以人為本的新型城鎮化研究
——以蘇州木瀆為例*

◎毛 丹 陳俊梁

隨著中國經濟的蓬勃發展、產業的迅速崛起，城鎮化進程也在不斷推進。截至2017年末，我國城鎮常住人口為81347 萬人，城鎮化率達58.52%。［1］在社會變遷與經濟發展相互成就的過程中，我們對于城鎮化本質的認識也在不斷演變。新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，有別于“造城運動”，其包括但不僅限于將農村人口轉化為城鎮人口，這種“轉化”強調的是人與自然、農村與城市協調發展的“深度”。

一、新型城鎮化是以人為本的城鎮化

（一）城鎮化的淵源

現代意義上的城鎮化最早源于歐洲，通常是指由于生產力的發展，以農業為主的鄉村型社會向以非農業為主的城市型社會變遷的現象。表現為農業活動向非農業活動轉化，人口向城鎮聚集，城鎮規模擴大以及由此引起的一系列社會經濟變化的過程。絕大多數工業化國家的城鎮化過程是一個市場主導的社會變遷過程，都經歷了比較嚴重的社會問題與環境危機。譬如“羊吃人”、尖銳的社會貧富對立等。

從中國城鎮化發展看，費孝通先生對蘇南地區小城鎮發展的研究反映了我國農村城鎮化萌芽階段的發展規律，可視作近代以來國內城鎮化研究的起點。近年來學者羅松華指出，中國城鎮化指導理念從物本到人本的轉化，其核心也正日益轉變為人的城鎮化。由于制度的缺位、服務的缺失、新市民自身素質受限、因傳統觀念導致的文化沖突和認知偏差等，農民向新市民身份轉變的同時不可避免地面臨經濟、政治權利的不平等，因此缺乏歸屬感和認同感。需完善國家、社區、個人三元參與模式，構筑城鎮化系統工程。［2］

（二）新型人本城鎮化內涵解讀

新型人本城鎮化這一概念更像是“城鎮化”的“中國化”。我國是農業大國、人口大國，實行社會主義制度，其城鎮化過程當然要有中國特色。蘇南模式、溫州模式等小城鎮建設的成功實踐為中國城鎮化建設帶來新思路。隨著“人”在城鎮化進程中的中心位置日益凸顯，城鎮化不再僅限于城鎮人口數量的增長和城鎮規模的擴大，而是愈發重視人口素質和生活質量的市民化。

基于對中國城鎮化實踐的認識，筆者將人本城鎮化概括為，以人為本，政府、市場、個人多主體參與，配套戶籍、教育、社會保障等綜合體制改革，積極穩妥引導農村人口實現價值觀念、生活方式、就業形態的市民化。新型城鎮化要求全面提升國民素質，轉變居民生活理念，強化其角色認同感，強調人在城鎮化進程中的融合度，增加可持續發展的可能性，構造人與社會、人與自然的協調發展。筆者將物本城鎮化歸納為，以工業化和經濟發展為基礎，以城市建設為中心，側重戶籍的非農化、人口在空間上的轉移以及農民職業的轉變的一項公共政策。

二、蘇州木瀆“以人為本”新型城鎮化建設現狀分析

蘇州木瀆瀕臨太湖，涵于蘇、錫、常經濟開發區與上海大都市圈內，得天獨厚的條件為蘇州木瀆的發展奠定了良好的基礎。蘇州木瀆以高達81%的城鎮化率和突出以人為本的人本城鎮化特征，具有典型分析意義。

（一）戶籍制度不斷完善，城市包容度提升顯著

木瀆鎮早在2003年就取消了農業戶口，改以居住地登記戶口；2010年與蘇州同步實施城鄉一體化戶口遷移管理規定；2014年推出了簡化戶籍準入的材料申請辦法；2016年出臺積分入戶的新政。戶籍制度改革使落戶通道更加通暢，在保障城鄉居民同等享有權利的同時，提升了城市包容度。

（二）著力保障和改善民生，生活水平得以提高

木瀆地區五險一金參保率高達99%以上。吳中區2017年足額發放養老金達22.42 億元，就業政策的積極實施使新增就業1.95 萬人。在缺乏穩定收入的前提下，土地是農村人口維持生計的法寶，因而往往不愿放棄。據此，木瀆鎮在承包地換社保以及集體資產折股量化并分紅到戶的基礎之上，實施住宅和宅基地換住房、補貼，再另加分紅的長效增收機制。

（三）組建多樣化的物業股份合作社，市場化經營實現新創收

木瀆鎮數個行政村組建多家物業股份合作社，吸納社區農民的閑散資金，既為產業轉型升級提供了資金，又為農民增加了投資性財產收入。2008年，木瀆動遷戶入股成立惠民股份合作社，在動遷農民入股8 萬元的基礎上，合作社另配股份，以戶為單位獲得股權，自2011年9月起，合作社采取按月分紅的模式。

在NSCLC發生發展進程中，微環境內的腫瘤相關炎癥反應會促進腫瘤細胞轉移，而巨噬細胞的趨化聚集在微環境內的腫瘤相關炎癥反應中起重要作用[4]。腫瘤相關巨噬細胞(tumor-associated macrophages,TAMs)是從血液或淋巴管遷移至癌巢的巨噬細胞，定位于腫瘤上皮組織、間質、壞死區域和腫瘤浸潤的邊緣。它們可以通過旁分泌作用產生并釋放不同的生長因子、細胞因子、趨化因子等，促進血管生成、組織重建及損傷修復作用，在腫瘤發生發展過程中起促進作用[5]。根據TAMs活化后不同的表型和功能可分為促炎癥反應的M1型巨噬細胞和抗炎癥反應的M2型巨噬細胞[6]。

（四）經濟收入影響行為偏好，非城鎮人口消費理念逐步轉變

十年以上的拆遷安置小區對外開放程度較高，外來人口比重大；新籌建的小區安保系統更加完備，以木瀆本地住戶居多。木瀆城鎮人口出行方式首選私家車、地鐵和公交；非城鎮人口首選非機動車、公交和地鐵。此外，城鎮居民愿意追加文娛消費，會定期觀看演出和電影；非城鎮人口則更關注溫飽。

從不同群體在居住環境、出行方式和文娛方式的選擇上，可以看出經濟收入對行為偏好的影響。值得注意的是，根據市統計局公布的數據，隨著收入水平的提升，非城鎮人口消費理念正逐漸向城鎮人口靠攏。醫療改革背景下，醫療器具及藥品消費減少，但農村居民越來越重視健康，理念也從治病轉為防病，這使得醫療保健支出增幅高居榜首。

表1 2013-2017年蘇州市城鄉居民收入與生活狀況對比

（五）城市文明水平積極提升，生活環境影響個體素質

文明素質反映但不僅限于市民個體的道德認知和知識水平，是真正實現品質城鎮化的關鍵。木瀆常住人口的文明素質呈良性發展的態勢，“老”市民的文明素質整體高于“新”市民。譬如，就是否曾隨意丟棄廢棄物這一問題的數據統計，外來務工人員中63.2%表示丟過或可能丟過。在接受調查的外來務工人員中，初中及以下文化程度占比過半，加上該群體大都來自發展程度較低的城市，生活環境缺乏良好的教育氛圍，對其綜合素質有一定影響。

（六）角色轉換伴隨認同困惑，融合程度影響價值觀塑造

價值觀形成于特定的社會背景之下，此處筆者將居民與城市的融合程度以及對人本城鎮化的認可程度作為衡量價值觀的標準。據此次調查，“市民化”程度與身份轉變的時間呈正相關。木瀆“老”市民更認同城市生活方式與生活理念，更了解勞動就業、福利保險等相關政策。很多“新”市民即便已經意識到制度賦予的非農身份，但生活方式仍未能及時進行切換。該群體在原先的農村思維模式受到外界的強烈沖擊之下，由于社保制度不完善、自我認知模糊、就業困難等原因，極易陷入角色轉換以后的認同困惑。但就長期發展而言，我們應持樂觀態度。

三、當前人本城鎮化建設存在問題及成因分析

（一）城鎮化進程節奏過快，給人口城鎮化施加壓力

木瀆鎮在城鎮化建設方面取得了一系列卓越的成就，但城市化速度過快會帶來輕質量的負面影響。規模擴張、土地資源的占用等雖然可以在短時間內帶動城鎮化建設，但人口城鎮化能否適應這樣的高強度和快節奏？一旦陷入形式主義的牢籠，隨之面臨的是巨額的投入，地方財政的壓力不言而喻。目前我國土地城鎮化遠快于人口城鎮化，當人本城鎮化因物本城鎮化負荷過重而被異化時，人反倒會被物質生產所統治。［3］

（二）存在隱性城鎮化群體，統計數據具有不完全客觀性

多樣化的就業機會使很多農村人口在職業和生活方式上早已實現非農化，但出于或主觀或客觀的原因，仍保留農村戶口。筆者將其定義為隱性城鎮化群體。事實上，木瀆隱性城鎮化群體占農村人口的比重已超65%。人口統計數據的不完全客觀性為人本城鎮化相關政策的制定帶來一定的困擾。據此次調查，木瀆農村人口因主觀原因不愿意獲得非農戶口排名前三的是：想保留土地、認為城鎮戶口沒用、農村壓力小。

（三）城鄉二元化影響社保制度，非城市戶口群體權益受到挑戰

長期以來的城鄉二元體制對社會保障制度影響頗深。盧小君等人認為，農業轉移人口由于制度的原因，以及其社會資本處于弱勢地位，限制了自身與城市的融合程度。［4］譬如落戶城市，最基本的需求之一就是解決住房問題，城鄉居民住房保障存在差異性，且多數外來務工人員收入不高，住房支出占了很大的比重，為節省開支，常選擇空間比較擁擠、環境相對惡劣的地方。

（四）失地農民就業面窄，基本生活面臨挑戰

我國是農業大國，土地作為農民賴以生存的根基，是該群體主要的基本生活來源。導致失地農民再就業困難的原因主要有：首先，農村勞動力文化水平普遍較低，當下就業壓力較大，許多高學歷者也未必能找到合適的工作。其次，失地農民缺乏再就業教育。政府往往因財力和人力有限，將職業培訓外包，其中不乏完成任務式的培訓，這造成了培訓與社會需求的斷崖式脫軌。此外，進城務工的失地農民往往從事的是家政、建筑業、服務員等流動性和替代性極強的工種，缺乏專業勞動技能，極易二次失業。

（五）不平等的受教育權利，影響人與城市的融合程度

外來務工人員大多居住條件較差，其子女的學習環境也相對較差，加上該群體從事的大多是體力勞動，精力受限，隨遷子女綜合素質往往不如城鎮家庭的孩子。另外，目前國家對于義務教育的補貼主要針對欠發達地區，而外來務工人員主要聚集在經濟較為發達的地區。如何實現教育公平，讓非城鎮人口及其子女感受到城市對他們的接納，享受平等教育資源的同時在潛移默化中改變思維方式是當下人本城鎮化需要解決的難題之一。

四、針對“人本”城鎮化建設問題的對策與建議

針對蘇州木瀆在新型城鎮化進程中的成功經驗和存在的問題，筆者提出以下建議，以期為全國其他地區以人為本的城鎮化提供借鑒。

（一）貫徹正確的發展觀，穩步推進城鎮化

第一，量力而行，穩步推進，追求可持續性發展。城鎮化建設要量力而行，穩步推進，既要重速度，更要重質量，綜合考慮資金、生態、土地等資源，合理規劃建設用地和城鎮人口規模。根據林德布羅姆的漸進主義決策理論，在復雜社會中，激進改革模式是行不通的，政策的穩步改進才有可能得到良性的結果。因而我們既要忌不作為，也要忌冒進的做法。

第二，以民為本，關注民生，打造和諧城市。打造真正的和諧城市，務必讓群眾得到實惠。衣食住行是最基本的生存需要，進而是教育、醫療、休閑娛樂等。據此，推進人口城鎮化，首先應關注住房用地、物價水平、生態環境等與日常生活密切相關的方面，緩解居民的焦慮感，強化居民對城鎮化建設的認同感和融入度。同時可以借鑒蘇州木瀆，保護風景名勝等資源，協同推進其他方面的發展。

（二）打破城鄉二元壁壘，構建公平合理的社保制度

第一，打破城鄉二元壁壘，建立公平的社會保障制度。建立健全遷入地準入制度，打破城鄉二元壁壘以及由此所帶來的城鄉二元社會保障制度，逐步推進，放寬戶口制度，對城市居民、外來務工人員以及農民處進行統一的行政管理。將其平等地納入住房保障范圍，及時準確登記所有群體的住房保障情況。

第二，調動社會資金的積極性。強制企業按國家規定及時為員工繳納五險一金，確保員工有需求且有能力買房時能及時獲得貸款。此外，鼓勵企業為沒有住房且暫時沒有買房能力和需求的員工提供宿舍，這樣做一來可以提高員工對企業的忠誠度，二來也有利于緩解社會壓力。再者，鼓勵家庭成員風險共擔，倡導傳統的家庭養老模式，與社會保障進行互補。

（三）政府與市場協同努力，解決失地農民就業問題

第一，為失地農民創造良好的就業環境。無論是培訓還是就業，很多政策的天平都在無意中向城市傾斜。政府應整頓市場，對城鄉居民一視同仁，必要時可以考慮對招收大量農民工的企業予以一定的政策優惠。此外，對有創業意愿的失地農民，也可予以資金和技術上的支持。

第二，規范再就業培訓機制。在進行再就業培訓之前，應對市場需求進行調查，結合失地農民的文化水平、年齡和期望從事的工作，進行對口培訓。確保培訓考核期滿以后的農民是企業需要的，力爭人崗匹配。

（四）保障教育公平，提升人口素質

第一，降低隨遷子女入學標準，構建教育資源共享平臺。設置合理的入學條件，讓城鄉居民子女同等享有教育資源，提高隨遷子女綜合素質，這有利于實現社會公平，同時可以增強外來務工人員及其子女對城市的認同感。此外，接受優質教育的隨遷子女在潛移默化中會受城鎮居民思維方式的影響，這有利于加快新市民融入城市的進程，提升人口素質。

第二，加大宣傳力度，增強國民素質教育。結合社會的“第三種權力”——傳統公共媒介進行文明素質的宣傳，讓新市民自發自覺地樹立角色意識。從心理上縮短農業轉移人口、外來務工人員與城市人口的距離感，增強失地農民和外來務工人員對所在城鎮的歸屬感及自豪感。使其認可自己是城市成員，并以城市發展為己任，自覺參與城市建設。