍綜合素質和能力水平，促進了各部門和各執法隊伍的協調有效執法。

2.處理好各領域與基層的關系。在文化市場、交通運輸、農業等領域組建綜合執法隊伍，實現一個部門一支執法隊伍。在基層，整合相關機構的相近或相似的職能設立綜合行政執法局，實現基層執法的便民化和服務性。

3.處理好上級部門與下級部門的關系。逐漸減少執法的層級，把執法重點放在基層，省一級主要負責宏觀指導和組織的協調工作，一般不設執法隊伍;縣一級加強執法隊伍建設，但也只設一個執法層級。

三、十九大以后大部制與綜合行政執法改革的借鑒之道

目前大部制和綜合行政執法的改革成效相當顯著，為避免出現類似于以往的各種問題，大部制和綜合行政執法改革可以利用對方的優勢，消減各自既存的缺陷以形成更大的制度合力。

（一）大部制改革的部門合理歸并對于綜合行政執法的機構膨脹與權責交叉問題的借鑒

綜合行政執法改革從未間斷，一直在不斷建立執法局、執法隊伍，這也許對于執法效果來說是好事，但新的執法隊伍便需要新的執法編制與人員，極易導致新的機構膨脹、人員冗雜。而大部制改革一項很重要的措施就是部門的有限合并，比如新聞出版廣電總局的合并，堅持一類政府事務原則上一個部門負責，或者部門不變動，將一個部門內與其他部門之間存在的交叉職能歸入其他部門，但不能籠而統之地進行歸并，否則背離了部門歸并的初衷。

綜合行政執法改革在進行過程中由于機構調整引發的其他體制不順問題也急需解決。比如甘肅省文化市場綜合執法在宣傳、公安、工商、文化、新聞出版等部門實行跨部門綜合行政執法，但其在省級以下統一執法，市區兩級分別組建文化市場綜合執法隊伍。這時就會有一個問題：甘肅省文化部門在省一級各部門仍然分離，省以下綜合執法，這對于文化行政主管部門與各機構的協調存在明顯的問題。如果結合大部制的做法，進行部門之間的有效合并，實行決策權與執行權相分離，上級部門負責決策，下級執法機構負責執行，這一問題便得以解決。

（二）綜合行政執法改革的執法資源整合對于大部制改革的缺乏執行力問題的借鑒

缺乏有效的執行機制一直是大部制改革的弊病之一，可以考慮通過綜合行政執法的方式整合執法權和執法機構，一方面降低執法成本并提升執法效率，另一方面通過執行權與決策權的適度分離，使決策部門與執行部門分工合作，從而提升執行力，以更強的執行動力促進執行效能的轉變。

我國行政系統的決策權、執行權、監督權，有的是不同部門分別專管，有的是在內部機構之間不同機構專管，所以我國下一步的探索趨勢是進行集中決策，將相近事項的決策權集中到一個部門，避免政出多門的情形。在設置執行機構時，橫向上形成大的綜合行政執法體系，將相近的執行權進行集中;縱向上，減少執行的層次，使執行機構扁平化，盡量實行一級執法，比如深圳的“行政三分制”模式就是典型的例證。在權力運行方面，我國的政府結構問題包括縱向層次與橫向部門的機構不合理，如決策機構規模過大、執行機構過于龐大分散、監督機構不獨立等。在此，大部制改革可以考慮設置綜合行政執法改革局，一級執法為原則，二級執法為例外，一級執法主要指縣（區）執法，可往鄉鎮駐派綜合執法機構。

四、結語

十九大以后，大部制與綜合行政執法改革雖現在取得喜人成績，但其自身均面臨難以消減的問題，希望提出的融合之道對于降低綜合行政執法改革的機構膨脹和強化大部制改革的執行力度方面是有價值的，早日實現“決策權上移、執行權下移、監督權外移”和決策集中化與執行專門化的目標。

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