中國工農城鄉發展：滯后與同步推進

張正河，杜 凱

(中國農業大學 經濟管理學院，北京 100083)

鄉村振興戰略是建立在農業農村相對于工業城鎮發展明顯滯后的基本判斷基礎之上。由于特殊國情，中國的工農城鄉發展在體制、機制和水平方面存在巨大差距，這已成為制約未來持續發展的根本癥結所在。改革開放以來，不平衡發展戰略對原有的工農、城鄉格局進行了一定程度的糾偏，取得了一定的成效，但在一些地方又強化了工農、城鄉間的不協調問題，工農城鄉關系在不同地區不同時段有不同的表現，需要中國政府以智慧應對。正確認識和處理工農關系、城鄉關系，始終是中國現代化進程中具有全局性和戰略意義的重大課題。

一、平衡發展的理論綜述及中國工農城鄉發展的定性判斷

(一)國內對工農城鄉關系研究

國內對于工業、農業以及城鎮化的研究由來已久，平衡發展工業化、城鎮化和農業現代化是專家學者們關注的要點。特別是改革開放40年來， 從理論研究到政策運用，體現了“農業是基礎”，“工業是動力”，“城鎮是載體”，“鄉村是緩沖”的發展過程。費孝通[1](1939)開啟了工農城鄉關系研究的先河，認為農村的發展離不開城市，工業和農業、城市和鄉村應協調發展，以農業促進工業和以工業維護農業。張培剛[2](1949)研究了農業與工業的相互關系以及農業對工業轉型對國民經濟的基礎作用，積極思考農業國家在工業化過程中遇到的問題，創建了農業國實現工業化的理論。杜潤生[3](1982)在其主持起草的中央“一號文件”中創造性地提出“家庭聯產承包責任制”這一概念，解放了農村生產力，調動了廣大農民的生產經營積極性。段應碧[4](1998)提出農業和農村工作任務，應從優化農村的經濟結構和改善農業生態環境入手。陳錫文[5](1999)指出解決我國農業、農村和農民的問題，對經濟社會的發展有不可替代的支撐作用。辜勝阻[6](1995)提出了二元城鎮化戰略的基本內容和觀點，并指出中國應實施二元城鎮化戰略。張曉山[7](2007)指出要從傳統農業向現代農業轉變，以提高農業的現代化水平為目的。張正河[8](2010)認為隨著我國經濟社會的發展，工業與農業、城市與鄉村已經具備了“同步推進”的基本條件，在工業化達到一定程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，帶有普遍性的趨向。

(二)關于滯后與同步的重要理論綜述

產業和地區發展的滯后與同步的討論主要體現在平衡發展的理論中。我們將平衡發展的理論觀點做一簡要回顧。

1.佩魯的增長極。增長極是法國經濟學家佩魯在20世紀50年代率先提出的觀點。增長極是一定時間內起支配和推動作用的單位(部門、產業、地區)，他認為經濟增長并不是均衡增長，它發源于“推動型”單位或地區。推動型單位作為一個經濟部門，超過平均水平強勁增長并通過其他部門緊密聯系產生影響。

2.繆爾達爾累積因果循環理論。繆爾達爾認為，最初的偏離不是通過收斂過程回到均衡狀態，而是強化了非均衡狀態。

區域之間循環累積過程形成的發展差距，不會通過區域的相互作用實現均衡，由于生產要素的異質性，各部分對導致區域之間變換的刺激反應是不同的。按照這種觀點，區域之間的資本流動和區域貿易強化了區域之間的發展差距，集聚優勢和繁榮區域內的需求增加了人們對未來利潤預期，投資增加，并導致區域進一步繁榮。而停滯區域會進一步衰退。其結果形成了以工業為主導的繁榮城鎮和農業為主導的停滯農村，形成了主和次關系。繆爾達爾用了擴散效應和回波效應解釋了極化問題的形成。

3.赫希曼不均衡增長。赫希曼認為，發展道路是一條“不均衡的鏈條”，從主導部門傳導到其他部門。在資源有限條件下，選擇具有戰略意義的產業部門投資，可以帶動整個經濟發展。在決策時，社會成本低、外部經濟好的投資項目，應該優先選擇。一般地說，政府應主動擔負投資額大、建設周期長、對私人資本缺乏吸引力的社會基礎設施的投資。不平衡增長論主張，集中有限的資金，扶持具有較強產業關聯度的產業部門。

不平衡增長理論主張首先發展某一類或幾類有帶動作用的部門，通過這幾類部門的發展，帶動其他部門的發展。由于資源有限，只能集中起來投入到幾類有帶動性的部門，這樣可以更有效地解決資本不足問題。

該理論認為經濟進步并不同時出現在每一處，經濟進步的巨大推動力將使經濟增長圍繞最初的出發點集中，增長極的出現必然意味著增長在區域間的不平等是經濟增長不可避免的伴生物，是經濟發展的前提條件。他提出了與回流效應和擴散效應相對應的“極化效應”和“涓滴效應”。在經濟發展的初期階段，極化效應占主導地位，因此區域差異會逐漸擴大；但從長期看，涓滴效應將縮小區域差異。

4.鄧小平的“先富論”。鄧小平一貫主張，讓一部分人、一部分地區先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點，帶動大部分地區，這是加速發展、達到共同富裕的捷徑。

鄧小平在黨的十一屆三中全會上指出：“在經濟政策上，要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。”鄧小平后來強調：“中國情況是非常特殊的，即使51%的人先富裕起來了，還有49%，也就是6億多人仍處于貧困之中，也不會有穩定。”這就表明，在鄧小平理論中，“先富起來”不是指少數人暴富、多數人貧困，而是指一部分人民先富起來，直至全體人民都富起來。先富不是與共富對立的，先富是走向共富的起點與過程。中國正在進行的2020年脫貧攻堅和鄉村振興，就是實現一定標準下的全面小康和共同富裕的重要抓手。

要承認不平衡的現實，運用不平衡產生動力，先富的人和地區，以極大的示范力量帶動全國人民較快地富裕起來。最終實現產業間、地區間、人群間的基本平衡，這就是協調。鄧小平的先富論是不平衡發展到平衡發展的具體實踐，也是重要的理論觀點。

5.同步與滯后。同步指系統內兩個或兩個以上個體，在隨時間變化過程中，保持一定的相對關系。同步現象不僅在自然界廣泛存在，它在社會科學中也廣泛存在。

滯后是與同步相對的概念，滯后指系統內兩個或兩個以上的個體(產業、部門、地區)，隨時間變化而出現的量(位置)不同時、不同位、關系失衡的現象。

系統內的某一個體會對某一刺激率先反應，達到一定水平后會傳導到別的個體，兩個個體反應的時間差，就是時滯。

正常人的行走就是同步過程，但從左右腿的啟動時間和位置來講，就是不同步、不平衡的表現，左右腿會有一個時滯，時滯的長短反映此人的敏捷度。長時間的滯后，就是癱瘓，就是病態。

6.平衡理論歸納。不平衡發展理論的思想基礎是:產業、地區之間的平衡狀態是有條件的、相對的、和暫時的。不平衡是客觀的、絕對的。沒有勢位高差的水是靜止的，沒有活力的，而有高差地方的水是洶涌澎湃的，充滿活力的。區域的經濟發展要想有活力，就必須存在著發展的不平衡，區域不平衡發展有其存在的必然性。

世界上各地區的自然條件、自然資源和社會經濟條件的地域差異十分明顯，各地的產業結構和經營管理水平也不同，從而導致投資環境的不同，各地經濟增長潛力不同。投資環境好的地方，資金投入產出率高，產業布局就會發展較為完善，該地區就業率就會高，對人才需求量大。在這個過程中，增長極周邊地區的發展就會受到增長極的抑制，從而導致了核心地區和邊緣地區的不平衡發展[9]。

地區經濟發展水平越高，越有可能從規模經濟和集聚經濟中獲益，使其在地區競爭中處于更加有利的地位，各種產業分布有向經濟發達地區集中的趨勢，而這些企業的集中，又會導致那些為它們服務及它們為之服務的前導型產業及后導型產業也向這些地區集聚。這一切的結果是使該地區的人口數量大量增加，這又為大量的服務業向該地區集中創造了條件。這樣該地區的經濟發展出現乘數效應增長，導致發達地區與落后地區經濟差距的進一步擴大，使地區的發展不平衡越加嚴重。采用不平衡發展理論戰略的終極循環——向更高層次的共同富裕的不平衡發展。

在不平衡發展中，會不會使地區差距不斷擴大，對此，學術界有兩種見解。一種是不平衡發展可以達到平衡發展的目的，持這種觀點的學者認為，在不平衡發展中，平衡的力量會發生作用，使地區發展不平衡趨向平衡。另一種是不平衡發展會造成惡性循環，貧富更加懸殊，持這種觀點的學者認為，區域經濟發展不平衡是一種具有超穩定性的經濟現象，在通常情況下，不易改變。

以上兩種觀點都有其道理，值得借鑒。最理想的結果是，不平衡發展不再是低層次的貧與富的不平衡發展，而是更高層次的共同富裕的不平衡發展。不平衡發展理論的實踐意義在于為發展中國家經濟起飛指明了一條道路，但該理論在實踐運用中很不容易把握，特別是各個地區各個經濟結構之間保持什么樣的發展比例本身就是一個理論難題，在沒有一個強大中央政府力量的調控下，僅僅依靠市場對資源的自發配置，有時很難達到從中心向四周擴散的目的，從而造成區域結構和經濟結構失衡。

(三)中國工農城鄉發展的定性判斷

1.工業為主農業為輔、城鎮為主鄉村為輔的格局已經形成

圖1顯示了中國60多年來農業與工業在國民經濟中比重的變化。農業比重的下降，不能代表農業的重要度下降。從關系國計民生的“糧食安全”角度看，農業的豐收對國民經濟的正向影響不甚明顯，但是，農業的歉收對國民經濟的負向影響卻是很大。可以總結為：“農業興，百業不一定興；農業衰，百業必定要衰”。對于具有超大人口規模的中國來說，糧食和農產品不僅是餐桌上的食物，而是與政治、經濟、社會、人文緊密相連的、定國安邦的“圣品”，具有極其重要的作用。如何在工業化、城鎮化快速發展的背景下保障糧食安全與農業的穩定性始終是擺在中華民族面前的一個嚴峻問題[10]。

在市場經濟格局中，工業與農業、城鎮與鄉村競爭資源時，農業農村總體呈現弱質性，缺乏競爭力；工業化是對優質勞動力、資本和土地的吸引；城鎮化是對優質勞動力、資本和土地的再次吸引，如果沒有政策的糾偏，農業生產要素不平等交換和外流會更加嚴重。

此外，工農城鄉發展不均衡進一步導致：城鄉二元結構明顯，收入差距持續擴大；農業主產區處于尷尬地位，責任與效益矛盾加重；農村大批青壯年進城務工經商，農業勞動力素質呈現主體衰弱和結構性下降趨勢；確保農產品數量和質量安全難度加大；農業科技創新能力不強，農業科技進步貢獻率仍然遠低于發達國家等。而這些問題所衍生出來的產業間協調發展、城鄉間協調發展、城市內部協調發展、乃至省際及地區區域間協調發展等問題更應引起高度重視[11]。

2.“農業農村病”嚴重

改革開放以來，工業化是增長點，城鎮化是增長點，造成日益嚴峻的“城市病”，也帶來日趨嚴重的“農業農村病”。

與快速發展的工業化和城鎮化相比，我國農業農村現代化進程相對滯后；與在國民經濟中基礎地位要求相比，我國農業農村的脆弱性仍然明顯；與全面小康社會對農業的期待相比，落差有所擴大；與世界先進國家相比，我國農業現代化的潛力仍然巨大。

圖1 工、農業增加值占GDP比重的對比

一是農業生產要素高速非農化。耕地快速非農化、資金快速流出農業、人口快速流出農村，耕地流失造成的數千萬失地農民、“離村進城”的數億農民工，以及上學靠貸款、畢業即待業的數百萬農家學子組成的“新三農”群體，大多處于“城鄉雙漂”，難以安居樂業，正成為社會穩定與安全的焦點[12]。

二是農村主體過快老弱化。我國進入少子老齡化時期，農村青壯勞力過速非農化，加劇了留守老人、留守婦女、留守兒童問題。一些鄉村文化衰退、產業衰落，“三留人口”難以支撐現代農業與新農村建設。有地無人耕、良田被撂荒成為普遍現象。據農業部與中國科協2008-2009年對28個省的6000多份家庭問卷調查顯示，務農勞動力的平均年齡為46歲，比外出打工(從事非農行業)勞動力平均年齡高14歲。務農勞動力中，婦老童化趨勢較為明顯。

三是農村建設用地日益空心化。農村人走地不動、建新不拆舊、不占白不占的心理和做法，導致空心村問題日益突出，且呈加劇的態勢，這也反映了我國農村土地制度安排的缺陷。

四是農村水土環境嚴重污損化。大城市近郊的農村成為一些污染工業的落腳點，污染嚴重，致使河流與農田污染事件頻發，一些地方“癌癥村”涌現,已經危及百姓健康甚至生命。“一方水土難養一方人”，背離了城鎮化的本意[13]。

“鄉村病”的發展與蔓延嚴重制約了農業現代化發展，阻礙了城鎮化戰略的推進。“同步推進”戰略的有效實施須建立在一個健康、富有活力的鄉村地域系統的基礎上，通過協調城鄉人、財、物、信息的自由流動與集聚，協調公共產品在城鄉間均衡配置，從而實現工農城鄉關系的協調。

3.中國工農城鄉發展交替滯后與補足演進階段

1949年以來，中國工業與農業、城市與鄉村相互聯動，在不同的社會經濟發展階段，呈現出不同的優先度和聯動關系，具有深刻的歷史印記和顯著的階段特征[14]。從1949年至今，工業、農業、城鎮、鄉村相互關系演變過程整體經歷了工業在低水平基礎上優先發展期(1949-1978年)、農業改革補足期(1979-1986年)、農村工業崛起期(1985-1995年)、農村敗落期(1995-2003年)、城鎮化加速期(1995-現在)、工業反哺農業城鎮帶動農村推進期(2004-2012年)、工農城鄉同步發展探索期(2012年至今)這7個有交叉的階段。農業現代化是工業化的基礎和保障，而工業發展、城鎮建設又為農業現代化和鄉村建設提供了動力支持，兩者互為供給側推動和需求方拉動；目前，中國新型工業化與農業現代化融合、城鄉協調同步發展的格局初顯；到新中國成立100年，新型工業化和農業現代將實現全面融合、同步發展，城鄉區域發展差距將顯著縮小，將呈現農民生活富裕、農業產業興旺、農村美麗文明、城鎮穩定繁榮、工業發展先進，工農城鄉優勢互補、協調推進的新局面。

二、工農城鄉發展水平定量判斷

(一)“工農城鄉”發展的國家層面數據分析

一些研究者試著對工業化、城鎮化和農業現代化水平進行測度，有代表性的是武漢大學的趙穎智與中國農業科學院王濟民，兩個研究結果也基本一致。

經過多種方法的重復驗證，總體判斷是：中國工業化速度高，城鎮化相對滯后，農業現代化和鄉村建設絕對滯后。

以通用的工業化率和城鎮化率指標衡量中國的工業化、城鎮化水平，根據世界銀行的數據，2010年全球工業化率為26.1%，平均城市化率為50.9%，這一年中國工業化率達到46.8%，而城鎮化率也是51%左右(51.27%)，同一城鎮化水平對應的工業化率中國高出全球平均水平近一倍。以城鎮化率/工業化率指標判斷，2010年中國的城鎮化率/工業化率的比值是1.09，而美國為4.1，法國為4.11，英國為4.09，德國為2.64，日本為2.48，發達國家均呈現出城市化率遠高于工業化率的特征；即使是“金磚五國”中的巴西、俄羅斯、南非和印度，城市化率/工業化率的比值也分別達到3.22、1.97、1.38和1.15。當前中國由工業化推進的城鎮化率的提升，遠遠不及全球平均水平，兩者之間沒有真正形成良性互動的關系[15]。

表1 人均GDP3000-5000美元時幾個主要國家的三化比較

注：根據王濟民研究員在中國農業大學課題組上發言的材料整理。

(二)改革開放后分省的工業發展指標

工業化通常被定義為工業(特別是其中的制造業)或第二產業增加值(或收入)在國內生產總值(或國民收入)中比重不斷上升的過程，以及工業就業人數在總就業人數中比重不斷上升的過程。無論是原料指向型工業、市場指向型工業、動力指向型工業、廉價勞動力指向型工業、技術指向型工業還是各種生產和生活服務業，大多要求聚集到原料產地、勞動力產地、技術創新地、勞動力及消費集中地，對人口聚集不僅有強烈的要求而且還對城鎮發展有直接的推動[16]。

工業化率的計算方法有多種：通常指工業增加值占全部生產總值的比重，即工業化率=工業增加值/GDP，這種計算方法中工業化率均小于100%。但三次產業間有一個此消彼長的過程，二產業比重達到一定數值后就不再增長，而這時恰恰是城鎮化加速和三產比重上升的時段，工業化率與城鎮化率的關系呈現不相關關系。經過多年指標相關關系分析，非農產業比重與城鎮化的關系很有規律性。本文采用非農化率指標替代工業化率指標，這一指標有很好的解釋能力。非農化率=非農增加值/GDP=除農業以外的增加值占GDP的比重=二產比重+三產比重+采掘業比重。實際經濟生活中，礦業采掘、二產，三產的發展與農業的發展確實有不同的發展脈絡和邏輯。

評價一個省區非農化率水平高低，用其與全國均值之差表示，高于全國平均，用“+”多少點表示，低于全國平均，用“-”多少點表示。

很多經濟現象演化曲線都不呈直線型，非農化率的發展呈S型，城鎮化率發展也呈S型。在省級比較時，非農化加速期間，各省間的數值差別大，與平均數之間的震蕩差值較大；非農化發展平緩期，各省間的數值差別小，與平均數之間的震蕩差值較小。根據與全國平均值差值的正負大小來判斷非農產業(工業化)發展是處于高、中高、中、中低、低五個類型。本分層標準經過20多位專家征求意見后討論確定。

(三)改革開放后分省的城鎮化及指標

有關城鎮化率的現行指標有兩個：一個是常住人口的城鎮化率，一個是戶籍人口的城鎮化率。改革開放前，這兩個指標基本一致。目前，這兩個指標有較大的差別。如果按常住人口統計，中國城鎮化率明顯高估了，因為這兩億多農民工雖然被統計為城鎮人口，但由于沒有城鎮戶籍，并沒有完全享受城鎮居民的福利待遇。本研究以國家統計局發布常住人口城鎮化數據進行分析。

城鎮化率水平的高低評價，用與全國均值之差表示，高于全國平均，用“+”多少點表示，低于全國平均，用“-”多少點表示。

表2 非農化率(非農增加值/GDP)指標分層及判斷表

注：與全國當年均值相差不到一定數值，認定為中間水平。

表3 非農化指標分層標準(與表2配合使用)

表4 城鎮化指標分層及判斷表

表5 城鎮化指標分層標準(與表4配合使用)

城鎮化率發展呈S型。城鎮化加速發展前半段(1980-2010年)，各省間的數值差別大，與平均數之間的震蕩差值較大；城鎮化加速發展后半段(2010-2030年)，先發展省市的發展速度會放緩，后發展省區追趕速度極快，各省間的數值差別會縮小，與平均數之間的震蕩差值較小。根據與全國平均值差值的正負大小來判斷城鎮化發展水平，分高、中高、中、中低、低五個檔次。本分層標準經過20多位專家征求意見后討論確定。

(四)農業現代化及指標

現代農業是一個相對概念，其內涵隨著技術、經濟和社會的進步而變化。概括地說，農業現代化是用現代工業裝備農業、用現代科學技術改造農業、用現代管理方法管理農業、用現代科學文化知識提高農民素質的過程；是建立高產優質高效農業生產體系，把農業建成具有顯著效益、社會效益和生態效益的可持續發展的農業的過程；也是大幅度提高農業綜合生產能力、不斷增加農產品有效供給和農民收入的過程。農業機械化是農業現代化的基礎，在產前、產中、產后各環節中大面積采用機械化作業，從而降低勞動的體力強度，提高勞動效率[17]。理論上講是這樣，但在山區、丘陵地區，由于土地面積較小，限制了機械的應用；生產技術科學化是農業現代化的動力源泉；農業信息化是農業現代化的重要技術手段，就是在農業領域全面地發展和應用現代信息技術，加速傳統農業改造，把農業發展推進到更高階段，實現信息時代的農業現代化；少而精的高質量勞動者是實現農業現代化的決定因素；安全綠色是農業現代化的必由之路。

農業占比最低的省份主要集中在東部沿海發達地區[20]。其中，2015年第一產業占比最低的6個省份分別是上海(0.4%)、北京(0.6%)、天津(1.3%)、浙江(4.3%)、廣東(4.6%)、江蘇(5.7%)，全部位于東部發達地區。這些省份剛好是中國城鎮化最高的省份，如上海(87.60%)、北京(86.50%)、天津(82.64%)、浙江(65.80%)、廣東(68.71%)、江蘇(66.52%)。

(五)農村現代化指標水平

國家和地區的現代化，包括城市和農村的現代化。農村的現代化是國家、地區現代化的基礎和重要支撐，農村現代化需要城市現代化的帶動和推進。我國的現代化建設受到城鄉二元結構的制約，農村現代化水平滯后于城市現代化水平。隨著改革開放和經濟社會發展進程的加快，農業、農村和農民的發展與政治、經濟、社會、文化的發展密切相連[21]，該部分將從農村基礎設施、信息化水平、農民生活及素質等方面的指標測度農村現代化的水平。

經濟發展水平是農村現代化的決定性基礎，農業現代化和工業化是主導，城鎮化是農村現代化的標志，信息化是農村現代化的前提，文化、教育和衛生等社會事業為農村現代化提供保障。綜合經濟發展、農業現代化、農村工業化、城鎮化、信息化以及科教文衛等指標評價農村現代化水平，整體來看，農村的現代化水平雖然也在與城市同步發展，但是目前仍處于現代化的初級階段，滯后于城市的發展，距離城市的基礎設施和公共產品投入、信息化等方面有一定的差距。各省(市區)城鄉之間發展水平的高低懸殊很不平衡，基本呈現出“城高村低”的現象。農村現代化水平較低主要是受到教育、衛生醫療等基礎設施，以及科技、人才引進和產業特色的發揮滯后等一些制約因素的影響。

(六)省級尺度的工農城鄉協調度判斷

我們選取工業化20個指標、城鎮化22個指標、農業現代化23個指標，通過使用DEA的效率分析方法，以各個省域單元為決策單元，從工業化、城鎮化和農業現代化三個角度分別去測算各個省的工業發展、城鎮化發展和農業發展技術效率水平，試圖從技術效率和規模報酬角度分析各個省市“三化同步”發展的效率協同和未來發展趨勢。

從分析的數據來看，當前中國工業化、城鎮化、農業現代化發展體現出了技術效率上的8種協同類型：工-城-農效率協同、工-城>農、城-農>工、工-農>城、工>城>農、城>工>農、工>農>城、農>城>工。我們用符號“-”表示協同，“>”表示效率水平前者高于后者。(說明:工代表工業化；城代表城鎮化；農代表農業現代化。)

表6 2015年農業現代化主要指標[18]

注：新疆耕地與有效灌溉面積來自2006年的統計資料，科技水平的資料2012年；科技水平評價指標為萬名農林牧漁從業人口擁有的農業科學研究與試驗發展業事業法人單位數。

表7 2015年省(區市)城鄉收入及比值排序

注：根據2016年國家統計局數據計算[19]。

表8 2015年各省(區市)農村現代化指標情況及城鄉比較

注：數據來自國家統計局。各省城鄉普通高等學校應屆報名總數來自2010年的統計資料。

表9 各省(直轄市、自治區)工業化、城鎮化和農業現代化的DEA技術效率(省級尺度)

注明：效率值為1表示具有相對技術效率，irs表示存在規模報酬遞增，drs表示存在規模報酬遞減。通過DEA deep2.1軟件測算。

表10 三化同步發展類型與區域格局(省級尺度)

從計算結果我們發現，當前我國工農城鄉同步推進狀態有8種格局。其中最為突出的有2種，第一種表現為工業化>城鎮化>農業現代化格局，有14個省份；第二種表現為城鎮化>工業化>農業現代化格局，有7個省份。另外一些省區表現為別的類型。從技術效率延伸的規模報酬上看，中國各地在“三化同步”發展上，顯示出了不同的規模效應。

三、新型工農城鄉關系演化方向與干預

目前的工農城鄉關系是自然、歷史、政策多重因子作用下演化的結果。中國工農城鄉關系的演變經歷了一個獨特的發展軌跡，它不是一個單純的經濟過程，在其形成與發展過程中非經濟因素在起重要作用，因此通過人為的干預可以改變其今后發展的方向。所以，工農產業關系及同時產生的城鄉關系是中國政府面臨的諸多矛盾中不得不處理、最難處理、影響面非常廣且持久的矛盾，這一矛盾正在考驗中國政府的智慧和行政能力[22]。

(一)地區間發展不平衡存在的問題

在工業化達到一定程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，帶有普遍性的趨向。隨著我國經濟社會的發展,城鄉經濟社會一體化格局形成[23]，2017年中國的人均GDP接近9000美元，已經具備了“同步推進”的基本條件。

從理論上講，工業化、城鎮化和農業現代化交互影響、相互推動。加快工業化、城鎮化進程，必然為農業現代化進一步提供技術進步、資金與物質支持，推動農業科技創新，促進農業專業化分工，優化農業結構調整，最終走上農業現代化道路[24]。加快農業現代化，亦必然為工業化、城鎮化增加土地、勞動力、農產品、原材料供給和工業品銷售市場。我國自然稟賦、經濟社會條件區域差別很大，不同地方、不同產業發展的制約因素不同。因此，研究短腿領域，確定關鍵環節，實行“保強扶弱”，必須建立大國的多元化模式，實現“同步推進”發展。

如何將“同步推進”理論上的可能性變成現實上的可行性，如何將部分地區的可行性與部分地區的不可行性統籌設計，是政策研究和制定過程中的重要挑戰。

(二)補足農業和農村發展不充分的策略以及措施

鄉村振興的重點和目標的就是要實現工農城鄉產業間地區間的協調發展。

中國自然、經濟、社會條件區域差別很大，不同地方、不同產業發展的制約因素不同，必須建立大國的多元化模式，因此，要研究主要地區的短腿領域，確定關鍵環節，實行“保強扶弱”[25]。

1.農業現代化區域重點

(1)大城市郊區、東部沿海發達地區，重點解決城市化過程中農民的進城、就業、融入問題；推進土地適度規模與集約經營(精準農業、智慧農業等)及農業生產的產業化經營；保障菜籃子米袋子等農產品數量和質量安全；推動食品加工業優化發展及布局；促進國際化的商品型農業體系及品牌建設；發展都市休閑農業[26]。

(2)礦業富裕地區，重點解決土地破壞污損、環境退化等問題，發展工廠化農業、設施農業、高科技農業，運用和提升農業多功能性[27]。

(3)大宗農產品產區(包括東北地區)，重點實施東北地區商品糧基地建設[28]；實施規模型農戶(國營農場)商品糧生產經營工程；實施倉儲、物流運輸、米豆品牌樹立工程；實施產品和生產過程標準化工程；推進合作經濟組織與社會化服務體系建設；實施保土保糧及大宗農產品生產工程；實施食品加工(肉、糧、油、菜)工程；推進清潔生產、健康養殖工程建設；開展空心村土地整理工程等。

(4)西部地區，重點發展特色優質農牧產品，水果、雜糧、牛羊及小動物、民族特色藥材等；發展少破壞或零污染的風情旅游；改善交通和信息化條件，推進優質特色農牧產品的品牌建設和產業化發展。為了盡快補齊農業與鄉村發展滯后的短板，在生產要素配置上，政策做如下引導設計：①資金要素，以工補農，重點設計財政支農的領域、方式；強化農業、糧食、至少口糧的安全[29]；增加農村財產收入，發展普惠金融等。②土地要素，促進流轉，重點設計劃區料理、土地流轉、空心村土地、污染地的整理與利用。③人口要素，重點設計大規模流出和精華輸入相結合，實現農業從業人員的少而精[30]，如何利用返鄉創業和大學生村官發展零破壞性的適宜性產業。④科技信息要素，重點推進農業科技應用，發揮科技的創新主體、應用主體和“媒人”能力，設計標準化和科技報務體系實現分散經營條件下基本農業現代化的路徑。⑤經營組織，依照多元主體的多樣訴求，重點設計經營主體(傳統農戶、兼營農戶、家庭農場)、合作社、涉農企業在實現農業現代化中的角色。

2.農村現代化的發展方向

由于地理位置不同，村莊的發展方向也會有很大差別，具體來說：

(1)長三角、珠三角、京津冀等城市群大都市郊區及100萬人口左右的中心城市(鎮)周邊涉農區域。這類村莊交通區位條件好，經濟實力比較強，村莊建設應納入城鎮甚至都市圈發展的統一規劃中[31]。鄉村振興的重點和難點是“城中村”改造、村改居設計、垃圾處理及環境治理、土地及房產估價、門面房(村集體經營性資產)的增值與產權糾紛、失地而無業人員的生活保障、社會安定措施等，這些都是提高城鎮化質量的著力點。

(2)鄉鎮及中心村。這類村莊的重點工作應放在完善村莊的居住功能、生產功能上[32]。由于人口外出打工的比例高，應重點解決宅基地總量控制、空心村土地整理與置換、畜牧業綠色發展、二產功能與居住的分區、作物秸桿等生產生活垃圾處理、基礎設施建設與管護等問題。其中，行政村用地規模小于50畝地的村莊原則上不再進行大規模的建設投入，逐步引導其搬入城鎮或保留重點發展的村莊。

(3)山區邊遠村及處于危險區域的村莊。這種類型的大部分村莊，應將搬遷、綜合防災作為村莊管理的主要內容。對搬遷村民進行心理分析、經濟分析、社會學分析，設計山區農民能接受的方案。如納入14個集中連片特困地區的鄉村，分散在交通不便的深山，原則上由政府主導，建立生態補償機制，采取多種遷建途徑，搬遷到重點發展的村莊，也可根據農民意愿部分遷入城鎮[33]。

(4)歷史文化村鎮。保護傳統村落與城鎮化，二者不矛盾，無論新農村建設還是新型城鎮化，保護具有文化價值的傳統村落都是重要內容。要堅持整體保護的原則，對歷史文化村鎮加強保護。同時，可在保護的基礎上，進行適度開發，比如在保護好村莊整體風貌的基礎上可對村莊的功能結構有所調整，結合整個文化保護區的旅游活動適當設置一些家庭旅館、餐館和民俗活動，適度發展民俗旅游；有些村莊應結合地理優勢、文物古跡及自身特點大力發展小品種果品和特色果品種植業，以其帶動民俗旅游業等綜合產業。

總之，新型工業化需要農業，并且可能會促進農業現代化的實現；城鎮化不拒絕村莊，相反城鎮化會促進農村現代化的實現，在全國范圍內實現一二三產業的融合和城鄉的協調發展。“農業是基礎”，只有農業和糧食安全了，工業和城鎮服務業才能有堅實的基礎；加快農業現代化能為工業化、城鎮化增加土地、勞動力、農產品供給，同時提高農民收入，擴大工業品銷售市場；“工業是動力”，加快工業化、城鎮化進程，擴展農業現代科技、物質裝備和農產品市場；“城鎮是載體”，城鎮對農村人口具有較強的吸引力和容納能力，可以適度地擴大土地經營規模，提升農業生產效率；“鄉村是緩沖”，鄉村是環境的緩沖，是心靈的緩沖，是中國傳統文化的傳承地。