創新政策演化：框架、轉型和中國的政策議程

呂佳齡，張書軍

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.中國21世紀議程管理中心，北京 100038)

2018年3月，國務院批復同意太原市、桂林市和深圳市建設首批“國家可持續發展議程創新示范區”(以下簡稱“創新示范區”)，作為落實創新驅動發展國家戰略的一項重要決策部署，這是中國政府響應和實踐聯合國《2030年可持續發展議程》17個發展目標的一項具體行動[注]2015年9月，聯合國在其成員國峰會上通過可持續發展目標(sustainable development goals, SDGs)，這是繼千年發展目標之后的可持續發展議程，旨在從2015-2030年間，以綜合系統的方式徹底解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題，共包括17項內容：消除貧困；消除饑餓；良好健康與福祉；優質教育；性別平等；清潔飲水與衛生設施；廉價和清潔能源；體面工作和經濟增長；工業、創新和基礎設施；縮小差距；可持續城市和社區；負責任的消費和生產；氣候行動；保護和可持續利用海洋；保護、恢復和可持續利用陸地生態；創建負責和包容的機構；促進目標實現的伙伴關系。。在國務院于2016年發布的《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》中，提出要以上述三座分別地處南、北方且資源稟賦和發展路徑都各具典型性的城市為試點，以推動科技創新與社會發展深度融合為著力點，探索以科技為核心的可持續發展問題系統解決方案，探索具有中國特色和地方特點的可持續發展道路；對國內其他地區可持續發展發揮示范帶動效應，對外為其他國家落實2030年可持續發展議程提供中國經驗[注]《國務院關于印發中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案的通知(國發[2016]69號)》。。

如何將“可持續發展議程”和“創新”密切關聯起來，不僅是中國政策研究和制定者思考的問題，也是世界各國創新研究學者討論的熱點議題。從字面出發，它意指將技術創新的成果運用于推動實現可持續發展；或者，通過可持續發展過程中遇到的問題和需求，激勵和引導以技術創新為核心的創新活動。然而近年來我們看到，一方面全球范圍內的技術創新不論投入還是產出都在飛速提升，并且其成果在徹底改變著人類的生活質量和方式；另一方面，人類所置身其中的自然生態環境惡化和社會貧富差距都在不斷加劇，距離實現聯合國提出的可持續發展目標道阻且長。這兩種現象既各自加速又同時共存，足以說明就目前而言，原有的對癥下藥式的發展政策日漸式微，而新的行之有效的政策工具和治理手段尚未出現。因此，如何將創新活動與發展的目標相結合并使創新真正服務于可持續發展，讓科學技術在締造一個更好的社會的過程中實現正向效應，這是當前公共政策研究與實踐面臨的新問題。

為了回答這個問題，系統轉型的研究者們提出了分析科技創新政策演化歷史的三個基本框架[1]。框架3所指向的目標正是經濟社會的可持續發展，其具體內容在聯合國可持續發展目標中得到了明確闡釋。那么創新政策如何能夠實現這一復雜宏大的目標，并且將傳統上不屬于創新政策范疇的活動納入自己新的政策框架呢？這在認識上需要：首先，通過創新政策框架的演化過程來分析政策本身的變化；其次，通過剖析新政策框架所倚憑的模型來理解“轉型”的內涵與實質所在。

系統轉型研究者提出的創新政策框架，簡單說，由公共資金支持基礎研究活動以克服創新的市場失靈的政策，是“創新政策的框架1”；打造國家/區域創新系統以克服創新的系統失靈的政策，是“創新政策的框架2”。歷史證明了在過去近一個世紀的時間里，基于這兩個框架形成的創新政策，在支撐和驅動科技發展與財富積累方面所發揮的作用恐無出其右，而今在幾乎所有國家與地區，創新仍被置于前所未有的優先位置。但如前文所言，與此同時人們卻不得不正視在經過了近百年(若從工業革命看起，則已是近兩個世紀)經濟高速增長后愈加惡化的資源、氣候、環境以及社會貧富差距等問題，因為這些問題已經開始阻礙人們自信以為可以永無止境的增長進程；更重要的是，人們一度認為可以通過創新的成果來解決的問題，如今創新亦是一籌莫展。

在此背景下，新的創新政策框架開始浮現。與克服市場失靈和系統失靈的政策目標不同，新框架的目標是實現社會技術系統(socio-technological system)的轉型——這正是“系統轉型研究”的要義所在。“社會技術系統”的內涵，簡言之在于技術創新和社會結構之間具有“協同演化”性質：技術創新不可能脫離社會結構條件的規定和約束，技術與其情境構成一個系統，其內部各要素之間存在持續的動態反饋過程。因此研究技術創新，要有意識地觀察和分析系統中不同層次內部及其之間各要素的互動關系與性質。這種系統的視角對于理解創新政策的意義在于，如果締造一個更好的社會是一個宏觀遠景目標的話，它必須得到當下制度設計和微觀層次上多樣化技術路徑的支持。而新政策框架正是將這些要素及其相互關系做了系統的呈現與分析。

創新政策在這里展露出了自己宏大的抱負：以聯合國可持續發展目標為代表的政策議程，與其說是提出了一系列需要人類逐項去攻克的發展難題，毋寧說它是在喚起人們對生產以及再生產于今天廣泛存在的生態與社會挑戰的根源的反思[2]。以此為使命，新的政策框架要求政策研究和制定者在認識和理解、重塑和踐行創新政策時，參與和推動一場深刻的社會變革。

當前，中國以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念作為指導新時期工作的理論指南。應當看到，中國的新發展理念與聯合國可持續發展的基本理念高度吻合。結合中國可持續發展創新實踐，分析創新政策框架與轉型的相關理論，對于拓展中國創新政策思路和豐富國際創新政策轉型研究都有著重要意義。本文從創新政策框架形成的社會歷史背景、基本創新模型、典型政策工具及主要行動者等幾個方面，分別對它們展開分析。之后根據這一線索，回顧中國創新政策演化的歷程和特點，并以建設創新示范區為例，探討通過創新政策推動系統轉型面臨的主要挑戰[注]英國薩塞克斯大學科技政策研究中心(SPRU)是創新政策框架及轉型的創新政策研究的策源地，近年來在該議題及相關方向上作了大量研究。本文的分析除參考文后所列文獻之外，還有部分內容是基于文章作者在2018年2-6月期間對Johan Schot教授所做的三次深度訪談整理所得，不再一一注明。。需要強調說明的是，第一，創新政策的三個框架大體上分別形成于三個歷史時期，但并不表示它們存在先后繼替的關系。實踐中基于三個框架的政策工具往往根據具體情境混合使用，不存在哪一種框架“更好”或者“最好”的判斷。第二，三個框架本質上是一種分析性的分類框架，是理解和解釋創新政策的一種思維圖式，而其中的政策工具作為實踐內容體現了框架的基本特征。第三，三個框架的理論是目前正在形成中的歐洲政策研究話語，在借用它們討論中國的創新政策時要格外審慎；并且，盡管中國的技術創新長期奉行追趕戰略，但在實現可持續創新的過程中，我們應當正確認識到中國的潛力和優勢所在。

一、創新政策框架1：基于“線性模式”，克服市場失靈

概括來說，創新政策的框架1(以下簡稱“框架1”)形成于“二戰”結束之后，它以創新的“線性模型”為基礎，強調通過政府支持科學技術活動以克服其外部性，從而確保實現對經濟增長與繁榮的刺激帶動作用。框架1建立在工業社會的大規模生產與個性消費的社會技術系統之上，這一系統以大量消耗化石能源和自然資源為基本特征，篤信對能源、資源的過度消耗及在創新過程中出現的其他社會問題，都可以通過創新的成果和對系統的修繕得以解決。

(一)框架1形成的社會歷史背景

框架1是在“二戰”結束后出現并逐漸成型的，但戰爭期間國家干預經濟的普遍存在，特別是美國憑借其由國家資助獲得的科學和技術成果在太平洋戰場取得的決定性勝利，都為框架1的出現準備了恰當的社會歷史條件，也為相關政策的出臺提供了合理性。

戰爭結束后，盡管戰時動員的經濟體制已去，但歐洲社會普遍彌漫著對潛在的失業、通脹以及經濟不穩定的擔憂和恐懼，這為國家干預經濟進一步賦予了合法性。冷戰時期，由國家支持開展戰略性基礎研究成為兩個超級大國用來維持國家聲譽和彰顯意識形態優勢的利器，基礎研究因此獲得了長足發展；同時，由國家部署的戰略性研究計劃(例如“曼哈頓計劃”)其成果在經由私人部門從事的應用導向的研究之后向民用領域溢出，又顯著提升了產業部門的收益。再則，興起于20世紀中期的科學管理手段也為締造正在崛起的工業現代化做出了實質性貢獻，例如泰勒制與福特主義就是從管理制度改革的角度，將科學主義深刻植入到了現代工業社會的生產組織模式當中。

因此不難理解在20世紀中期，在世界主要發達國家涌現出的對科學技術活動成果必然帶來收益的普遍樂觀情緒。隨著萬尼瓦爾·布什的《科學：無止境前沿》報告的發布，由政府支持基礎研究活動的理念逐漸成為各國科技政策制定者的共識。

而后為了區分R&D活動與其后續的商業化過程，以索羅為代表的經濟學家提出了“創新”的概念和價值[4]。隨著創新的外部性開始引起關注，通過公共資金資助基礎研究活動來克服公共物品可能會遭遇的市場失靈，成為框架1的政策合理性基礎。顯而易見，框架1作為一種政策邏輯方興未艾，很多經濟體在研究和制定科技創新政策時，仍習慣于遵循從基礎研究到市場應用的線性模式，習慣于將支持R&D活動置于科技創新政策的最優先位置。

(二)“線性模式”下的科技創新政策特征

基于線性模型和投資-回報的經濟學邏輯，科學技術活動的成果被認為會對長期的經濟增長發揮實質貢獻，科學的進步也必然帶給人們無限增長的商業機會，最終全社會的福祉將會從商品的大規模生產中獲得滿足和提升。本質上，框架1體現出一種全社會對于“進步”之必然性的現代主義的自信。

在這樣的創新意識形態下，能夠主導和參與創新的行動者首先是科學家共同體，他們追求推進對科學知識的認識和理解；同時他們應當完全公開自己的研究發現，以便最大程度實現其潛在的商業價值。公共部門，即政府，要對以基礎研究為主體的研發活動給予慷慨支持，并且通過設置規范和監管制度確保研發成果的開放性。政府還需要建立專門的機構以及操作方法來開展“技術評估”，以便當創新成果在應用中出問題時作為應急工具。最后，私人部門，即企業的角色在于將科學發現轉變為商業化的“創新”，從而支撐起長期經濟增長，但這只限于大規模的企業，因為只有它們才有能力從事商業化所需要的應用研究和開發工作。

(三)主要的政策工具與實踐

框架1的最典型政策實踐，就是由國家支持開展R&D活動，并由此形成了多種政策工具。R&D投入強度(R&D投入/GDP)成為衡量政府創新政策績效的核心指標，而比較不同國家的R&D投入水平逐漸成為區域經濟體乃至全球范圍一個重要的政策工具。

但是，盡管政府熱衷于也有職責通過公共資金支持R&D活動，現實中畢竟公共資源有限，這必然導致了如何在競爭性方案之間做選擇的政策設計。政策的實踐者與權力部門討價還價，其結果就是基于國家戰略布局的研究活動被設定了明確的任務導向，被資助對象必須接受一個嚴密規范的體系來對他們的研究活動和產出進行控制和引導。另外，在20世紀80、90年代形成的技術預見(technology foresight)機制也是以供給要素即技術成果作為主導，盡管在設計上它有意將社會方面的因素納入到了技術選擇的過程當中。

完善和強化知識產權保護也是這一時期關鍵的政策議題，這是為了確保在作為公共物品的科學研究成果和私人從事的應用研究、開發與商業化二者之間，形成清晰的權責界限。在人才培養方面，為了確保科學和創新活動的持續開展，對教育事業的投入也是重要的政策內容，例如一直延續至今的各經濟體對STEM(科學、技術、工程和數學)人才的重視就是典型。另外，政府也被要求打造有利于商業投資的環境氛圍，為創新活動提供必需的制度基礎。

總而言之，這些政策工具都體現出從科學發現與發明到經濟增長的線性思維。這一思維主導了戰后數十年間科技創新政策的研究與實踐，它根植于對科學技術必然帶來增長與進步的廣泛信仰，甚至是迷思。直到今天，這一被簡化或者絕對化了的因果關系預設及其背后隱藏的線性思維方式，仍然主導了很多國家與地區的科技創新政策制定與實施，在它成為深層次的思維圖式之后，對它的反思和修正就變得更為不易。

二、創新政策框架2：國家創新系統

概括來說，創新政策的框架2(以下簡稱“框架2”)即國家創新系統(national systems of innovation)，出現在20世紀80年代中期。框架2的形成最初是為了解釋那些經歷了現當代經濟增長的經濟體，其“追趕”過程以及后果的差異性。因此可以認為這是對框架1的修正與延伸，同時也是通過建立新的框架來處理在框架1下出現的一些負面結果。框架2所賴以建立的社會技術系統本質上是對框架1的延續，其對后者的揚棄體現在提出通過政策干預解決創新的系統失靈。

(一)框架2形成的社會歷史背景

隨著戰后“黃金時代”的衰微，西歐國家和美國開始在70、80年代遭遇石油危機和經濟衰退的打擊，很多國家的經濟增速都明顯回落，并且國家與地區間的產業創新和經濟績效差異也開始突顯。但此時，東亞經濟體卻部分呈現出被描述為“東亞經濟的奇跡”的異軍突起。政策研究與制定者對此不得不反思，既然科學和技術知識是可以自由流動的公共物品并且創新的過程受線性邏輯支配，為何會同時出現如此巨大的績效差異？學者們由此開始重新審視線性模型，特別是對聚焦于支持R&D活動的政策產生了質疑。這些主要的質疑及相應的修正可以總結為以下幾個方面，這也是框架2形成的背景及其合理性基礎。

第一，科學和技術知識并非可以完全自由流動的公共物品，相反它包含有重要的隱形要素，即“緘默知識”的性質：它所固有的地理和文化邊界在很大程度上解釋了為什么在相似的時空情境下，有些知識可以得到更高效、更充分的利用，而有些卻不行。

第二，不同經濟體在吸收和應用知識能力上的差異，根本上取決于技術的使用者作為一個主體，是否具有從廣泛的研發網絡中吸收知識的能力(absorptive capability)。它決定了使用者是被動購買、利用知識，還是在基于學習能力的基礎上主動消化和吸收知識。

第三，如果不同經濟體的創新能力確有差異，那么研究者應當如何分析解釋這種差異？是哪些因素決定了創新能力的水平和性質？在這里，“國家創新系統”的概念應時而生[5-7]。它表明創新的成果不是自由流動的狀態，而是受到地理、政治乃至文化邊界的約束，因此它與框架1有著本質不同[注]國家創新系統的地理-政治邊界表明，創新的能力與績效具有“地方性”特征，它不可能超越了邊界的規定性被生產或擴散，因此創新系統的制度與政策能力必然要將地理邊界的維度納入考慮 (FREEMAN C, 1987)。同時基于邊界，在經濟體內部從事知識生產及應用的組織之間，在組合方式也就是結構上表現出某種具體的“形構”(configuration)，它體現了經濟體基本的制度特性，可以解釋不同經濟體在生產和創新績效方面表現出的差異。。

(二)從“線性模式”到“創新鏈模式”

在框架2下，“線性模式”被“創新鏈模式”所取代，后者強調創新系統內的互動關系與多重信息反饋。知識的生產和交換通過創新行動者的互動過程完成。為了使這些過程更有效率，行動者之間的目標與能力協同就十分必要。因此，對行動者(往往是各類機構)之間的目標和行為做協調以提升創新的效率，成為框架2重點要解決的問題。

框架2下，創新活動的主體依然是作為知識生產者的大學和研究機構、作為公共支持者的政府和從事應用研究的產業部門。創新政策是屬于科學共同體和技術官僚的事業。

(三)主要的政策工具與實踐

為使行動者之間的互動更加協調高效，框架2形成了如下政策實踐。

首先，鑒于地理邊界對知識生產與擴散的影響，即不同地區之間客觀上存在知識轉移的障礙，基于空間條件的地方化創新活動首先成為政策青睞的對象。這方面的典型實踐就是打造產業集群和構建區域競爭優勢。

其次，鑒于網絡，特別是非正式網絡對知識溢出的正向效應而出現的旨在促進不同創新主體達成合作的政策。其中最常見的就是以“三螺旋”理論為基礎，推動產業界、大學和研究機構的相互嵌入與合作[8]；以及通過立法等手段激勵和保護不同創新組織之間的技術轉移也是重要的政策工具。

對創新的地緣網絡和組織間密切互動的強調，催生了一類典型而普遍的政策實踐，就是由政府支持建設各類科技園區、科學中心、技術極、增長極等區域性的功能區。政府對此既有直接的資金與政策輸入，也有“隱性”或者間接投入，例如樹立并執行監管原則、通過諸如政府采購這樣的政策來扶持區域內的企業和產業[9],等等。

再次，框架2下的教育政策強調培養勞動力的知識吸收能力，特別是對處于“追趕”過程中的欠發達經濟體，教育與技能培訓的主要目的就在于掌握科學技術知識運用過程中所需要的特定技能。另外，“技術預見”和“技術評估”是作為實現更好的溝通和更有效的協調以達成共識的工具，得到應用與推廣。

總結起來，系統轉型研究者認為，框架1和框架2都暗含著科學技術發展存在一種最佳路徑和其結果必將帶來增長的假設。這在政策實踐中最典型的體現就是，對于創新道路上的后進者來說，最好也是唯一的選擇就是追隨、趕上和超越發達經濟體。而追趕型經濟體的成功更是為這種意識形態起到了添磚加瓦的作用。但被幾乎所有經濟體都忽視的是，在技術創新驅動經濟增長這條人類已經撒腿狂奔了上百年的路上，我們基本的生存環境和社會系統已經開始面臨嚴峻的危機，這無法不令人擔憂：技術創新的負外部性似乎已經越來越抵消掉其正面的、積極的效果了。

三、創新政策框架3：系統轉型的創新政策

創新政策的框架3(以下簡稱“框架3”)力圖完成這樣一個任務：科技創新政策需要在一個與先前的政策框架以及它們所體現的意識形態相比更為根本的層面上，通過“社會技術系統轉型”來解決經濟社會可持續發展過程中所面對的挑戰。因此，框架3也被稱為“轉型的創新政策”(transformative innovation policy)。

(一)創新政策何以應對當前的社會與環境問題

隨著人類財富總量的不斷快速積累，目前在全球范圍內存在的能源、環境與社會可持續發展問題，已經構成了對當前公共政策的緊迫訴求。對此，聯合國于2015年9月發布了《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》[注]United Nations:Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development.，這是全球社會實現可持續發展的綱領性文件。在該議程中，聯合國提出了17個(共269項)旨在轉向可持續發展道路的目標，表達出對于根本的系統轉型——而不只是追求數字目標的實現——的訴求。各經濟體需要根據自身的具體現實條件，有針對性地設計和實踐新的政策框架。

實際近些年里，以“包容性創新”、“負責任的創新”、“草根創新”、“社會創新”等命名的創新實踐及對相關議題的研究不斷涌現，通過公共政策干預確保科技和創新發展的成果惠及社會邊緣群體，已經逐漸成為全球范圍內關于創新發展趨勢的一項共識[10]。但是，透過這些散布的努力，我們需要對“轉型”的實質有恰當的理解，才可能提出并踐行新的解決方案。

首先需要厘清的一個現實背景是，目前人類所面臨的諸種環境與社會方面的困境與挑戰，究其根源，恰恰是由被人類奉為圭臬的以科技創新為動力的經濟增長邏輯造成的。基于化石能源消耗和資源密集型生產的經濟增長模式，既創造了前所未有的巨額財富，也帶來了諸如全球氣候變暖這樣的問題，并且無法逆轉。以往人們受現代主義自信的驅使，寄望于科技進步來解決這些問題——顯然在傳統的思維框架下，它們都不屬于“創新”的范疇，于是創新和這些問題的惡化一道繼續加速。這里潛藏著的悖論在于，如果根本方向是錯誤的，那么越努力只會把問題推向越深的淵藪。

如何扭轉這個邏輯？如何在創新的“投入”和“產出”之間，搭起一個不同于框架1和框架2的“轉換器”或者加速器，重新校準創新的方向和目標？新的創新政策框架就是在這里醞釀成形，它不是對線性模式以及創新系統模式的延續或修補，而是一場“社會技術系統轉型”，本質上是一種激進變革(radical change)。系統轉型學派提出的多層次視角模型(multi-level perspective，MLP)為理解“激進變革”奠定了理論基礎[11-12]。

(二)從多層次視角模型理解新的創新政策框架

MLP作為系統轉型研究的核心理論之一，值得專文介紹分析。本文限于篇幅只做簡明扼要的描述。

如圖1所示，MLP的內容和結構表現為垂直嵌套的三個層次，自下而上分別為微觀的技術利基市場(nich)、中觀的社會技術范式(socio-technological regime)和宏觀的社會技術遠景(landscape)[13]。所謂“社會技術系統”的實質在于它的微觀-中觀-宏觀三個層次之間，存在著持續生產與再生產的“協同演化”關系。微觀層面上，利基市場是創新特別是激進創新首先出現的地方。創新出現伊始其命運充滿不確定性和各種風險。利基市場為創新提供了相對安全的保護空間，使它們免受主流市場選擇機制的傾覆，因此利基是作為新技術的“孵化空間”存在的。中觀層次，社會技術范式是一套規則體系，它嵌入在一系列復雜的要素當中，涉及廣泛的技術及社會領域①演化經濟學家卡蘿塔.佩蕾絲(2007)在對人類歷史上已有的五次技術革命的分析中，提出了“技術-經濟范式”的概念：每次技術革命都提供了一套相互關聯的、同類型的技術和組織原則，并在實際上促成了所有經濟活動的潛在生產率的量子躍遷……這套同類型的工具——包括硬件的、軟件的和意識形態的——共同改變了所有人的最佳慣性方式的邊界，這一最佳慣性方式就是“技術-經濟范式”。。它包括支撐某一種技術和產品的大規模基礎設施、被廣泛接受的技術標準、產業政策、用戶偏好與選擇習慣、相關利益群體對決策的影響，等等[14-15]。理解范式的核心在于，它由之前所發生的系統變遷的性質和路徑所塑造，在當下則表現出帶有約束性的穩定性特征。它不僅為正在展開中的技術創新方向和路徑提供通常是隱性存在的“標準”,它更是一只無形的手，提供不言自明的共識和準則而牽引著包括你我在內的行動者選擇和協調彼此的行為，在被它所規定的創新方向上強化各相關要素之間的聯結，直至形成“穩態”。最后宏觀層面，遠景是一個外在的、寬泛的結構條件或情境。它的形態十分穩定，基本不發生或只以極其緩慢的速度發生變化(以至于人們甚至會忽略了它的存在和作用)，例如氣候條件；而且，遠景的活動周期相對最久，但并不排除快速、劇烈出現的遠景變化，比如戰爭或者通貨膨脹這樣的震蕩性事件。

圖1 系統創新的多層次視角模型②資料綜合參考了John G, Rotmans J, Schot J.(2010)和Geels F W. (2002)。以此為基礎，Geels F W和 Schot J.(2007)根據在三個不同層次上變化時點(timing)的差異和互動性質的不同組合，概括出系統轉型有七種可能的路徑。

MLP作為一個融匯了歷史學、社會學、演化經濟學以及科學與技術研究(STS)等多個學科理論的模型，力圖呈現出在一個大時間尺度上，激進變革究竟是怎樣發生的，例如汽船如何取代木制帆船、汽車如何取代馬車，等等。顯然，創新的出現、繼而挑戰主流市場和主導范式以至最終實現替代，并不是零散、孤立的隨機事件的機械羅列。這些轉軌過程的“共性”表現在，首先，技術創新出現在利基市場，但此時范式的穩定性及其結構以及遠景是否給范式制造了壓力而形成機會窗口，都對來自利基的創新能否順利存活并取代原有范式有著決定作用。同時，社會技術范式內部的不同要素之間也充滿了各種性質的互動關系，所謂動態穩定性，也就是上文所說“隱形標準”和“無形的手”的特征。因此不難想象，大多數出現在利基市場的創新，其突圍最終可能都因為范式和遠景的時機不具備而以失敗告終了，轉軌的過程因而充滿了高度不確定性。

但是，需要格外強調的是，盡管MLP只呈現為一個包含了三層次的抽象結構，但它絕不意味著將具有行動和反思能力的人從變革的過程中抹去；恰恰相反，行動者是變革能夠持續展開的最重要的力量來源。行動者的思維和行為方式一方面不自覺地受到范式和慣例的影響與塑造，但又無時無刻不在創造與創新的沖動中探索和試驗。曲線狀的、緩慢演進的社會技術范式轉型在這里調和了系統和行動之間固有的鴻溝，正是行動者的實踐成為推動轉型的張力來源。

MLP為理解面向轉型的創新政策提供了一個系統性的思路。引導和重塑行動者的思維與行為定式、創造和保護利基市場、促動主導范式轉型，都是新框架的應有之義。由于框架3目前仍在成型、完善過程中，所有的探索及其結果都是開放的，自然也都是為形成最終框架而貢獻經驗。

(三)新政策框架的主要議題及其面臨的挑戰

由于框架3致力于通過系統轉型解決人類當前面臨的環境與社會發展問題，因此在政策的關注點、政策模型和主要行動者等方面，都與之前的框架有根本不同，明顯體現出MLP模型的系統特征。

首先，激進創新首先出現在利基市場，因此培育一個具有包容性特點的保護性空間是創新政策的第一要務。“包容性”意味著對創新的選擇標準和保留機制要容得下各種可能的創新成果，特別是在以往處于邊緣的、很難引起關注的創新成果，讓它們有平等的機會在利基空間中存活進而與現有主導范式互動。所以顯然，這對創新參與者的廣泛和多元提出了要求。

其次，系統轉型是系統內各要素協同演化的過程和結果，因此它既沒有“最優路徑”也沒有預設的“唯一正確方向”。但這并不是說轉型不需要方向，恰恰相反，“方向性”(directionality)是框架3的核心特征之一，也是轉型首當其沖要回答的問題：當前亟需解決的問題有哪些？這些問題是否切實體現在了政策議程當中？創新政策的制定和實施能否實現持續的學習和反思？質言之，我們歸根結底想要什么樣的可持續發展？我們如何通過政策設定來實現這樣的發展？這是通過討論和協商而不斷界定問題(framing)的過程，并且它需要社會群體的廣泛參與，而不只是舊框架下科學共同體及技術官僚和政治精英的決定。而這其中主要的挑戰在于，既存的決策體制(政府及其政策)恰恰也是主導范式的構成要素，而且還是權重最大的要素。決策者如何逾越部門和組織之間的行為理性形成共識、移除科層體系對于范式轉換的障礙，這是系統轉型最大的難點和重點所在。

再次，“新”社會力量的崛起和發聲，即行動者群體的“多樣性”(diversity)也是新政策框架的核心特征。前文提及行動者的能動性，傳統上被視為被動的、“邊緣的”用戶對于系統轉型的作用已經在一些研究中得到證明[16]，用戶的選擇偏好、消費模式與廣義上的生活方式，都是系統轉型的原因和動力，當然也是轉型的結果。為實現社會參與，框架3不可避免地表達了對在以往框架下不具有“話語權”的群體賦能、賦權的要求。同時，教育政策乃至教育制度也需要有新的定位：STEM領域人才的培養導向滿足了獲得競爭優勢和刺激經濟增長的需求，它能否繼續滿足社會可持續發展對人力資源的需求？以多樣性人才為目標的教育政策應當如何設計？以及，如何通過教育制度的變革實現公民的廣泛參與和持續學習？

最后，為了在諸多選擇當中準確而快速地獲知某種路徑能夠保障實現目標并獲得大范圍應用，或者在多種方案中尋找到“最合適”的一種并獲得政策執行所需的細節信息，框架3提出了“社會試驗”(experimentation)的方法與機制。社會試驗具有典型的情境性，不同的行動者帶著各自的動機和偏好，在試驗過程中不斷積累經驗，最終確定適合的路徑。同時，創新的行動者和政策對象也可以從中開展深度學習，從而對可能選擇的發展路徑做出更符合實際需求的修訂。本質上社會試驗是在利基市場和范式之間有意識持續開展尋找、反饋與調適的過程，通過累積的學習和對現存制度安排的反思，幫助實現創新的重新制度化。

當單一子系統的轉型——例如能源、通訊、交通、食品等分別實現并累積起來形成了疊加效應后，就啟動了堪比于“第一次大轉型”的“第二次轉型”。工業革命以降，這些子系統在興起并根植于工業社會的社會技術系統的支配下，彼此嵌入、相互加速。對于工業化進程中民族國家的振蕩，卡爾·波蘭尼認為是“自我調節市場”的“脫嵌”(disembedded)及社會自我保護運動興起的結果[17]；系統轉型研究者對此再進一步，他們認為面對當今的社會與環境挑戰，“將市場帶回社會”的藥方似已乏力，系統轉型的任務遠非民族國家獨自可以完成：創新需要被帶回更寬泛意義上的“自然”，需要重新建立一個新的社會技術系統、新的社會基礎架構(a new infrastructure of society)，這本質上是全球性的一場“深度轉軌”(deep transition)[18]。必須承認，傳統意義上的科技創新政策很難憑一己之力實現系統轉型，框架3致力于突破技術、制度、權力與治理結構、文化以及認知共同施加給創新的鎖定狀態，就是為了最終推動深度轉軌的發生。

(四)對創新政策框架的實踐與反饋

創新政策的分析框架，特別是轉型的創新政策提出之后，得到了包括歐盟、OECD、聯合國等多個國際或多國組織的關注和積極評價，并在其近年來有關創新和可持續發展政策的研究與實踐中得到體現[19]。通過基于新創新模型的政策框架實現人類可持續發展目標，正在成為越來越多國家和地區在創新政策設計與實踐中的主動選擇。

提出并完善創新政策框架理論的英國薩塞克斯大學科技政策研究中心(SPRU)近年來正在實施一項由多個國家參與的“轉型的創新政策聯盟”(Transformative Innovation Policy Consortium, TIPC)研究項目，旨在通過多國的政策試驗，探索基于不同社會情境和系統條件的創新政策轉型路徑與制度邏輯[注]TIPC項目的具體介紹與進展可參考網站http://tipconsortium.net/。。中國于2017年加入了該項目，以期在該框架下探索新的創新政策框架和推進可持續發展的可能路徑。TIPC負責人之一，SPRU的主任Johan Schot教授在對本文作者的訪談中提出，中國有著實踐創新政策框架1、2的豐厚積累，目前在框架3的相關政策領域也有布局，這都是實現轉型的重要基礎。上世紀90年代在引入“創新系統”概念并付諸實施時，中國政府做出了不懈努力并且成就可觀，這一次同樣需要累世之功。為了克服系統痼疾，能力建設至關重要，TIPC期待中國的系統轉型可以帶來有益的經驗，同時也對充實創新政策框架3的內容做出貢獻。

四、創新政策框架理論對于中國創新政策實踐的啟示

在系統梳理了創新政策框架的相關研究之后，本文將根據該視角回顧和分析中國自科技體制改革以來科技創新政策的發展演化過程，特別是在通過創新促進可持續發展方面的政策布局。這是將政策框架理論運用于中國情境的一個嘗試，以期為我們研究和分析符合中國社會發展實際的創新政策議程帶來經驗與啟示。

(一)基于創新政策框架1和框架2的中國科技創新政策概覽

自上世紀80年代中期啟動科技體制改革以來，中國政府在科技與創新政策的制定、實施、修正與創新方面做了大量努力和工作，與此有關的研究也已十分豐富。在支持R&D活動和建設創新系統方面的政策實踐可以概括如下。

首先，是基于框架1的以支持R&D活動為重點以及促進實現技術成果收益的相關制度與政策(后者在不嚴格的意義上常被稱為“產業化”政策)。粗略歸納主要有以下幾類舉措：第一，通過自然科學基金和以重點基礎研究發展計劃等為代表的國家科技計劃，支持面向前沿知識和源頭創新的基礎研究活動；第二，通過政府履行科技事權的形式，通過中央和地方財政預算，對從事基礎研究活動的科研機構及人員給予穩定支持的部分；第三，通過立法的形式規范和激勵知識產權保護與技術成果轉移轉化；第四，通過資金補貼、獎勵和其他方面的優惠政策，吸引高端科學技術和創新人才集聚；第五，通過傾斜性的財政稅收政策，鼓勵企業特別是從事高技術開發的企業，積極開展研發活動[注]這里的分類主要參照框架1的有關內容，不完全根據我國現有科技創新政策分類方法。。

值得強調的是，80年代中期啟動的第一次科技體制改革，其主要目的和目標就在于解決長期以來存在的“科技和經濟兩張皮”的問題，釋放和提升科學技術作為“第一生產力”的潛力。這典型體現出在當時條件下，框架1政策的適用性、迫切性，其后在科技、教育及經濟領域發生的一系列與此相關的制度調整和改革，都是在這個方向下展開和推進的。在基本政治制度的作用下，這些政策激勵和推動了支持科技活動及其產業化的創新政策取得顯著成就。例如，作為衡量政府支持研發活動核心指標的R&D投入強度，中國在2016年時達到2.11%，盡管與韓國(4.23%)等創新強國相比還有較大差距，但已經超越歐盟28國總體水平(1.96%)[注]數據來源：中國科技統計年鑒。。

第二，基于框架2，在中央及地方政府層面，通過行政力量動員調配資源建設各類功能區、以構造創新鏈及創新網絡為目標打造產業聯盟，可以分別被視為建設區域創新系統和部門/產業創新系統的政策實踐。

首先就功能區建設而言，僅與經濟發展和技術創新有關的，例如國家經濟開發區(1984年啟動，目前已設立219個)、國家高新技術產業開發區(1988年啟動，目前已設立168個)、國家可持續發展實驗區(1986年啟動，目前已設立189個)、國家自主創新示范區(2009年啟動，目前已設立17個)等各類、各級功能區(其中有一些在國家和地方層面都有設立)。同時，基于“三螺旋”及相關理論，通過政策引導支持產業界與研究機構和大學的合作，例如國家科技部于2008年起推行實施的產業聯盟政策[注]國家科技部于2008年發布的《關于推動產業技術創新戰略聯盟構建的指導意見(國科發政[2008]770號)》指出，為實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》，建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，加快提升產業技術創新能力，推動產業技術創新戰略聯盟建設工作。。

(二)中國創新政策支持可持續發展的實踐與面向未來的政策議程

回顧起來，中國政府在過去數十年間，制定出臺了相當數量的旨在推進生態可持續和區域經濟社會協調發展的政策措施，它們廣泛分布在多個層次和領域。在宏觀的國家發展戰略層面，例如既有整體上促進區域振興的“西部大開發戰略”、“振興東北戰略”，也有中共“十九大”提出的專門面向“三農”問題的“鄉村振興戰略”。在中觀政策領域，根據政策對象的不同，在不嚴格區分邊界的意義上，有諸如環境保護與治理、資源節約利用、能源轉型、農業科技開發與推廣、農村減貧、貧困人口生計提升等眾多政策議題及實踐。與此對應，幾乎所有政府部門都程度不同地參與了有關“可持續發展”的政策制定、實施與評估監測。但由于政策散布在多個職能部門，因此上述政策多被界定和表述為“環境政策”、“農業(科技)政策”、“扶貧政策”、“社會發展政策”等等，不一而足。

這些政策制定與實施的結果，一方面，中國政府在教育、減貧、環境治理、能源轉型等領域的提升和改革循序漸進，取得了為世人所矚目的成績；但是，上述政策布局，包括列舉的部分基于框架1、2的政策，已經越來越難以滿足當前可持續發展對政策的需求。這主要表現在，首先，這些政策彼此多有交疊同時又有“政策協同”的需求，“聯動機制”、“部門協同”這樣的詞語頻繁出現，既反映了政策的重點但也反映了難點；其次，在各相關方參與政策落實時，由于主觀或客觀原因，時有出現政策“走在路上”、服務“停在嘴上”、實惠沒有真正“落在身上”等“末梢堵塞”問題；再次，上述政策在具體實施中越來越強調運用技術手段和創新要素，以提高政策效率，但它們很少被納入“創新政策”范疇。例如，肇始于上世紀80年代中期的“國家可持續發展試驗區”，是中國在國家層面明確部署和推進可持續發展的政策設計，但正是由于以上原因，在新形勢下其運行機制亟待完善[注]1986年，原國家科委(現國家科技部)和國務院有關部委在江蘇省常州市和錫山市華莊鎮啟動城鎮社會發展綜合示范試點工作，隨后于1992年5月發布了《關于建立社會發展綜合實驗區的若干意見》，由國務院有關部門共同組成實驗區協調領導小組。1997年12月，“社會發展綜合實驗區”更名為“國家可持續發展實驗區”，以地方政府為責任主體開始建設實驗區。迄今為止，全國已有189家國家可持續發展實驗區。這些年來，由于可持續發展事務涉及的部門和具體工作龐雜繁復，跨部門協調和部署工作的難度巨大，因此立足于實驗區的政策工具不斷式微，在制定建設措施、實現特色化發展和通過考核評價體系實現政策反饋方面，存在逐漸流于形式的傾向。管理部門為此提醒相關實驗區要加強管理，避免試驗區建設“只剩下一塊牌子”(全國社會發展科技創新工作會議座談：2016年4月，昆明；2017年4月，武漢)。。

這些問題在公共政策實踐中根深蒂固，其根源在于政策制定者與執行者長期以來形成的對政策的認知，以及基于這種認知而建構起的制度和政策體系。二者在具體實踐過程中持續相互建構，導致在發展政策體系內部“割據的邏輯”被不斷再生產出來。本文在這里借鑒框架3的有關理論，以創新示范區為分析對象，探索如何通過創新政策推進可持續發展，繼而討論中國在現有條件下實現可持續創新的主要任務和未來的政策議程。

如開篇所述，2018年2月，國務院正式批復同意太原市、桂林市和深圳市分別以“創新引領超大型城市可持續發展”、“資源型城市轉型升級”以及“景觀資源可持續利用”為主題建設國家可持續發展議程創新示范區[注]《國務院關于同意太原市建設國家可持續發展議程創新示范區的批復(國函[2018]30號)》、《國務院關于同意桂林市建設國家可持續發展議程創新示范區的批復(國函[2018]31號)》和《國務院關于同意深圳市建設國家可持續發展議程創新示范區的批復(國函[2018]32號)》。。這是中國政府為落實聯合國可持續發展目標而進行的一項政策設計，從國務院發布的《建設方案》中，我們可以看到這一政策設計與以往該領域政策的不同之處。

第一，基于建設方案而形成的三個城市各自的發展規劃表明，創新示范區建設的主要目標和工作內容有著突出的綜合性、系統性特征，其努力方向是一個區域環境、經濟和社會整體的可持續發展。

第二，R&D活動在整個政策框架中的位置和功能定位，要“結合本地現實需求，圍繞制約可持續發展的瓶頸問題，加強技術篩選，明確技術路線，形成成熟有效的系統化解決方案”。這表明在實現可持續發展的導向下，R&D活動與技術創新是重要的手段或工具，但不是創新政策的直接和首要目標，不是單純為了創新而創新。這需要相關的政策制定者及實踐者要有意識地將聚焦于支持R&D活動和恪守線性模式的思維習慣，調整轉變為支持“面向解決實際問題的創新活動”，特別是社會發展相關的問題。

那么，如何根據地方性的需求去發現R&D活動的目標任務、如何組織開展針對“制約可持續發展的瓶頸問題”的R&D活動、如何將廣泛的利益相關者納入對R&D活動的選擇過程中，這是以往的政策實踐沒有遇到過的新問題；而如何基于現有技術創新水平，將已有的特別是大量沉潛的科研活動成果，通過專門的供需協調機制和轉化機制，以及如何在諸如資源、環境、農業、食品等滿足民生需求的領域，通過建立非市場化激勵機制的政策工具，推進技術應用和擴散，這都是改革長期關注而在未來更需要特別研究的政策問題。

第三，在主要的行動者方面，“創新示范區”在設計上是由三個市的市政府制定專門的支持政策并建立工作協調機制。由更高一級政府出面牽動多部門共同推進，這在設計上有望改變過去可持續發展試驗區工作推進力不足的局面。

打破條塊分割并不是公共政策領域研究與實踐的新議題。參與創新示范區建設的相關部門，能否以及如何就政策支持方向達成共識，并且在政策實踐過程中憑借制度約束和激勵一致行動，這不是通過形式上的機構改革和重組就可以自然實現。突破路徑依賴和完成路徑重塑，建立在參與者對職責重新認知和協商的基礎上，更需要有科學有效的機制設計來突破已經充分發展的科層組織自身的固有性質。

最后，建設創新示范區的這三座城市雖各具特色，但同時也要看到，它們都面臨來自包括科技、教育、環境、醫療健康乃至城市治理體系等諸多子系統的轉型壓力，并且每一個子系統轉型的過程和結果都將為區域整體的可持續發展貢獻積極或消極影響。隨著信息通訊技術普及，民眾也得以更充分表達政策訴求、更充分參與社會建設。如何實現經濟發展與社會發展的雙贏，使民眾有更豐富更廣泛的獲得感，將是政策制定和管理決策者經常面臨的挑戰。因此，基于新政策框架推進可持續發展，本質上是一個技術創新、社會技術范式和根本制度體系多個維度協同演化的過程。在這個意義上，創新示范區是中國可持續創新發展政策有益的嘗試，可望為其他區域乃至其他國家的可持續發展積累寶貴經驗。

(三)討論：三個框架對中國的創新政策有何借鑒意義

中共“十九大”報告提出，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。五大發展理念相互包含彼此嵌入，構成一個體系，它誕生于中國的具體情境，首先面對和尋求解答中國的發展問題。廣袤的國土面積、龐大的人口規模和發展的不平衡性，是中國發展長期面臨的現實難題，也是中國創新政策研究者必須考慮的特殊需求。學習、理解和應用創新政策框架這一發軔于歐洲的理論和政策話語，要注重借鑒其成功經驗，又要避免按圖索驥淺嘗輒止。

首先，應注意對政策和理論研究的起點保持習慣性的反思，所謂“不忘初心”。中國的創新以及經濟社會可持續發展將會面臨相對發達國家而言更大的挑戰和不確定性，但這只是問題的一個方面。更重要的也是往往容易被人們忽略的是，即便是在框架1和框架2下，中國的發展經驗在印證科技創新客觀規律的同時，也對理論的延伸和發展提出了新要求。例如，基于“線性模式”的科技政策要克服市場失靈，但是此市場與彼市場是否所指相同、政府支持R&D活動的邊界和政策工具又是否相同，這是首先需要思考和關注的問題。這不僅針對三個框架，在政策研究素來以及仍將繼續的學習和借鑒中，對起點和基礎的界定應該成為研究者的自覺。如果只是選擇性看到政府應當投入科技創新活動這個表象，或者只關注科技投入的規模和增長，就有可能犯只知其一、不知其二的錯誤。

其次，應注意在學習和吸納新理論、新概念時找到恰當的平衡點，所謂“立足國情”。例如，基于中國當前發展的基本狀況以及實施創新驅動發展國家戰略的要求，框架1和框架2有其不可或缺性，特別是在加強自主創新能力方面，它們有不可替代的作用。再比如，框架3認為民眾的廣泛參與應被吸納進政策過程以促進甚或倒逼可持續發展，但不同國家、不同制度下，民眾參與方式也必將存在差異。近年來中國“淘寶村”的崛起就是這方面的典型例證，它揭示了偏遠貧困鄉村的村民如何依靠信息技術手段，借助市場力量和國家(中央及基層政府)的政策支持，迅速推動村莊的經濟社會發展，同時在這個過程中實現了匹配于鄉村電子商務的社會關系與產業分工結構再造[20-21]。它啟迪研究者如何將更廣泛的社會因素融入政策議程。中國近年來實施的“大眾創新、萬眾創業”，呈現出越來越多的成功案例，同樣值得專門研究和深入探索。

最后，中國有可能憑借獨特的“經驗在基層”、“典型試驗”的制度優勢和有令必行的行政效率，在實現可持續發展的轉型過程中，在某些領域比發達經濟體更快地實現突破和系統轉型，所謂“比較優勢”。當然，這需要我們制定并推行真正符合中國創新發展需求的政策體系，走一條符合中國實際的創新發展道路。