環境政策何以影響環境質量？
——基于省級面板數據的證據

鄭石明

(華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510641)

一、問題的提出

我國改革開放40年，進入新時代中國特色社會主義階段，經濟發展由高速增長向高質量發展階段轉變，對綠色發展與生態文明建設提出了更高的要求。生態環境是人們美好生活的重要組成部分，隨著人們對美好生活向往與環保意識不斷提升，霧霾、水污染等公共事件成為政府、企業與公民共同關注的社會熱點問題，一旦處理不當，容易引發不穩定因素，環境問題已經成為重要的公共管理議題。黨的十九大提出生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計，提出了一系列新理念、新目標與新要求和部署，并將污染防治與防范化解重大風險、精準脫貧一起列入三大攻堅戰。黨中央、國務院發布兩份重要的“姊妹篇”文件——《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，是當前和今后一個時期生態文明建設的頂層設計圖，具有重要的引領和指導作用。“十三五”規劃進一步倡導“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，首次將生態文明建設納入“十大目標”。近幾年來，習近平總書記對生態環境保護的相關重要講話、論述和批示多達300余次。中央密集出臺了一系列抑制環境污染、提高環境質量的政策、法律法規等，包括《環境保護法》、《關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》與《水污染防治法》等30多部環境法律法規。

已有研究顯示，經濟增長績效是決定地方政府官員升遷的最關鍵因素之一[1]，以經濟增長為主要考核指標的地方政府官員升遷機制使得環境政策效果被大大削弱。這也使得上級政府采取大量不同類型的環境政策工具防治環境污染問題。那么，中央政府制訂的不同類型的環境政策工具，在與地方政府官員的博弈中，對環境污染控制和環境質量改善具體發揮了什么樣的作用？不同的環境政策工具對改善環境質量有何差異？在定量識別環境政策對環境質量影響的前提下，如何針對環境污染類型和污染源選擇合適、有效的環境政策？環境政策與環境質量之間的關系值得深入研究。本文擬運用定量方法研究環境政策對環境質量的影響，分析比較不同環境政策對環境污染控制的效果、環境政策在不同地區的差異性，并為環境政策工具的選擇與優化提供理論依據與實證支持。主要學術貢獻可能有：一是辯證地看待不同類型環境政策對于改善環境質量的作用，基于結果導向來判斷效果，研究視角不同于已有研究；二是通過實證分析，得出不同類型環境政策對環境質量影響的差異性和不同地區所表現出的異質性等結論，據此提出采取針對性措施提高環境政策的有效性。這些研究發現對我國實施創新驅動綠色發展戰略、打贏污染防治攻堅戰等提供有益借鑒。

二、文獻綜述

環境政策是為了實現環境質量改善而出臺實施的一攬子防治、控制和協調等環境措施的總和[2]。已有研究按不同分類標準將環境政策作了劃分，其中，“三大類”分法受到來自OECD國家的廣泛采納，“四大類”分法于1997年世界銀行的年度報告中首次面世。本文對環境政策的研究主要依據“三大類”進行劃分，即：從命令控制型、市場激勵型與公眾參與型(非正式型)三方面選擇相關環境政策工具，分析環境政策對環境質量的影響。

環境污染的重要研究視角之一是研究經濟發展與環境污染之間的關系。主流研究認為環境污染與經濟發展水平之間存在倒U型關系[3]，即存在環境庫茲涅茨曲線(EKC)。同時，圍繞財政、稅收、貿易、政治關系等因素與環境污染、環境質量之間的關系，學者也進行了大量深入的研究。陳剛(2009)認為，地方政府為發展經濟而放松環境規制吸引外資投資，使得中國成為跨國污染企業的“污染避難所”[4]。從財政稅收的角度看，崔亞飛和劉小川(2010)認為地方政府在稅收競爭中對污染治理采取了“騎蹺蹺板”策略，并存在“趨劣競爭”現象[5]；劉潔和李文(2013)研究認為，降低稅率會使環境污染的負外部性得不到補償從而降低稅收效率，放松環境政策則會導致環境政策的“趨劣競爭”，都將導致環境污染加劇和環境質量的降低[6]；另外有研究指出，財政分權與碳排放存在正相關關系[7]。貿易與環境污染也是一個重要的研究方向，游偉民(2010)的研究顯示，對外貿易傾向于加重中西部地區的環境污染，中西部地區存在“污染天堂”的現象[8]。通過建立理論框架分析經濟開放的環境效應的相關研究中，Copeland和Taylor(1994)通過建立南北貿易模型，從理論上分析了貿易與環境質量的關系[9]。Antweiler等(2001)創建了ACT模型，即將經濟開放的環境效應分解成規模效應、結構效應和技術效應[10]；林伯強、鄒楚沅(2014)在ACT模型框架下檢驗“世界—中國”和“東部—西部”兩種經濟活動轉移過程中的環境污染機制，新一輪的東西部經濟轉移過程，可能加速東西部的污染轉移[11]。在分析環境污染與地方官員動機的關系方面，梁平漢和高楠(2014)利用中國287個城市市長和城市的匹配數據分析發現，地方政府和污染企業之間的“政企合謀”是導致環境污染難以治理的主要原因[12]；鄭石明(2016)則發現環境污染與政治周期之間有很強的內在聯系[13]；另外，環境績效考核制度與地方官員的晉升概率具有一定的正向作用，并且在大城市和政府行政力量較強的城市這種作用更顯著[14]。鄭思齊等指出了決定污染治理成效的幾個關鍵因素[15]。

對環境政策的相關研究，主要針對環境政策的不足、環境政策實施的利益相關方進行討論。傅伯杰和馬克明(1998)總結分析了環境政策的效應，提出重新設計環境影響評價和“三同時”制度(即《環境保護法》第41條規定的“建設項目中防治污染的設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”)，將它們與污染物總量控制戰略結合起來[16]。從委托代理的角度看，環境部門上下級由于目標不一致，使得環境政策難以達到預期的效果[17]；Liu等(2015)研究運動式治理政策對環境污染影響的理論模型與路徑[18]。對于環境政策或環境規制對企業產生的作用，最著名的是“波特假說”，波特假說認為，合適的環境規制能激發“創新補償”效應，從而不僅能彌補企業的“遵循成本”，還能提高企業的生產率和競爭力。各國學者都對此假說展開了驗證，如Lanjouw和Mody(1996)[19]、Bedsworth等(2013)[20]利用美國、日本、德國所進行的研究。國內方面，張成等(2011)基于波特假說，發現在中國東中部地區環境規制強度和企業生產技術進步之間呈現“U”型關系[21]。對環境政策與產業結構關系的研究中，原毅軍和謝榮輝(2014)發現正式環境規制能有效驅動產業結構調整，因此可將環境規制作為產業結構調整的新動力[22]；Zhao X.等(2014)則認為省級和市級政府在實施節能政策和協助企業實現節能目標具有關鍵作用[23]。

對于環境政策與環境質量之間的研究，多集中于研究某一環境政策制度對環境污染的影響，或者環境政策對某一類污染的影響。以排污費制度為例，Macho-Stadler(2008)認為污染稅是污染稅、排污標準和排污許可證中對環境治理效率最高的一種制度[24]；鄭石明等(2015)運用政策執行綜合模型對排污費征收政策執行力影響因素的理論模型進行了實證檢驗[25]。其它研究方面，李永友、沈坤榮(2008)實證分析了污染收費制度對減少污染排放的顯著效果[26]；Zhao和Sun(2016)實證研究了環境政策對促進環境保護與經濟增長的雙重效應[27]；祁玲玲等(2013)研究了環境信訪制度對企業環境污染產生的影響[28]；鄭思齊等(2013)則主要研究了公眾訴求對于城市環境治理的推動機制[29]。較全面地研究環境政策對環境質量影響的文獻是曾冰等(2016)[30]的研究，其利用近12年的省際數據分析各種類型的環境政策工具對于抑制不同類別環境污染所起作用的大小，不過將主要變量取對數的做法使得回歸系數的經濟意義發生了變化，導致在回歸結果的解釋方面可能出現偏差。

綜合相關研究，雖然圍繞環境政策、環境污染的研究內容十分豐富，但環境政策對環境質量影響的定量研究并不多，且已有文獻存在以下特征：一是針對性強，一般主要分析某類特定的環境政策工具(如排污費)對環境污染的影響；二是代表性不足，往往僅選取單一指標如工業SO2排放量表示環境質量或者環境污染，顯然，環境質量涉及大氣、水、土壤污染等不同方面，單一指標不能夠全面反映環境質量與環境污染；三是匹配性不足，少有研究環境政策對不同環境污染控制的差異性和環境政策不同地區的效果是否一致。事實上，環境政策制訂具有一定的針對性，同時不同地區的公眾環保意識與政績考核機制都存在差異，環境政策的效果也有明顯差異。本文在前期研究的基礎上，選取了7種環境污染物表示環境質量，同時選取了總的環境污染治理投資以及“三同時”制度等多種環境政策制度工具，研究環境政策對環境質量的影響，以期為環境政策的修訂提供理論依據，為提高環境政策的效果提供實證支持。

三、理論分析

環境政策作用于環境質量是通過政府、企業與公眾之間的互動關系實現的。基于利益相關者視角，其作用機理可闡述如下：從中央政府來看，中央政府經濟社會可持續發展的考慮制定相關環境政策，通過影響企業行為控制環境污染，改善環境質量；從地方政府來看，中央政府與地方政府在環境保護方面存在目標不一致問題，環境政策約束與地方政府的諸如經濟增長目標存在矛盾，因而環境政策在實施中大打折扣；從公眾來看，由于環境污染具有明顯的負外部性，直接影響到公眾的正常生活，在經濟發展到一定程度后，公眾的環境保護權益意識快速上升，以NGO組織等身份通過重大環境事件施壓于各級政府與環保部門，同時將企業的環境污染情況反饋給政府或者環境保護部門，進而制訂相關環境政策，抑制企業污染排放行為以改善環境質量；從企業來看，政府出臺的環境政策將直接影響到企業本身，環境污染嚴重往往意味著企業必須承擔較高的環境成本，企業本身將改善生產技術，淘汰落后產能，降低環境保護成本。基于利益相關者的環境政策影響環境質量的傳導機制如圖1所示。

基于發揮作用的主體性與政策工具的強弱性特征視角，本文將環境政策工具劃分為直接管制型、市場型和非正式型三大類。不同類型的環境政策工具對環境質量的影響機理不同。

圖1 基于利益相關者的環境政策影響環境質量的傳導機制

(1)直接管制型環境政策工具直接作用于環境污染物，通過環保技術將污染消除或者防止環境污染的產生，能夠有效遏制環境污染，不過也存在成本過高，可持續性差的問題。以“三同時”制度為例， “三同時”制度從源頭對環境污染進行控制，對控制環境污染十分有效，但也意味著環境保護部門需要大量的人力物力去核查項目中的污染防治設施建設是否達到要求，監督成本較高，容易影響政策的實際效果，需要監管部門具備良好的環境保護管理水平。(2)市場型環境政策工具控制環境污染、改善環境質量的原理是：當企業進行污染排放的成本大于生產過程中獲得的經濟收益，基于理性經濟人假設，企業將控制污染排放，因此，對企業污染排放的收費標準應等于企業生產的邊際利潤。以排污費制度為例，當排污費征收大于企業生產的邊際利潤時，企業生產無利可圖，將降低產量減少污染。理想狀態下，對于技術先進的企業，單位產值的污染相對較小，可以適當提高產量，占領市場份額；對于技術落后的企業則會降低產量。不過由于政企合謀等因素的存在，市場型環境政策工具在控制環境污染的效果方面理論上不如直接管制型環境政策工具，但由于其不需要直接進行環境治理投資，而且能夠產生收入，是一種可持續性的環境政策工具。(3)非正式環境政策工具對環境污染的影響日益重要，非正式環境政策工具包括環境信息公開、環境宣傳教育、公眾環境信訪制度等。隨著公民環境保護意識的上升，公眾對環境污染的容忍度大幅度下降，公眾通過媒體、自媒體等傳播渠道，對污染企業與政府形成了越來越大的社會輿論壓力，一方面通過政府與環境保護部門的外力促使企業控制污染，另一方面企業出于社會聲譽的考慮也積極改進生產技術，控制污染。

從上述理論分析看，環境政策對環境質量的影響并不是一個確定的線性函數，受多種內外因素的影響。十分有必要從實證的角度量化環境政策對環境質量的影響。同時，不同環境污染的來源存在差異，如廢氣的產生主要跟能源以及煤炭的消費有關；廢水主要來源于制造業；工業固體廢物則主要來源于采選業等。直觀地看，不同環境污染的處理對技術、投資等的要求存在顯著差異；由于廢氣排放存在難以量化、難以及時有效監督，排污費制度對控制廢氣排放的效果可能相對較差；而廢氣排放容易通過肉眼觀察，公眾環境信訪制度對廢氣排放的投訴可能更多。因此，在考慮總體環境政策對總體環境質量影響的同時，考慮不同類型的環境政策對不同類別的環境污染的影響也是十分必要的。此外，環境政策工具與地區的經濟發展水平、地方政府官員的政績考核機制、公眾的環境保護意識均存在密切關系，不同環境政策工具在不同地區的效果不同。綜上分析，本文的分析框架可總結如圖2所示。

圖2 本文的分析框架

四、模型建立與變量選擇

(一)模型構建

綜上理論分析，需要從全面、系統的視角考察環境政策對環境質量的影響。全面的視角即考察中國總的環境政策對總體的環境質量的影響，總的環境政策既包括直接管制型與市場型環境政策，也包括非正式型環境政策，總體的環境質量不僅僅指地方政府績效考核中與公眾關注的相關環境指標，也包括平時未被重視的環境指標。本文選取了環境污染治理投資總額(wzt)代表總的環境政策，通過7個環境污染指標構建環境質量綜合得分(eqs)較全面地反映環境質量。同時，也需要從具體、詳細的視角來分析具體的環境政策對環境質量的影響，才能使結果更具針對性與可信性，本文選擇的具體環境政策包括：“三同時”制度、排污費制度以及環境信訪制度等；具體的環境質量包括：水污染、大氣污染以及固體廢物污染等7類具體的環境污染排放。

基于上述考慮，本文構建的基本面板回歸模型如下：

eqsit=β0+β1enpit+X′γ+αi+μit

(1)

其中，eqsit代表環境質量，enpit代表環境政策，X′為影響環境質量的相關控制變量，αi為各地區不同識別的個體效應，μit為隨機擾動項。模型(1)代表總的環境政策對總體環境污染的影響。

基于基本模型，構建了式(2)-(3)反映不同環境政策對總的環境質量的影響：

eqsit=β0+β1wztit+β2wpfit+β3wxcit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(2)

eqsit=β0+β1st3it+β2wpfit+β3wxcit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(3)

其中，eqsit表示環境總體質量，wztit表示對環境污染總的治理投資規模，st3it表示“三同時”制度中的環保項目投資規模，wpfit表示排污費征收水平；wxcit表示環境信訪次數。控制變量rdgdpit表示研發投入占GDP的比重，反映技術水平對環境質量的影響；控制變量mtxit表示煤炭消費量，反映能源消費對環境質量的影響；控制變量sepit表示第二產業增加值，反映工業生產對環境質量的影響。

進一步地，構建模型分析不同環境政策對不同環境污染的影響。這里以排污費制度為例，構建模型(4)-(6)反映排污費制度對SO2排放量、廢水排放量、工業固體廢物排放量的影響：

so2pit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(4)

fspit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(5)

gtpit=β0+β1wpfit+γ1rdgdpit+γ2mtxit+γ3sepit+αi+μit

(6)

其中，式(4)中so2pit表示 SO2排放量；式(5)中fspit表示廢水排放量；式(6)中gtpit表示工業固體廢物排放量。

為反映環境政策對環境質量影響的區域差異，同時，分東中西部地區構建了相關模型進行分析。

(二)環境質量得分計算

張贊(2006)利用主成分方法將工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業固體廢物排放量降維加權構造了環境質量指標[31]；劉艷軍等(2013)則采取專家賦權的方法計算環境質量指標[32]。同樣，基于賦權的思想，本文擬利用層次分析法計算環境質量(總的環境污染水平)，步驟如下：首先，通過專家打分的方式確定7個環境污染指標的權重；其次，對環境污染指標進行標準化處理與正態累計概率轉換；最后將轉化后指標與層次分析法所確定的權重相乘，綜合得到環境質量綜合得分。由于環境污染為逆向指標，所以環境質量綜合得分越低，表示環境質量越好。

層次分析法計算環境質量綜合得分的過程如下：設定A1-A7分別表示廢水排放總量、氨氮排放量、化學需氧量排放量、二氧化硫排放量、工業固體排放量、工業廢氣排放量、煙塵排放量7個環境污染排放變量。根據專家打分，建立一個7*7的判斷矩陣，上三角中每個元素的值(用aij表示)為專家給出的指標與指標之間的相對重要性。根據判斷矩陣提供的信息，可以用冪法求解得到特征根和特征向量。判斷矩陣A的特征向量W的分量wi可通過以下公式求得：

W=[0.216,0.09,0.074,0.20,0.07,0.243,0.107]

五、實證分析

(一)數據來源與描述性統計

本文以2005-2014年30個省份地區為研究對象，數據主要來源于國家統計局與中國環境統計年鑒，其中，R&D經費、GDP、煤炭消費量、第二產業增加值均來源于國家統計局網站；環境政策變量環境污染治理投資總額、“三同時”環保驗收項目環保投資、排污費來源于《中國環境統計年鑒》，環境信訪次數來源于《中國環境年鑒》；環境質量變量廢水排放總量、氨氮排放量、化學需氧量排放量、二氧化硫排放量、工業固體排放量、工業廢氣排放量、煙塵排放量來源于《中國環境統計年鑒》。在實證分析中，被解釋變量包括：環境質量綜合得分、二氧化硫排放量、工業廢水排放量與工業固體排放量，解釋變量包括：環境污染治理投資總額、“三同時”環保驗收項目環保投資、排污費以及環境信訪次數；控制變量包括：R&D經費占比、煤炭消費量以及第二產業增加值。指標的描述性統計見表1。

表1 變量的描述性統計

(二)實證分析

使用系統GMM矩估計方法進行動態面板回歸，能夠較為有效地識別環境政策對新增環境污染的影響，且可以克服遺漏變量對回歸結果的影響。由于環境政策是事先就確定的變量，因此，在回歸過程中，將環境政策變量設置為前定變量，最多取一階滯后；被解釋變量視情況取1-2階滯后。

1.基本模型

基本模型的回歸結果如表2所示。其中，回歸結果(1)為只有控制變量的回歸，回歸結果(2)-(3)為加入了環境政策解釋變量的回歸模型。

從回歸結果(1)看，R&D經費占比系數為負，且在1%的水平下顯著，表明加大技術研發投入有利于提高環境質量，與實際相符。一般來說，技術研發投入有利于改進生產工藝，總體有利于降低能源消耗與污染排放，進而提高了環境質量。煤炭消費量的系數為正，且在1%的水平下顯著，表明煤炭消費量加大了地區的環境污染程度，符合實際。能源消耗作為污染排放的主要來源，消費量越高，環境質量越差；并且煤炭是一種非清潔能源，污染強度更高，消耗更多的煤炭意味著更高的污染。第二產業增加值的系數為正，且在1%的水平下顯著，表明第二產業增加值越高，環境質量相對較差，符合實際。第二產業基本屬于資源密集型產業，能源消耗量大，其產生的工業廢水、工業SO2排放量常常作為學術研究中環境污染的變量，第二產業增加值越高，意味著其產生的環境污染也越高。

進一步分析環境政策變量對環境質量的影響。由于環境污染治理投資總額(wzt)與“三同時”環保驗收項目環保投資額(st3)之間存在較強的相關性或共線性，故將兩個指標分開回歸。其中，環境污染治理投資總額指標的范圍更廣，而“三同時”環保驗收項目環保投資額作為一項環境政策針對性更強。在基本模型中，環境污染治理投資總額與“三同時”環保驗收項目環保投資額主要用當期值，排污費與公眾環境信訪次數用到了當期與滯后一期的值。

從回歸結果(2)來看，環境污染治理投資總額的系數為負，在10%的水平下顯著，表明環境污染治理投資一定程度上有利于降低環境污染，提高環境質量，與理論預期基本相符。另一方面，環境污染治理投資總額的顯著性水平較低，這是因為，隨著經濟總量的增加，意味著需要更多的環境污染治理投資，但增加的環境污染治理投資并不會提高環境質量，只是將隨經濟總量增加的那部分污染消除掉了。同樣的道理可分析排污費政策對環境質量的影響，模型(2)中，排污費(wpf)的系數為正，一方面，排污費的征收隨著企業產量的增加而增加，同時環境污染也增加了，所以排污費在當期與環境污染為正相關，但是，排污費(L1.wpf)的系數為負且在1%的水平下顯著，表明排污費的征收增加了企業負擔，尤其是企業盈利能力較差時，上一期高額的排污費會促使企業做出減排決定，加大對污染的處理，即環境政策的“波特效應”。當期環境信訪次數(wxc)對環境污染的影響為負，系數為-0.015，在10%的水平下顯著，上期環境信訪次數(L1.wxc)對環境污染的影響為正，系數為0.023，在1%的水平下顯著。環境信訪次數作為公眾參與型與被動型環境政策，從兩方面對環境質量產生影響，一方面可作為環境質量的反映指標，環境質量惡化，相應地公眾的環境信訪次數增加；另一方面環境信訪次數促進上級部門對環保的重視，影響當地政府對環境污染項目的決策以及企業的污染排放行為，改進環境質量，這種促進作用具有即時性，而上一期主要作為環境質量的反映或者公眾環境意識變化的反映。排污費(wpf)與環境信訪次數(wxc)的當期系數與滯后一期系數相反即是出于上述原因。

從回歸結果(3)來看，“三同時”環保驗收項目環保投資額的符號為負，在10%的水平下顯著，表明“三同時”制度一定程度上提高了環境質量。“三同時”制度是防止新增污染的重要環境政策。其它環境政策變量與控制變量與回歸結果(1)、(2)的系數符號一致，表明模型具有較強的穩健性。

進一步分析不同環境政策的影響，以下單獨選取SO2排放量、廢水排放量以及工業固體廢物排放量三個指標作為被解釋變量進行實證分析。

2.環境污染治理投資對環境質量的影響

表3顯示了利用GMM方法估計的環境污染治理投資對環境質量的影響①限于篇幅，控制變量的結果未在表中給出，下同。。

表2 環境政策對環境質量影響回歸的GMM估計結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

回歸結果(4)顯示，環境污染治理投資額系數為負，在10%的水平下顯著，與前面的整體模型基本一致。回歸結果(5)顯示，滯后一期的環境污染治理投資額系數為負，在1%的水平下顯著，表明環境污染治理投資水平越高，越有利于降低SO2排放量，這種效應主要體現對火電廠廢氣處理設備，如工業鍋爐煙氣脫硫技術的改進等方面。回歸結果(6)顯示，環境污染治理投資額符號為負，在1%的水平下顯著，表明環境污染治理投資對廢水排放量有顯著的負影響。水污染相對大氣污染更容易控制，2010年以來城市污水處理率逐年上升，因此環境政策對水污染的防治的影響力也越大。回歸結果(7)顯示，環境污染治理投資額符號為負，在1%的水平下顯著，表明環境污染治理投資對工業固體廢物排放量有顯著的負影響。工業固體廢物分為一般工業固體廢物與危險工業固體廢物，相對于廢氣與廢水，工業固體廢物的處理難度相對較小，且近年來國家加強了對工業固體廢物的處理與管理。

表3 環境污染治理投資對環境質量影響回歸的GMM估計結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

3. “三同時”制度對環境質量的影響

回歸結果(8)顯示，“三同時”環保驗收項目環保投資額當期與滯后一期的系數均為負，雖然當期的系數統計上不顯著，但滯后一期的系數在10%的水平下顯著。表明“三同時”環保驗收項目環保投資額降低了環境污染排放，提高了環境質量，與基本模型結果一致。從回歸結果(9)-(11)可以看出，“三同時”環保驗收項目環保投資額的系數均為負，且均在1%的水平下顯著，表明“三同時”環保驗收項目環保投資額能夠有效降低SO2排放量、廢水排放量與工業固體廢物排放量。相對于環境污染治理投資額，“三同時”制度能更加明顯地抑制環境污染、保護環境質量，“三同時”制度是一種事前政策，在還沒有產生環境污染時即要求企業部門進行環境保護建設，有效地防止新環境污染的產生與生態環境的破壞，對提高環境質量起到了良好的作用。控制變量與前述回歸模型相比，部分變量的顯著性有所變化，但符號基本一致。

表4 “三同時”制度對環境質量影響回歸的GMM估計結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

4.排污費制度對環境質量的影響

排污費征收對環境質量的影響效果需要結果企業的收益來考慮。當排污費的征收超過了企業污染環境所獲得的收益，企業將減少污染的排放。理論上，排污費制度的設計是以最大化社會收益為目的的，通過排污收費成本高于企業污染所獲得的收益以控制環境污染，但在實際中由于難以足額征收往往不能達到有效控制污染的目的。

從實證結果看，(16)-(19)中排污費當期值系數無一例外為正，且(17)-(19)均在1%的水平下顯著，表明所征收的排污費隨著企業生產規模的擴大、污染排放的增加而增加，在排污費制度未有力執行的情況下，排污費征收小于企業污染所獲得的收益，企業傾向于擴大生產，產生了較多的環境污染；但是滯后一期的排污費系數為負，也均在1%的水平下顯著，表明雖然隨著生產規模的擴大，環境污染有所擴大，但排污費征收使得企業采取了相應的措施(如加大技術研發、改進生產工藝等)控制污染排放，即前述所提到的“波特效應”。具體來看，排污費制度在控制SO2排放、廢水排放的作用小于新增污染量，因為滯后一期的系數絕對值小于當期的系數，雖然排污費制度在遏制環境污染上有所效果，但沒有有效降低污染排放；在回歸結果(19)中排污費滯后一期的系數大于當期系數，表明排污費制度能夠有效地控制工業固體廢物的排放。以上研究與崔亞飛、劉小川(2010)的結論基本一致。控制變量中，總體上R&D經費占比有利于降低環境污染，煤炭消費量加大了環境污染，第二產業增加值越高，地區的環境污染越嚴重。

表5 排污費制度對環境質量影響回歸的GMM估計結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

5.公眾環境信訪制度對環境質量的影響

公眾的環境信訪與環境質量之間有以下關系：一是公眾環境信訪反映了地方環境污染，環境污染越嚴重，公眾的環境信訪次數越多，在數據上呈正相關性；二是隨著公眾環境意識的提高，即使環境污染沒有增加，環境信訪次數也可能增加，在數據上表現出兩者的弱相關性；三是環境信訪通過上級部門的壓力傳導，促進地方政府與企業加強環境污染治理，在數據上表現出兩者的負相關性。但有必要區分不同機理下環境信訪與環境質量的邏輯關系：當期環境信訪案件對地方政府與環境保護部門造成直接壓力，進而影響地方政府與環境保護部門采取措施控制環境污染；上期環境信訪案件對環境污染則主要表現出與環境污染的正相關或者弱相關。

從實證結果(12)-(15)來看，環境信訪對環境質量與不同的污染排放的影響存在巨大差異。整體看，環境信訪制度有利于環境質量的改善，回歸結果(12)中，環境信訪次數當期的系數為負，在5%的水平下顯著。但是在回歸結果(13)中，環境信訪次數當期與滯后一期對SO2排放量的影響系數為正，且均在1%的水平下顯著，一是由于廢氣的排放容易通過肉眼觀察到，容易引起公眾信訪，二是由于廢氣排放難以控制，即使環境保護部門要求企業整改，滯后時間也比較長。回歸結果(14)中，環境信訪次數當期的系數為負，在1%的水平下顯著；滯后一期的系數為正，在1%的水平下顯著，反映了公眾的環境保護意識上升。回歸結果(15)中，環境信訪次數當期與滯后一期系數均為負，當期值在1%的水平下顯著，表明環境信訪制度有力地降低了工業固體廢物的排放，相對于廢水與廢氣的可流動與易消失性，工業固體廢物對當地居民的影響更持久，因此，對工業固體廢物的信訪力度更強，而環境保護部門也更易監督與處理。總體上，實證結果反映環境信訪制度一定程度上控制了環境污染。

6.分地區的環境政策對環境質量的影響

進一步分析環境政策對不同地區的環境質量影響是否存在差異，以總體環境質量指標eqs作為被解釋變量。

表6 公眾環境信訪制度對環境質量影響回歸的GMM估計結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

首先看東部地區，回歸結果(16)中，環境污染治理投資額的系數為負，在10%的水平下顯著，表明環境污染治理投資能夠顯著降低東部地區的環境污染，提高環境質量；回歸結果(19)中，“三同時”環保驗收項目環保投資額的系數為負，在5%的水平下顯著，表明“三同時”制度有效地降低了東部地區的環境污染，同前述結果一致。排污費對環境污染的降低在回歸結果(16)與(19)中存在差異，回歸結果(16)反映排污費對降低環境污染發揮了積極作用；而回歸結果(19)反映排污費可能僅僅是環境污染的一種表現，對降低環境污染的效果不明顯。環境信訪次數的系數當期與滯后一期均為負，且在相應的水平下顯著，東部地區公眾與媒體對政府的監督力相對較強，因此，環境信訪制度在東部地區控制污染排放方面能夠較好地發揮作用。

其次看中部地區，回歸結果(17)中，環境污染治理投資額的系數為負，值為-2.113，在10%的顯著性下并不顯著。盡管統計上不顯著，但對降低環境污染排放的力度相比東部地區要大得多；回歸結果(20)中，“三同時”環保驗收項目環保投資額的系數為負，在5%的水平下顯著，同樣“三同時”制度對降低環境污染力度的效果較東部地區有明顯優勢；排污費對降低環境污染的方向也不十分明確；環境信訪次數總體上能夠降低中部地區的環境污染排放，但回歸結果(17)中滯后一期的環境信訪次數的系數為正，而回歸結果(20)顯著性水平稍差。

最后看西部地區，回歸結果(18)中，環境污染治理投資額的系數為負，值為-4.471，雖然統計上不顯著，但對環境污染的影響力度大；回歸結果(21)中，“三同時”環保驗收項目環保投資額的系數為負，在5%的水平下顯著，值為-3.203，明顯大于東中部地區；排污費對西部地區環境質量的影響是顯著的，排污費當期與滯后一期的系數為負，均在5%的水平下顯著，表明排污費有效地降低西部地區的環境污染排放，這是因為西部地區的經濟相對欠發達，而且技術水平相對落后，單位GDP產生的污染更多，排污費相對較高，能夠顯著抑制企業的環境污染行為；環境信訪次數當期的系數為負，且在10%的顯著性水平顯著，但滯后一期的系數在回歸結果(18)與(21)中符號相反且不顯著，相對而言，西部地區以經濟增長為中心的政績考核機制相對更明顯一些，盡管環境信訪一定程度降低了環境污染，相對東部地區在抑制環境污染排放方面的作用相對有限。

從分地區的結果可以得出，對東中西部地區的環境污染在環境政策應有所側重。首先，中西部的單位GDP污染排放水平更高，嚴格執行“三同時”制度、加大環境污染治理投資能夠有效地降低污染排放；西部地區的排污費制度在降低環境污染中的作用較東中部地區更明顯，中東部地區的排污費執行力度與標準應有所強化；對于東部地區，環境信訪制度能夠顯著降低其環境污染。

六、結論與啟示

污染防治是政府工作的三大攻堅戰之一，本文采用系統GMM方法，基于不同角度構建環境政策對環境質量影響的模型，對2005-2014年30個省市的數據進行動態面板回歸，得到如下結論：

一是實證檢驗了通過不同的環境政策工具，環境政策有效地提高了環境質量。二是研究發現了不同類型的環境政策工具在控制環境污染中的作用存在差異。首先，環境污染治理投資的效率有待改善；其次，“三同時”制度注重從源頭制止環境污染的產生，對控制環境污染效果明顯；排污費制度作為一種被經濟學家寄予厚望的市場型工具，但與地方官員考核機制相沖突在遏制環境污染中沒有發揮出預期的作用；隨著公眾環境意識的提高，公眾環境信訪制度通過社會輿論、上級對下級政府施加的壓力等方式，一定程度上降低了環境污染水平。三是不同類型的環境政策工具對不同類型的環境污染作用力度存在差異。對于控制大氣污染，環境污染治理投資、“三同時”制度均具有良好的效果，但排污費制度、環境信訪制度的效果不明顯；對于控制水污染，環境污染治理投資規模、“三同時”制度均具有良好的效果，排污費制度與環境信訪制度的作用相對較差；對于控制工業固體廢物污染，以上四種方式均有較良好的效果。四是在不同地區環境政策工具的效果存在明顯差異。環境污染治理投資對控制東部地區的環境污染有顯著效果，但中西部地區由于在推進工業化城鎮化，經濟發展沒有達到拐點水平，直接投資治理環境污染的效果統計不顯著；“三同時”制度是少有的對不同地區的環境污染均有顯著抑制作用的環境政策；排污費制度對中西部地區，尤其是西部地區的環境污染控制效果明顯；由于東部地區公眾的環境意識更強，公眾環境信訪制度對控制東部地區環境污染的效果更明顯。

表7 分地區的環境政策對環境質量影響的回歸結果

注：()內為t值，*、**、***分別表示在1%、5%與10%的水平下顯著。

環境具有公共產品的特征，完全通過市場化政策工具很難提高環境質量，上述的實證結論也支持這種觀點。因此，要有效改善環境環境質量，實現經濟社會可持續發展，政府作用十分重要。這說明中國政府從國家層面制訂生態文明戰略的重要性，以及中國關于生態文明建設與環境污染防治相關決策的正確性。對于如何利用具體環境政策工具有效提高環境質量，本文政策建議如下：

1. “三同時”制度在環境污染控制具有及時性與到位性等特點，體現了環境保護法中的“預防為主、防治結合”的基本原則，實踐與實證檢驗得出，“三同時”制度是環境污染治理效果明顯的環境管理制度，但在實際中也存在與其它環境保護制度銜接配合不夠、“守法成本高、違法成本低”、監督困難等問題，可進一步對配套法規與相關法規進行完善與協調、加強環境執法的硬件設施建設與提高執法人員的素質水平、提高企業的環境保護意識。

2. 排污費征收制度在環境污染控制效果上具有一定的區域性，這是因為排污費征收不夠嚴格，對于經濟承受能力不強的西部地區企業效果較好，但對于經濟實力較強的東中部地區企業，繳納的排污費成本要低于其獲得的收益，因此環境污染控制效果大打折扣。要有效發揮排污費征收對控制環境污染的作用，應該嚴格落實《排污費征收管理使用條例》，應合法、全面、足額、按時征收企業的排污費，加大執法力度與行政處罰力度，特別對于東部中部地區，應加大對排污費征收力度；應擴大申報面與申報類型，盡可能全面覆蓋，通過物料平衡方法、抽樣方法、現場稽查等。

3.環境信訪制度通過自下而上的信息傳遞，使得上級政府與環境保護部門能及時收集環境信訪信息，掌握環境治理工作的第一手資料，在環境污染控制中發揮了積極的作用，東部地區公眾的環境保護權益意識更強烈，要充分發揮其提高環境質量的示范作用；對于中西部地區，隨著經濟社會不斷發展進步，應進一步加強環境保護信息的宣傳，不斷提高公眾的環境保護權益意識。