公安協助配合監察事項范圍之限縮

●唐冬平

規范監察機關與其他國家機關的關系是《監察法》實施過程中的重要問題。在監察機關同權力機關、審判機關、檢察機關的相互關系已基本清晰后，其與公安機關的關系問題卻依然模糊待解。《監察法》第4條有關監察委、法院、檢察院和執法部門關系的原則性規定沒有明確提及公安機關，其他規定公安協助配合監察事項的6個條文卻又未對具體內容和程序機制作明確規定。此種粗疏的規范設計嚴重制約著實踐中公安協助配合監察工作的依法有效展開。

近來學理對此問題多有討論，但有明顯不足，主要體現為過于注重公安協助配合義務內容具體化和程序機制構建，卻沒有對公安協助配合事項的范圍問題給予必要的反思性關注。事實上，從制度邏輯而言，合理劃定協助配合事項范圍恰恰是完善公安協助配合監察機制的先決性問題。若事先沒有對協助配合事項范圍進行一番仔細考量，協助配合內容的具體化、程序機制的構建難免有盲目之虞。筆者不揣淺陋，嘗試在對《監察法》中公安協助配合監察事項范圍的規范設定及相關學理認識加以反思的基礎上，對合理確定公安協助配合監察事項范圍作不同角度的討論，以增進對此問題的深入研究。

一、《監察法》對公安協助配合監察事項的設定存在缺漏

目前，公安協助配合監察的法定事項，主要來自《監察法》的有關規定。從規范結構上而言，《監察法》主要采用“概括+列舉”的立法技術，對協助配合事項予以規范設定。不過，仍然存在不少缺漏。

（一）概括式規定

《監察法》第4條第2款和3款分別規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約。監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。從內容上而言，可將這兩款條文概括為兩類，即“配合制約條款”（第2款）和“協助條款”（第3款）。一般認為，這兩款規定是公安機關協助配合監察機關最為原則性的規范依據。可問題是，兩個條款都沒有明文提及公安機關。與監察機關相對的主體，只有審判機關、檢察機關、執法部門、有關機關和單位四類，并無公安機關。這就必須借助法解釋學，將公安機關涵攝到兩個或者其中一個條款中。

對于“配合制約條款”的解釋并不難。從文義解釋的角度出發，公安機關作為各級行政機關的組成部門，依法享有執法權，依理是“執法部門”這一概念的“肯定候選”。〔1〕參見［奧］恩斯特·A.克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第29～30頁。因而，公安機關與監察機關存在互相配合、互相制約的關系，可以毫無疑慮地從“配合制約條款”的文義中推導出來。那么，既然已有一個條款可以涵攝公安機關，問題不就迎刃而解了嗎？問題是，這兩個條款都有能涵攝公安機關的理由，但同時規范結構和含義又存在較強的可區分性。這使得對“協助條款”的解釋充滿了一定變數。

對“協助條款”進行解釋的核心是，該條款中“有關機關和單位”的外延是否包括公安機關。在我國法律語境中，“機關”“單位”的內涵與外延十分豐富，常常在一起連用。它們既有可能指稱具有政治屬性的國家機關、政黨機關和群團組織機關；也可指稱非政治性的組織，如公司企業、社會組織等。從這個角度來看，將公安機關視作“有關機關和單位”的外延之一也并無語義上的困難。

若采用這種文義解釋方法，那么公安機關就被兩個條款所涵攝，那么它們之間又存在何種關系呢？這是否構成了無意義的重復？因此，也有必要從兩個條款的相互關系來進一步確定，“協助條款”到底是否應該涵攝公安機關。

在法理上，“制定法律規范的優先權在于立法。”〔2〕［德］伯恩·魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第304頁。解釋者尤其是有權進行法律適用者，應首先堅持立法者的形象是理性和較為完美的，因而任何規定都是有意義的，在一般情況下不能輕易否定立法者的決定。以此為前提，至少應認為“協助條款”并非立法者對“配合制約條款”的無意義重復。從邏輯上來看，兩個條款存在“獨立關系”和“包含關系”兩種可能。

1.“獨立關系”意指兩個條款是相互區隔的。兩個條款的規范結構在很大程度上能夠支持這一理解。在兩個條款所設定的法律關系中，主體、權利義務內容都是可以明確區分開的。“配合制約條款”中，與監察機關相對的主體是“審判機關、檢察機關和執法部門”，權利義務內容是“互相配合，互相制約”，指向的是“職務違法和職務犯罪案件的辦理”；而在“協助條款”中，與監察機關相對的主體是“有關機關和單位”，權利義務內容是“協助”，指向的是“監察工作的需要”。

如果是獨立關系的話，“有關機關和單位”應不同于“配合制約條款”中的“審判機關”“檢察機關”“執法部門”。一種可能的解釋是，“有關機關和單位”是不具有法定執法權的“機關和單位”，并不包括公安機關。如此解釋的話，就應將公安協助配合監察事項嚴格限定在辦理職務違法和職務犯罪案件的范圍內，而不是監察機關的所有工作事項。因為，監察機關依《監察法》第11條的規定，承擔監督、調查、處置三項具體的監察職權，其中調查所針對的事項就是職務違法和職務犯罪。由此而言，協助配合事項應限定在監察機關行使調查職權的環節。但問題是，這只是一種解釋的可能，并不當然排除其他解釋選項。可能有觀點就認為，公安機關也可在不行使職權的情況下，同其他主體一樣對監察機關的執法活動負有最一般意義上的協助義務。例如，當被調查對象為公安機關工作人員時，調查對象所在公安機關也負有此種一般意義上的協助義務。

2.“包含關系”是指兩個條款在規范內容上有重疊，但因立法者有特定目標需要強調而加以區分開。按照這種關系，公安機關也在“協助條款”的涵攝范圍之內，也有協助監察機關開展監察工作的法定義務。而之所以會有兩個條款分別加以規定，主要是因為辦理職務違法和職務犯罪案件是監察工作中最為重要和獨特的部分。尤其是，職務違法和職務犯罪案件的調查是監察機關履行全面監督公職人員職責的關鍵性手段，且對基本權利的干預程度更高，公安機關和監察機關既要配合也要制約。

如此一來，事實上，從文義解釋的角度看，公安協助配合事項就不局限于調查職務違法和職務犯罪案件，而可能包括監察機關的其他工作事項。可問題是，如果承認兩個條款為“包含關系”，那么就有可能出現公安協助配合事項范圍被單方面擴張的困境。因為“協助條款”賦予了監察機關較大的自由裁量權和主動地位，是否存在“監察工作需要”的判斷權完全在監察機關一方，協助者幾乎處于被動地位，并無法律上的對抗能力。

因此，單就兩個條款的邏輯關系，仍然很難確定解釋方案的選擇，我們可嘗試轉向《監察法》的立法過程和立法沿革史。

1.在與《監察法》立法過程相關的權威材料中找不到有利的解釋線索。十二屆全國人大常委會于2017年11月7日向社會發布的《監察法（草案）征求意見稿》中只有“協助條款”，即監察機關在監察工作中需要有關機關和單位協助的，后者應該根據監察機關的要求，在職權范圍內予以協助。“配合制約條款”只是在2018年3月提請十三屆全國人大全體會議審議的《監察法（草案）》中出現的。然而，李建國副委員長對《監察法（草案）》所作的說明、憲法和法律委員會的兩份相關審議報告都未出現對兩個條款關系的明確解釋。

2.《監察法》的立法沿革歷史也不能提供明確的答案。《監察法》的“協助條款”其實來源于過去《行政監察法》的類似規定。1997年《行政監察法》第22條規定，監察機關在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協助。而2010年修訂后的《行政監察法》刪除了協助機關的具體名稱，采用“有關行政部門、機構”的抽象表述。對此，監察部法規司編寫的行政監察法釋義書認為，修訂后的規定采用概括性表述，意味著“監察機關在查辦案件中只要涉及有關行政部門、機構職責范圍內的事項，需要有關行政部門、機構予以協助的，有關行政部門、機構應當予以協助，沒有例外”。〔3〕監察部法規司編：《〈中華人民共和國行政監察法〉釋義》，中國方正出版社2010年版，第102頁。與此類似，中央紀委、國家監委法規室編寫的監察法釋義書認為，現行《監察法》中的“協助條款”雖未明確規定協助監察的具體主體，但公安機關毫無疑問是協助監察的主體之一。〔4〕參見中央紀委、國家監委法規室編：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第64～67頁。上述立法沿革過程似乎可以支持，將公安機關涵攝到“協助條款”中。然而，行政監察法釋義書和監察法釋義書，都是專門機關的內設機構在具體執行環節所作的解釋，不是嚴格意義上的有權解釋，也只有參考和輔助的價值。

綜上，《監察法》第4條第2款和第3款的規定，看似是確定公安協助配合監察事項的“總則”，但也因其高度的概括性以及兩個條款的關系不清，為理解和執行留下了不確定的空間。核心問題是，公安機關與監察機關是應該保持“配合制約”關系，還是“協助”關系。本來，根據法律對憲法的具體化原理，《監察法》應對《憲法》第127條第2款中的“執法部門”是否包括公安機關給出規范上的解答，但因《監察法》制定過程和《憲法》修改過程幾乎同步，這種具體化功能沒有很好地發揮出來，致使《監察法》第4條對公安機關的涵攝出現了不確定性難題。

（二）列舉式規定

原則性規定總是充滿不可避免的不確定性。好在《監察法》又通過6個條文對公安協助配合事項予以初步具體化，可視為一種列舉式規定。總結起來，大致包括6類協助配合事項：（1）搜查協助。第24條第3款規定，監察機關進行搜查時，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。（2）技術調查協助。第28條第1款規定，監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。（3）通緝追捕協助。第29條規定，依法應當留置的被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區域的，應當報請有權決定的上級監察機關決定。（4）限制出境協助。第30條規定，監察機關為防止被調查人及相關人員逃匿境外，經省級以上監察機關批準，可以對被調查人及相關人員采取限制出境措施，由公安機關依法執行。對于不需要繼續采取限制出境措施的，應當及時解除。（5）問題線索移送和調查協助。第34條規定，法院、檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。（6）留置協助。第43條第3款規定，監察機關采取留置措施，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。

上述6個條文雖對概括式規定有一定程度的具體化，但也存在較為明顯的缺陷：

1.個別協助事項的內容不清。首先，留置協助。在內容上，留置不僅涉及將被留置人帶到留置場所，還包括在留置期間對留置場所的警戒和看管。公安機關的協助是否包括留置的所有環節在規范上并不清楚。而實踐中，留置場所的設置并無統一的規則，既有可能是監察體制改革前紀委實施“雙規”的場所，也有可能是公安機關的看守所，不同場所的看管和警戒可能由不同力量完成。在浙江，“關于留置執行的場所，一種是原來紀委辦理黨員違紀案件審查使用的‘兩規’場所，現在繼續作為留置場所使用，管理主體是監委的案件管理室，并借助各方力量。比如，省一級留置場所借助武警力量，市縣一級留置場所借助公安力量。”〔5〕《走近監察法：留置程序、場所、時間等細節問題，聽劉建超權威解答！》，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/03/15/030768227.shtml，2019年5月14日訪問。事實上，為應對留置看管需要，各地采用了不同的辦法。湖北部分市州探索由公安機關選派干警和特輔警組成看護隊伍，〔6〕參見《牢牢守住審查調查安全底線——落實監察法對案件監督管理工作的新要求（六）》，《中國紀檢監察報》2018年5月9日第8版。河南有地方則公開招錄看護工作人員，冠以“特勤”之名，由公安機關實行日常管理。〔7〕參見《河南多地建設審查調查看護工作隊伍：確保留置過程安全》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2669494，2019年5月16日訪問。由此看來，公安機關對于監察機關采用留置措施，應該負有何種具體的協助義務，在《監察法》上并不明朗。其次，搜查協助。搜查既包括對人身、場所和財產的直接搜查，還包括對搜查秩序的維持。公安機關協助搜查，到底限定在哪個方面也不清楚。最后，通緝追捕協助。從《監察法》第29條的表述來看，公安機關負責發布通緝令是明確的，但公安機關是協助追捕，還是完全執行追捕也不明確。

2.個別協助事項的指向不明。《監察法》第28條第1款授權監察機關可以采取技術調查，由有關機關執行。一般認為，技術調查與《刑事訴訟法》所規定的技術偵查相似。根據《刑事訴訟法》的規定，有權決定采取技術偵查措施的機關是公安機關、國家安全機關和檢察院，但《刑事訴訟法》沒有明確規定技術偵查的執行主體。通常認為，執行技術偵查的機關是公安機關和國家安全機關。但實際上，對檢察機關是否可以直接執行技術性偵查，其實不無爭議。有觀點認為，《刑事訴訟法》之所以沒有明確執行技術偵查措施的“有關機關”的具體內涵，實為檢察機關有朝一日獲得技術偵查的執行權留有了發展空間；〔8〕參見胡銘：《技術偵查：模糊授權抑或嚴格規制——以〈人民檢察院刑事訴訟規則〉第263條為中心》，《清華法學》2013年第6期。當然，也有反對觀點認為，技術偵查應該實行決定和執行的相互分離，以防止權力的濫用。〔9〕參見程雷：《論檢察機關的技術偵查權》，《政法論叢》2011年第5期。無論如何，至少從規范上來說，《監察法》對《刑事訴訟法》相關規定的移植，會使技術調查的執行未來是否可以脫離公安機關，存在一定的變革空間。

3.列舉條款未與概括條款形成良好對接。（1）搜查協助和留置協助的規范設定，對“配合”“協助”等語詞不加區分地一起使用，使概括式規定中的“配合制約條款”和“協助條款”在規范結構上的關系更顯模糊。也就是說，從部分列舉式規定來看，公安機關實際上被這兩個條款所涵攝，未能在規范體系內化解概括式規定所潛藏的問題。（2）列舉式規定未能完全體現“配合制約”條款的“制約”意旨。在6類事項中，除案件移送和調查協助外，其他5類項協助事項中的監察機關幾乎處于完全的主動地位，公安機關則處于被動地位，使得“配合”“協助”的意涵更為濃厚，而“制約”的意義稍顯薄弱。

總結來說，概括式規定涵攝公安機關的不確定性難題以及列舉式規定對公安協助配合事項設定的缺陷，對實踐造成的不利影響主要是，它們都可能致使公安協助配合監察機制在適用過程中因不確定性而變得泛化，進而增加公安機關的職能負擔，遮蔽監察機關自身對自主執行權能的需要。引致此種泛化適用之可能的原因可歸納為兩方面：一是協助配合事項的內容和具體程序不明確；二是現有協助配合事項范圍本身就過于寬泛。而后者即協助配合事項范圍的大小本身恰好關涉到公安協助配合監察的必要性及其限度，可以說是完善公安協助配合監察機制的先決問題。然而，近來學理對此問題卻有所忽略，因而也有必要對相關學說作進一步梳理和反思。

二、學理上對公安協助配合監察的必要性及限度存在認識誤區

近來學理探討基本上都承認現有事項范圍設定的合理性，主張今后制度完善的重點在于對協助配合內容進行具體化、對協助配合的具體程序進行構建這兩方面。然而，這樣的認識可能遺漏了一個前提性問題，即協助配合事項范圍的現有設定是否適當。背后的實質性問題是：監察機關為何需要公安協助配合？公安協助配合監察是否存在一定限度？梳理現有學說，不難發現對此問題的認知存在較為明顯的誤區。

（一）“強制力量缺乏說”

“強制力量缺乏說”主要從具體的協助配合事項范圍著手，認為監察機關沒有強制執行力量，因此需要公安機關的協助，尤其體現在對留置協助的論證上。例如，有觀點認為，由于公安機關是刑事強制措施的執行主體，且監察留置在實體效果上與諸如逮捕等剝奪人身自由的刑事強制措施無異，《監察法》規定公安機關協助配合監察機關采取留置措施是合理的。〔10〕參見洪浩、朱良：《論監察委留置權：權力屬性、運行原則及程序銜接》，《甘肅政法學院學報》2019年第2期。另有觀點指出，由于監察機關沒有配備法警隊伍，且監察調查不同于刑事偵查程序，不能使用刑事司法程序中的強制手段，由此導致需要公安機關予以配合。〔11〕參見葉青：《監察機關調查犯罪程序的流轉與銜接》，《華東政法大學學報》2018年第3期。實務部門的觀點也如出一轍。最新的監察法釋義書對公安協助搜查之必要性的解釋是，搜查過程中可能出現以暴力威脅的方法阻礙搜查的情況，對此，參與協助的公安干警應當予以制止或者將相關人員帶離現場。〔12〕同前注〔4〕，中央紀委、國家監委法規室書，第141頁。對公安協助留置的解釋是，“監察機關不配備類似檢察院、法院‘法警’那樣的強制執行隊伍，因此，在采取留置措施的過程中，需要公安機關的協助配合。”〔13〕同上注，第198頁。總之，學理上和實務部門似乎都認為，監察機關因沒有配備法定的武裝力量，所以在履行監察職權過程中需要公安機關的協助。

但“強制力量缺乏說”認定監察機關是缺乏強制執行力量的國家機關，是從現有規范設定出發而得出的結論，對現有規范設定的合理性，并沒有進一步反思。簡言之，這種學說并未繼續追問，監察機關是否應該具有完整或者部分強制執行力量。

（二）“警監分離說”

“警監分離說”主要從機關背后的不同權力關系出發，認為監察機關同公安機關的關系的實質是監察權和警察權的關系，而兩種權力的分離以及相應的機關分設，構成了公安協助配合監察的基礎。近期有學者進行了非常系統化的論證，用“職能分立與職務連帶理論”“警察力量專業化理論”“特殊調查手段的排他性理論”來證成公安協助配合監察具有堅實的法理基礎。〔14〕參見江國華、張碩：《監察過程中的公安協助配合機制》，《法學研究》2019年第2期。在此不再贅述相關論述的具體內容，其要點大概有三方面：首先，現代國家職能分化導致監察職能和警察職能通過機關分設的形式得以區分開來。因而，公安機關壟斷行使警察權，監察機關壟斷行使監察權。其次，《憲法》《監察法》對監察機關的權力配置是“不完整”和“不對稱”的，前者是指監察機關只有決定性權力，執行性權力則由公安機關保留；后者是指監察機關沒有履職所需的完整手段，比如沒有暴力執行機構。最后，此種權力配置形態的合理性在于“避免重復授權”和“避免監察機關的權力過分集中”。

“警監分離說”回答了“強制力量缺乏說”所沒有回答的問題，即因警察權只能由公安機關行使，監察權不同于警察權，所以監察機關需要公安機關的協助配合。這種論證看起來十分有力，但若仔細推敲也不難發現其存在的問題。

1.其采用了公法學理上有缺陷的身份化警察權概念，并將其等同于強制執行性權力，可能忽視監察機關的職權所具有的警察權性質及其應有的執行權能。警察權主要分為兩種類型：一種是身份化警察權，即具有法定警察身份的主體所行使的權力；一種是非身份化警察權，即沒有警察身份但履行類似身份化警察權的權力。但我國公法學理主要從身份的角度來認定警察權，即警察權是具備法定警察身份的機關和個體所行使的權力。依現行《人民警察法》規定，公安機關具有警察身份，其職權便是警察權。但是，身份化警察權概念因容易遺漏非警察機關所行使的警察權，故而是一個有缺陷的概念。也就是說，除《人民警察法》所規定的主體之外，還有行使警察權的其他主體。比如，稅務機關依據《稅收征收管理法》和《行政強制法》的相關規定，可對納稅人采取保全、強制執行措施，這種強制權實際具有警察權性質。

這里涉及國家權力配置原理中經常被忽視的常識：權力和機關是可以相互區分開來的兩個概念，特定國家權力和特定國家機關不是百分之百的一一對應的關系，一種類型的權力完全可能被多個機關所共有。認為公安機關的職權是警察權，而監察機關所行使的監察權是一種不同于警察權的權力，看起來并沒有錯誤，但因容易陷入“唯名論”的誤區，對深入分析監察機關的權力構成并沒有太大的幫助。恰恰相反的是，監察權中的部分權能具備警察權性質。

事實上，學界也有不少觀點主張，監察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件時所享有的權力，與《刑事訴訟法》中所規定的偵查權并無實質不同。如有學者認為，“監察委員會調查手段的強制程度嚴于原行政監察機關，與偵查權有所類似，均通過對物、對人較高程度的強制手段實現查證犯罪，監察委員會針對職務犯罪以‘調查’為名展開的一些手段及其強制性都與檢察機關職務犯罪偵查手段相似。”〔15〕左衛民、安琪：《監察委員會調查權：性質、行使與規制的審思》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第1期。另有觀點也指出，監察機關通過《監察法》獲得的權力，與公安機關在《刑事訴訟法》中獲得的偵查權力具有同質性。〔16〕參見洪浩：《刑事訴訟視域下的國家監察機關：定位、性質及其權力配置》，《法學論壇》2019年第1期。特別是監察機關采取留置措施的權力，也被指出應被認定為具有刑事偵查權屬性。〔17〕參見鄭鶴瑜、鄭嘉琦：《留置措施刑事偵查屬性研究》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2019年第1期。換言之，因與公安機關作為專門警察機關的部分職權具有一致性，監察機關的調查權力具有警察權性質是可以證立的。如是，在應然的意義上，監察機關是否只有決定權而無執行權，就成了一個存疑的問題。總之，僅從身份化警察權概念入手，并將其等同于強制執行權，無助于認識到監察機關應該具備的強制執行權。

2.忽視了我國身份化警察權配置的分散邏輯，消除了在監察機關配置身份化警察權即警察組織的可能性。即使采用有缺陷的身份化警察權概念，也應注意到《人民警察法》對警察權的配置是分散式的，而不宜武斷地認定警察權只配置給了公安機關。依現行《人民警察法》第2條第2款的規定，國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察都是承擔警察職能的主體。可見，認為警察權只配置給了公安機關這一唯一主體，與實在法的規定相矛盾。法院、檢察院作為《憲法》明文規定行使審判權和檢察權的專門機關，也在一定范圍內通過司法警察行使著身份化的警察權。因此，完全可能通過在監察機關內設置類似于司法警察的警察組織，來保障監察機關有效行使監察權。一旦將公安機關等同于行使警察權的唯一主體，此種可能性也就自然不存在了。

3.認為《監察法》對監察機關不完整授權所形成的“決定性權力”和“執行性權力”的分離結構有助于制約監察機關，也值得商榷。

（1）在國家權力完成初次配置后，所謂“決定”“執行”分離的權力制約效果不宜被過度強調。通過分離決定權和執行權實現權力制約的思想淵源,可歸結到經典分權理論中立法權和執行權（行政權）的分離。其實，立法權和執行權（行政權）的分離要避免的是，掌握行政權的人同時掌握立法權，因為對于任何一個國家或者社會而言，執行權永遠是恒在的，如果讓恒在的權力又享有本不須恒在的立法權力，那么危險是明顯的。〔18〕參見［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第91頁。

可是，要注意的是，經典分權理論主要解決的是國家權力初次配置時的問題，而近期學理上所謂“決定性權力”和“執行性權力”的分離，其實是處在“執行權”內部的一種分區，其能達到的權力制約效果，遠遠不如立法權和執行權（行政權）的分離。因為，在具體執行環節，執行主體依附于決定主體，自主性程度很低。此時的執行權相當于一種工具性的權力，不像“立法權—執行權”中的“執行權”那樣享有更大的裁量空間。

監察機關和公安機關都處在執行國家法律的環節，此時的“決定—執行”分離僅有非常小的制約效果。事實上，由于公安機關所處的執行地位，很難對監察機關作出的決定進行一定的質疑和對抗。進一步來說，要想達到權力制約效果，更應該做的是對決定權的分割。譬如，在刑事訴訟程序中，確定犯罪和刑罰的決定權，事實上被分割成了公安機關的偵查權、檢察院的審查起訴權和法院的審判權，且審判權具有終局效力。同樣的，對于監察權的制約而言，檢察院、法院可以發揮作用的空間更大，而非在協助配合監察過程中幾乎處于執行地位的公安機關。這也是在討論《監察法》《刑事訴訟法》如何銜接的過程中，律師是否能夠介入監察過程、檢察機關如何制約監察機關等問題會被廣泛討論，而公安機關制約作用很少被論及的重要原因。

（2）分離“決定性權力”和“執行性權力”達成權力制約的原理，不宜絕對化地運用到國家權力的次級配置領域。在完成國家權力的初次配置后，對于任何一項分支性的權力或者國家機關而言，依法獲得自主決定、執行的權能是必要的。盡管，自主決定和自主執行也可能受到一定限制，但并不能因此排除特定國家機關對自主執行權能的需要。比如，檢察機關在刑事訴訟程序中，雖不享有完整的執行權能，即特定強制措施要由公安機關執行，但這也并不意味著檢察機關完全失去了自主執行權能。同理，從應然的意義上來說，監察機關依法獨立行使監察權，應包括作出決定和自主執行的權能。當然，監察機關的自主執行也可能存在程度上的問題，諸如技術調查、限制出境等措施由公安機關執行，符合過去刑事訴訟程序中的制度安排。但認為監察機關只享有決定權，而沒有執行權，就太絕對化了。

4.對于協助配合事項的個別擴展存在不合理之處。“警監分離說”還認為，有一些現有實踐所需的協助配合事項也應在將來納入法定范圍，如查封扣押。其理由是，監察機關在實施查封扣押過程中，涉及“制作查封筆錄”“張貼查封扣押公告”等具體事務性工作，因此需要公安機關的協助配合。〔19〕同前注〔14〕，江國華、張碩文。這一理由顯然不充分，僅因為事務性工作而需要公安機關的協助配合，就不合理地擴展了協助配合事項范圍，無端消耗了公安機關的執法力量。

經上述分析可見，學理上對于公安協助配合監察之必要性的認識，基本上是以現行法規范為基礎而展開的，雖恪守了尊重現行法秩序的立場，但忽視了公安協助配合監察其實存在一定限度。進言之，學理上的相關主張在客觀上隱匿了公安協助配合監察背后的關鍵問題：作為權力機關之下專門行使國家監察權的機關是否應該具備某種程度上的強制執行權力？立法者是否應該為其配備警察組織這類暴力機構？學理上之所以會產生誤區，很大程度上是因為沒有發現《監察法》對監察權的權能設定存在一定不足，即延續了過去行政監察權的“弱權能”取向，未充分表達出監察機關的憲法定位。

三、《監察法》對行政監察權“弱權能”取向的部分延續存在不足

監察機關和監察權的憲法創設，雖在外在形式上看是新機構和新權力的產生，但其實質卻不是“無中生有”，而是整合多項已有權力的結果。誠如學者所言：“新機構的設立及舊機構的撤銷，實質上皆是國家監督權重新配置的外在表現形式，而監察機關和監察權即為權力重新配置的結果。”〔20〕秦前紅：《我國監察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3期。概括而言，現在“憲法上的監察權整合了行政監察權、檢察權對公職人員職務犯罪行為的法律監督權以及黨的紀檢機關的黨內監督權三部分權力”。〔21〕范進學、張玲玲：《國家監察體制改革的憲法問題》，《學習與探索》2019年第2期。而新制度總會受舊制度的影響。立法者對監察機關的權能定位也受到過去分散化的監察權的權能設定模式的制約。那么，有必要對舊監察體制下行政監察權、對職務犯罪行為的法律監督權和黨內監督權的權能設定，以及新監察體制下監察機關的權能設定進行對比分析，以考察新舊體制之間的關系。

（一）行政監察權的“弱權能”取向

我國行政監察機關于1986年至1987年陸續在中央和地方各級行政機關內恢復重建。國家先后制定和頒行多部規范層級不一的法律保證行政監察機關依法履行職權，但對行政監察機關的權能設定一直保持著穩定的“弱權能”取向。

1.公安協助配合行政監察機制一直保留。各級行政監察機關重建伊始，原監察部和公安部就于1989年11月16日聯合發布一份關于公安協助配合監察的通知，最早確立公安協助配合行政監察機制。此后規范行政監察機關依法履職的三部法律都確認了這一機制的合法性。1990年國務院出臺的《行政監察條例》第28條規定，監察機關在查辦案件過程中，必要時可提請公安機關予以協助。1997年《行政監察法》第22條規定，監察機關在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協助。2010年《行政監察法》第22條甚至不再明確提及公安機關而籠統地規定，監察機關在辦理違反行政紀律案件中，可以提請有關行政部門、機構予以協助，而被提請協助的行政部門、機構應當根據監察機關提請協助辦理的事項和要求，在職權范圍內予以協助。

2.公安協助配合行監察事項范圍大體維持不變。過去規范行政監察機關職權的三部法律雖然都只原則性地規定了公安協助配合監察機制，但實際上協助配合的具體事項范圍也大體沒有實質性的變化，且保持在一個比較寬泛的范圍內。原監察部和公安部在1989年出臺的通知中明確了6類公安協助配合事項，〔22〕參見《監察部、公安部關于監察機關在查辦案件中公安機關予以協助配合的問題的通知》（監發〔1989〕31號）。原監察部1992年出臺的關于執行《行政監察條例》的解答性文件也規定了與其大致相當的事項范圍。〔23〕參見《監察部關于執行〈中華人民共和國行政監察條例〉若干問題的解答》（監法復字〔1992〕6號）。此后，國務院2004年出臺的《〈行政監察法〉實施條例》第17條雖只規定了3類協助配合事項，但在原監察部內設機構所編寫的行政監察法釋義書中所列舉的公安協助配合事項卻與1989年通知、1992年解答沒有太大的實質性差異。〔24〕參見監察部法規司編：《〈中華人民共和國行政監察法〉釋義》,中國方正出版社1997年版，第47頁。更何況，原監察部內設機構在對相關法律法規進行匯編時，更是一直明確將1989年通知列為有效的規范性文件。〔25〕參見中央紀委法規室、監察部法規司編：《〈行政監察法〉〈行政監察法實施條例〉及相關法律法規》，中國方正出版社2004年版；中央紀委法規室、監察部法規司編：《〈中華人民共和國行政監察法〉及相關法律法規》，中國方正出版社2010年版。

3.行政監察機關的部分強制性調查措施逐漸受限。立法者在保障行政監察機關依法履行職權的同時，也逐漸意識到行政監察機關是行政機關而非司法機關的屬性，其不宜行使對人身和財產具有高度強制性的調查措施。1990年《行政監察條例》第21條賦予行政監察機關可以采取涉及限制公民人身和財產權利的調查措施。比如：暫予扣留和封存文件材料、物品和非法所得；責令被調查人在規定時間、地點對涉案問題作解釋說明；通過金融機構或銀行查核存款和通知暫停支付。然而，立法者在1997年制定《行政監察法》時對原有的部分強制性調查手段作出關鍵性調整：原暫扣封存物品和非法所得的權力，被認為具有司法權力屬性，不宜由監察機關使用，因而改為暫扣和封存文件、賬目以及其他相關材料；〔26〕參見監察部法規司編：《〈中華人民共和國行政監察法〉釋義》,中國方正出版社1997年版，第42頁。原責令被調查人員在指定時間和地點解釋說明問題這一頗具人身強制屬性的調查措施雖得以保留，但立法者還是施加了“不得實行拘禁或者變相拘禁”這一禁止性規范；原通知銀行或金融機構暫停支付的權力，則引入法院保全機制即在必要時提請法院采取保全措施，依法凍結涉案存款。〔27〕參見蔡誠：《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國行政監察法（草案）〉審議結果的報告——1996年12月24日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上》，https://www.pkulaw.com/protocol/4595abc9c91b9c6ad64680948991b75cbdfb.html，2019年5月19日訪問。從這種立法變化來看，立法者對行政監察權的權能構建，一直保持著頗為謹慎的態度。也就是說，立法者更傾向于將特定的強制措施認定為司法機關（公安、法院和檢察院）的權力，而又由于行政監察機關只是一般的行政機關，因此強制性的調查手段就須受到一定限制。

綜上，在行政監察體制的重建和完善過程中，行政監察機關的某些強制性調查手段逐漸受到一定限制，而公安協助配合機制一直保留，且事項范圍也沒有出現明顯且實質性減少的跡象。這說明立法者始終將行政監察權定位為一種“弱權能”的權力，意識到行政監察機關作為一般行政機關的憲法地位，不同于公安機關、檢察機關和審判機關。另外，自1993年開始，黨的紀律檢查機關與行政監察機關實行合署辦公，但行政監察的“弱權能”取向卻并未因此而改變。

（二）檢察機關職務犯罪偵查權的“強權能”取向

我國各級檢察機關完成重建后，職務犯罪的偵查權重回檢察機關之手。立法者對檢察權的定位始終是一種“強權能”取向。

1.《刑事訴訟法》始終賦予檢察機關查辦職務犯罪案件的偵查機關地位。1979年《刑事訴訟法》第3條和第13條明確，貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由檢察機關行使偵查權、批準逮捕和提起公訴權。盡管在后來1996年的修訂中，檢察機關偵查的案件范圍有所限制，但其職務犯罪案件的偵查機關地位此后并無改變。作為偵查機關，檢察機關就可以像公安機關一樣，具備采取特定偵查手段的權力，如搜查、查封扣押等。為充分保證檢察機關的偵查權，立法者還不斷增強其履行職權的能力。經1996年和2012年的兩次修法，檢察機關分別獲得自偵案件的拘留權和依法采取技術偵查的權力。偵查機關地位的穩定性以及履職手段的豐富，說明立法者對檢察機關職務犯罪偵查權的定位明確，“強權能”的構建目標清晰。

2.《刑事訴訟法》對公安協助配合檢察事項的設定非常固定。公安機關、檢察院和法院在辦理刑事案件時應該互相配合、互相制約，一直是憲法上的基本原則。再加上，公安機關在憲法上具有執行限制人身自由措施的法定地位。因此，在強化檢察機關履職能力的同時，立法者也分離了其對特定強制措施的執行權，而交給公安機關行使。盡管存在立法沿革，但公安協助配合檢察事項一直比較固定。依現行《刑事訴訟法》，公安機關協助配合檢察機關行使職務犯罪案件偵查權，主要體現為5項執行活動：（1）第67條規定，取保候審由公安機關執行；（2）第74條規定，監視居住由公安機關執行；（3）第150條規定，技術偵查由有關機關（實為公安機關）執行；（4）第155條規定，通緝和追捕由公安機關執行；（5）第165條規定，逮捕、拘留由公安機關執行。因此，協助配合事項的長期固定，表明立法者并無意絕對化地擴大權力制約原則的適用范圍，從而限制檢察機關的履職效能。

3.《檢察院組織法》和《人民警察法》賦予檢察機關警察權，使其具備一定的強制執行能力。檢察機關作為偵查機關在履職時需要特定的強制執行力量予以支持。因此，國家依照《檢察院組織法》的規定在檢察機關內配置司法警察組織，以保證檢察活動的有序展開，而《人民警察法》則賦予檢察機關的司法警察組織警察身份。在公安協助配合檢察事項之外，其他具有強制性的手段，實際由檢察機關內部的司法警察予以自主執行。依照《檢察院司法警察條例》的規定，司法警察參與執行拘傳、傳喚、搜查等強制措施。由于配備了強制執行力量，檢察機關也能更加有效地自主履行職權。

（三）《監察法》未充分表達出監察機關的憲法地位

如果說，監察體制改革的目標是整合行政監察權（含黨的紀律檢查權）和檢察機關的職務犯罪偵查權，那么新監察權的權能建構也應轉變為一種“強權能”模式。過去支撐監察機關職權設置采取“弱權能”取向的理由在新監察體制下已經不存在了。因為，監察機關已經吸納了偵查機關（司法機關）的權能元素，且在憲法上具有相對獨立地位，而不再是一般的行政機關。然而，從《監察法》的整體設計來看，立法者在吸納檢察機關職務犯罪偵查權的同時，卻也不自覺地在某些方面延續了過去行政監察權的“弱權能”取向，未充分實現監察機關的應有憲法地位。

1.《監察法》的整個體例結構與過去的《行政監察法》具有相似性。李建國副委員長對《監察法（草案）》作說明時指出：“監察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。”〔28〕李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《北京日報》2018年3月14日第2版。由此可見，《監察法》正是在《行政監察法》的基礎上制定的。這也使得兩部法律在規范的整體結構上保持著高度的連續性，對比兩部法律文本的章標題便可見一斑。

2.《監察法》在內容安排上沿用了舊法的諸多元素和經驗。對監察機關職權進行描述時，也采用了與《行政監察法》一致的“調查”一詞而非“偵查”。同時，還特別強調監察機關區別于其他司法機關（公安、檢察和法院）的獨特性。除此以外，在保留公安協助配合監察機制的同時，對具體的協助配合事項范圍也多采用原則性規定。

總之，在立法者看來，似乎新的監察權雖整合了不同的權力，尤其是吸收了檢察機關的職務犯罪偵查權，但其在權力屬性上卻沒有本質上的變化，仍然是專門的監察機關，而不同于公安機關、檢察機關和審判機關。這種對監察機關的定位，似乎反映出立法者對過去行政監察權“弱權能”取向的一種延續，通過刻意區分監察機關和司法機關的不同性質，回避了事實上新監察權所應該實行的“強權能”取向。

四、限縮公安協助配合事項范圍以回歸監察機關的“強權能”定位

“弱權能”取向的監察權設計，雖有助于回應社會對于監察權過于強大的擔憂，但也忽視了監察權在憲法上的功能定位。這正是現在公安協助配合監察事項過于寬泛的癥結所在。因此，需對現有事項范圍作一定程度上的限縮性理解，以恢復監察機關應有的“強權能”定位。

（一）限縮的主要理據

1.監察機關依法獨立行使監察權要求減少對外部機關的不合理依賴。《憲法》第127條第1款和《監察法》第4條第1款規定，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是監察機關依法獨立行使監察權原則的規范依據。

在我國法律體系中，采用類似規范結構進行表達的法律原則，還有審判機關依法獨立行使審判權原則、檢察機關依法獨立行使檢察權原則。理解“審判獨立”“檢察獨立”的實施機制，也有助于“監察獨立”的制度完善。學理上對于“審判獨立”和“檢察獨立”的理解，包括內外兩個維度，前者是指要在審判機關和檢察機關內部建構科學合理的組織體系，后者指要排除外部其他主體對審判機關和檢察機關依法行使職權的非法干涉。〔29〕參見葉青、陳海鋒：《保障審判權檢察權依法獨立行使應厘定的若干關系》，《中共中央黨校學報》2014年第6期。這對監察機關依法獨立行使監察權也有啟發意義，即不僅要排除外部主體的非法干涉，還應該完善自身內部的組織體系以減少對外部機關的不合理依賴。因為，“國家機關的不同結構和程序，應根據它所履行的國家任務進行設計。”〔30〕［德］齊佩利烏斯：《德國國家學》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第375頁。監察機關作為專門行使監察權的機關，其組織結構設計也應以其職能為依歸，盡量減少對外部機關的不合理依賴。

從監察體制改革的精神以及憲法對監察機關的定位來看，監察權的權能設計應該趨向于一種“強權能”而非“弱權能”模式。“傳統體制下，監督權力分散在諸多機構中，權力配置不合理，制度運轉成本高，導致對腐敗治理效能不高，治理目標難以有效達成。”〔31〕馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，《環球法律評論》2017年第2期。國家監察體制改革的目標正是要解決這一問題。在憲法體制中，監察機關的憲法地位是在權力機關之下，與行政機關、審判機關、檢察機關平行的專門國家機關。通過整合行政監察權、職務犯罪偵查權、黨的紀律檢查權三項權力，監察機關應該成為一種具有完整權能的國家機關。尤其值得注意的是，過去被認為不宜由監察機關行使的司法性質的權力，已經吸納到了新監察權中，使得監察機關在邏輯上應具備保證其職權行使的手段，尤其是強制執行力量。總之，監察體制改革之后的監察權已不是一種“弱權能”意義上的國家權力。

可惜，目前《監察法》并未充分實現這一憲法定位。雖然《監察法》對監察機關與其他國家機關的關系、上下級監察機關的關系進行了規范設計，卻沒能對各級監察機關內部的組織構造進行科學合理設計。《監察法》在規范內容上實為“諸法合體”——組織法、程序法、監督法和救濟法夾雜其中，且條文數量有限，因而組織法的內容太過于簡陋。〔32〕參見劉練軍：《監察委員會組織立法芻議》，《法治研究》2018年第6期。內部組織構造的不完整，導致職權行使缺乏應有的獨立自主性，不得不在特定條件下仰賴其他機關的協助配合。監察機關作為國家機關，也是一個法律上的主體，除要有作為“權利能力”或者“資格”的職權，還需要完整的組織機構來幫助其獲得“行為能力”。監察機關內部應該配置但卻沒有配置強制執行力量，是公安協助配合事項過于寬泛的主要原因。《監察法》已經賦予監察機關監督、調查、處置三項基本權能，尤其為實現調查權能配置諸多具體手段，如留置、查封扣押、搜查等。從應然的角度來看，這些具體手段應由監察機關自主執行。

2.國家權力的配置應兼顧合法性與有效性。國家權力的組織構造既要倚重合法性，也要關注有效性。首先，國家機關的組織應該遵循法治原則，注重權力制約以防止權力濫用。賦予監察機關完整權能也并不是沒有限度，適當的權能分割有助于權力制約，以保證其合法性。《監察法》將刑事訴訟制度中公安機關對于部分強制措施的執行職能也移植到新監察體制中，客觀上具有制約監察機關的效果，其意義不可否認。其次，權力不能無限分割，影響特定國家職能的實現。正如學者所說：“組織是實現目標的工具，因此，機構的組織和再組織過程，都應當有利于目標的實現，具體而言，就是職能實現的有效性和效率。”〔33〕王錫鋅：《完善國家機構組織法應堅持三原則》，《中國黨政干部論壇》2018年第3期。國家機關也是一種組織，通過憲法創設新的監察機關，目標正是要提高國家監督權力的效能。監察機關履行職權時，應有保障其效率的權能。反之，權能的不當分割，不僅會增加其他國家機關的負擔，還會影響整個國家權力運行的效果。因而，對監察機關執行權能的不當分割，事實上會增加公安機關的工作量，加上協助內容模糊和程序機制的不完備，會制約整個國家權力體系的高效運行。事實上，現在協助配合事項的具體內容在很大程度上具有不確定性，再加上不合理的范圍設定，也勢必會提高后續具體銜接程序的復雜性，最終也會影響法律責任的明確劃分。

3.賦予監察機關相對完整的權能不妨礙對其建立嚴密的監督機制。對于在監察機關內不配備強制執行力量，學理上的主要辯護理由是，此種權力配置狀態具有權力制約的功能。首先，正如上文所述，此種所謂決定權能和執行權能的分離，在不同的權力配置層級，其權力制約效果并不相同，不宜不加區分地提倡。其次，即使是承認這種權力制約機制，決定權能和執行權能在機關內部的分離也能達到制約效果，并不一定要將執行權能分割給外部主體。現代國家有“機關內控制”和“機關間控制”這兩種權力控制技術，前者在權力持有者內部組織實行，后者則在多個關聯的權力持有者中進行。〔34〕參見［美］卡爾·羅文斯坦：《現代憲法論》，王鍇、姚鳳梅譯，清華大學出版社2017年版，第118頁。監察機關完全可以通過在內部設置決定機構、執行機構和監督機構，以達到有效履行監察權、實現自我監督的效果。最后，具有高度制約效果的手段其實是引入外部監督或分割部分決定權。對監察機關最好的監督就是引入檢察院、法院的制約以及律師的介入機制。其中，可適當將特定強制措施的事前決定權分割給法院和檢察院，或者強化檢察院對監察機關執行特定強制措施的事后監督。總之，賦予監察機關相對完整的執行權能，并不妨礙監督制約監察權的憲法目標。過于強調執行權能外部化的權力制約功能，而忽略真正有力的制約機制構建，有顛倒主次之嫌。

（二）限縮的基本思路

上述分析已初步表明限縮現有協助配合事項范圍的基本方向，即遵循憲法上監察權的定位，在賦予監察機關相對完整執行權能的同時，又考慮到權力制約精神，保留部分執行權能的分割。循此思路，可將現有的協助配合事項區分為兩類，即確定的協助和酌定的協助。前者是指監察機關在行使特定職權的時候，基于權力制約和法定的職權分工需要，必須依賴于公安機關的法定職權；后者是指監察機關在行使特定調查權的時候，可以根據具體工作需要自主決定是否請求公安機關予以協助，此類事項在一定條件下本可以由監察機關自主執行，只不過因缺乏相應的執行力量，不得不依賴于公安機關的協助配合。

依此來看，《監察法》所規定的6類事項中，搜查協助、留置協助為酌定的協助；而技術調查協助、通緝追逃協助、限制出境協助、問題線索移送和調查協助都屬于確定的協助。

對近期學者建議予以擴展的4類協助事項，〔35〕同前注〔14〕，江國華、張碩文。則應具體分析：（1）案件移送類事項。此類事項源于《監察法》第34條的規定，屬確定的協助。此類事項是基于監察機關和公安機關在偵查或者調查違法犯罪案件上的分工，監察機關履行監察職權需要公安機關移送或者接收相關案件，并在調查過程中予以協助。（2）協助查封、扣押。此類事項屬酌定的協助。只要具備強制執行力量，監察機關并不必然需要公安機關的協助。（3）協助查閱、調閱信息。這屬于酌定的協助，因為查閱或者調閱信息也并不必然指向公安機關，掌握案件相關信息的其他機關和單位也應該予以協助。只有涉及由公安機關依法采集、存儲和管理的信息時，才可能指向公安機關的協助配合。如果將查閱和調閱信息都視為是公安機關協助配合事項，則會有可能使公安機關成為監察機關調查取證的執行機構。（4）協助進行專門性問題鑒定。這也屬酌定的協助。因為，依法有權進行專門問題鑒定的機構，并非只有公安機關，且屬于技術性協助，不涉及公安機關的強制執行權。監察機關完全可以通過在機關內部建立技術力量自行完成。

基于上述分析，在《監察法》實施過程中應對公安協助配合監察事項范圍進行如下限縮理解后再予以適用：確定的協助事項仍然全部保留，但對酌定協助事項應予以區分并限定具體情形。具言之，首先，技術調查協助、通緝追逃協助、限制出境協助、案件移送和調查協助共4項確定的協助全部保留不變。其次，搜查、查封扣押協助和協助進行專門性問題鑒定，都應減少并逐步暫停適用，可通過在監察機關內部配置強制執行力量和技術力量自主執行。最后，協助查閱、調閱信息協助予以保留，但限定為涉及公安依法有權收集、管理和使用的信息。對于留置協助，將被調查人帶到留置場所應由監察機關自主執行，對被調查人的看管以及留置場所的一般性警戒，則應該區分留置場所的不同，分別予以確定：在原紀委辦案場所，則由監察機關執行；如為公安機關管理的看守所，則由公安機關予以協助執行。在此基礎上，便可對協助配合內容和程序機制作具體化的制度完善。

（三）限縮后的制度配套

1.在監察機關設置監察警察，以保證監察機關特定調查手段的自主執行。在我國，警察權配置并不實行專門機關化的模式，而呈現一種“多元分散”形態。〔36〕參見余凌云：《警察權的“脫警察化”規律分析》，《中外法學》2018年第2期。總的來說，除《人民警察法》第2條規定的公安機關、國家安全機關、監獄管理機關作為專門警察機關以外，其他國家機關也需要強制性的執行力量或者說警察權。

對于非專門警察機關所需的強制執行力量，主要采用三種方式予以配置：（1）在該機關設置專門警察組織，歸所在機關管理，支持所在機關依法履行職權。部分行政機關內的專門警察組織、審判機關和檢察機關的司法警察組織就屬于此類。（2）賦予特定機關一定的非身份化警察權，決定權能在本機關，而執行權能保留給作為專門警察機關的公安機關。譬如，通過《刑事訴訟法》授權，檢察機關作為偵查機關，事實上在履行非身份化的警察權；但對于特定的強制措施，決定權在檢察機關，而執行權則保留給公安機關，如技術偵查、逮捕等強制措施的執行。（3）直接賦予特定機關完整性的非身份化警察權，不需要專門警察機關協助，也不在本機關內設置警察組織。例如，稅務部門、城市管理部門所享有的特定的強制性權力，一般情況下可以自主執行，并不需要專門警察機關的協助或者設置身份化的警察組織。

監察機關可比照檢察機關的警察權配置方式，通過設置專門的警察組織來支持監察活動的有序展開，但同時保留部分執行權能的外部化，即諸如技術調查、通緝追逃、限制出境等措施由公安機關依法執行。

2.明確監察警察組織的職責權限和組織構造。警察組織是具有武裝性質的力量，應依法確定其組織構造和職責權限。首先，監察警察應定位為專門警種，基本職能是依法保障監察活動的有序展開。大體而言，監察警察的職責包括三個層面：（1）依照監察機關其他部門的決定，執行特定的強制措施，如搜查、查封扣押、留置等；（2）依照監察機關其他部門的決定，執行特定的調查手段，如勘驗、檢查及技術鑒定；（3）保護監察機關工作人員、涉案證人和舉報人的安全，維護監察機關場所和辦案現場的秩序。其次，在組織關系上，監察警察隸屬于監察機關，在監察機關工作人員的指導之下展開工作。再次，由于警務技術是警察權有效運行的基礎，為保障監察機關依法獨立行使職權，應逐步在監察機關內部強化警務技術力量建設，如心理測謊、勘驗鑒定技術等。最后，監察警察的職業化、專業化建設。由于具有強制執行權力，監察警察應該遵循職業化、專業化建設的目標，提升執法的治化水平。監察警察應依《人民警察法》享有警察的工資福利待遇。國家應健全監察警察的招考錄用、培訓和監督管理制度。

3.相關法律規范的修訂和完善。首先，因《監察法》短期內還不可能直接修訂，只能透過對公安協助配合事項范圍予以限縮理解后再加以執行，而對于監察警察的設置可先通過中央權力機關的授權以獲得合法性依據。未來修法時再將此種限縮理解轉化為法規范上的修改，與此同時強化其組織法功能，進一步對各級監察機關內部的組織構造進行規范設計，劃分出不同的職能部門，強化內部分工和制約。尤其是將監察警察納入內部組織構造中，使得監察組織和與監察職權相匹配。其次，由于監察警察為支持監察機關依法履行職權的專門警種，《人民警察法》修訂時應明確其合法地位，并授予監察機關依法管理監察警察的權力。中央監察機關則應該考慮制定相應的監察警察管理條例，對監察警察的職權、組織、管理作出具體化的規定。最后，強化監察機關的執行權能的同時，也意味著在理解《監察法》第4條第2款和第3款時，應該將公安機關涵攝到第2款而非第3款中，即將公安機關的協助配合嚴格限定在辦理職務違法和職務犯罪案件范圍內，而非更為寬泛的監察工作。在執行時，監察機關不宜通過第3款的概括性規定，單方面增加公安協助配合監察機關的義務。為此，未來在完善監察程序法時，可以列舉式規定這種立法技術，盡量對協助配合內容以及相應程序作更加細致化的規定。

五、結語

從法理上來說，國家機關可視為法律主體，也具有“權利能力”和“行為能力”。國家機關的法定職權就可理解為一種“權利能力”或者行使職權的“資格”，而要獲得“行為能力”，則須具有健全的內部組織。就前者而言，《監察法》對監察機關的職權賦予是比較完整的；就后者而言，《監察法》卻未完成監察機關內部組織的構造，使其部分職權的實現，依賴于外部其他國家機關的協助配合。公安協助配合監察事項范圍過于寬泛的原因即在于此。在監察機關內部設置監察警察，配備強制執行隊伍，符合監察體制改革的精神和憲法對監察權的應有定位，利于完善監察機關的內部組織構造，以滿足其履行職權所需，減少公安機關的職能負擔。當然，在強化監察機關執行權能之后，內外部制約監督機制的完善必定也要同步跟進。