監察刑事調查權的程序重塑

●倪 鐵

2016年底，通過全國人大常委會授權的方式，我國選擇了京、晉、浙三地試點展開監察體制改革，嘗試將針對職務犯罪的刑事調查權從檢察機關移轉到監察委員會，從而有力地推動了腐敗犯罪治理水平的提升。2018年3月，《監察法》首次針對職務犯罪進行的刑事調查權運作程序作了系統規范。隨后，修改《刑事訴訟法》以期完善訴訟法與監察法的銜接機制，進一步理順職務犯罪案件的刑事調查程序與后續訴訟程序。通過一系列法律規制的立法供給，監察委員會刑事調查權運作獲得了國家根本法和基本法的系統法制保障。但是，與改革之前的職務犯罪偵查程序格局相比，初步建構成功的監察委員會刑事調查權運作程序的法律框架并沒有完全解決改革前檢察官偵查職務犯罪所面臨的法治程序困境。在當前監察機制法治化轉型的新時期，有必要均衡配置程序主體的法益，做好監察調查權運作機制的頂層設計，建構一個高效運行的監察調查程序框架，從而避免反腐監察調查權誤用濫用而傷及人權，保障監察調查權高效打擊職務犯罪行為，達成監察法律體系的“良法之治”。

一、監察刑事調查權的演進

（一）監察刑事調查權的規制演進

相對于刑事偵查權運作的法治化，監察委員會刑事調查權的法律規制起步較晚，但監察的調查權法治化則經歷了一個逐次發展完善的過程，為監察刑事調查權的法律規制提供了一定的制度基礎，并伴隨著中國監察體制改革和發展而初步完成了新格局的法律形塑。

第一階段，作為監察調查權最重要淵源的行政調查權法治化階段。在這個時期中，監察調查權主要是指行政監察調查權。1997年頒行的《中華人民共和國行政監察法》確立了行政監察體制，〔1〕參見朱福惠：《國家監察體制之憲法史觀察——兼論監察委員會制度的時代特征》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。行政監察機關依法行使行政違法調查權。一方面，該法規范了行政監察調查權所涵涉的各項具體權能，如：暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料；責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；經縣級以上監察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。另一方面，該法還規定了行政監察調查權運作的具體程序。如第30條規定監察機關按照下列程序對違反行政紀律的行為進行調查處理：對需要調查處理的事項進行初步審查，認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責任的，予以立案；組織實施調查，收集有關證據。規定了行政監察機關的立案調查、撤案、告知、備案、期限等。在行政監察實踐中，由于行政調查權的分散配置，多個監察部門之間職能重合，造成了“同體監督乏力、異體監督缺失、黨紀國法斷層、監察資源分散、對象難以周延”的困境。〔2〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期。

第二階段，監察體制改革試點中的刑事調查權法治化探索階段。2016年11月7日，通過全國人大常委會授權立法的方式，在北京市、山西省、浙江省展開國家監察體制改革試點工作，探索監察委員會刑事調查權運作的新模式，“試點地區人民政府的監察廳（局），預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會”?！?〕《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》。監察委員會調查權集原分屬于不同部門的行政調查權、違紀調查權、職務犯罪偵查權于一身，避免了原先反腐調查權分散的局面，解決了各職能部門之間銜接不暢和互相扯皮問題，為刑事調查權運作提供了一定的證據基礎、程序基礎和法制基礎。

第三階段，監察體制改革在全國推開并獲得了《憲法》和《監察法》的支撐，刑事調查權法治化全面整體推進階段。2018年3月頒行的《憲法修正案》明確規定了監察委員具有獨立的、不受非法干涉的調查權，第127條規定：監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。同時，2018年3月頒行的《監察法》進一步細化了監察機關調查的具體程序，并對反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任等內容作了細致規定。〔4〕參見徐昕、黃艷好：《中國司法改革年度報告（2017）》，《上海大學學報》（社會科學版）2018年第2期。如該法第11條規定，監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：……對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。2018年4月，有“小憲法”之稱的《刑事訴訟法》啟動修改程序，完善與監察法的銜接機制，進一步規范和保障監察刑事調查權的行使。至此，在中國立法變革和法律規則建構中，監察委員會刑事調查權獲得了較為清晰的法律邊界，建立了刑事調查權的程序規制框架，初步完成了職務犯罪調查權、調查程序的法律形塑?！?〕參見周樂軍：《“對人監察”抑或“對事監察”——論我國監察委員會監察權的邊界》，《時代法學》2018年第4期。

（二）監察刑事調查權的法權屬性

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！薄?〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。任何權力都傾向于率性而為，直到遇到它的邊界，而這個邊界就是用法律構筑的界碑。作為監察委員會最重要的新型權力之一，監察刑事調查權也遵循這一鐵律。當前，中國初步形成了以《憲法》和《監察法》為核心的一系列監察刑事調查權運作的法制保障，隨著《刑事訴訟法》及相關司法解釋的陸續立法跟進，監察委員會的權力結構、組織機制、運作程序得以進一步法治化，為監察委員會刑事調查權設定了粗疏的法律邊界。

監察刑事調查權，指的是監察機關享有的，針對職務犯罪案件進行的收集調查證據、查明犯罪事實等的國家專門權力。監察委員會享有辦理職務犯罪案件的調查權，與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合、互相制約。監察委員會的刑事調查權既不同于現行檢察機關在訴訟活動法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的職務犯罪偵查權，也不同于檢察機關原來的貪污賄賂犯罪偵查權，它是一種不同于以前權力類型、也不同于其他法域權力種屬的獨具中國特點的權力存在，具有鮮明的個性特征：

一方面，監察刑事調查權是一種服務于監察權的特殊國家調查權?！稇椃ā芬只颉侗O察法》都規定了監察機關的性質與地位：監察委員會既不是民國時期“五權分制”下的“監察院”的歷史接續，也不是瑞典“監察官”的中國翻版，更不是香港“廉政公署”的機構抄襲，而是社會主義中國政治實踐的一項創舉，是議行合一政體下的“一府一委兩院”格局中的新組織，“是新型國家權力體系中的獨立機關”，〔7〕葉青、王小光：《檢察機關監督與監察委員會監督比較分析》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。依照法律規定獨立行使監察權。正如《紀檢監察報》所言“監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，不能等同司法機關的強制措施”，〔8〕中國紀檢監察報社：《調查權不同于刑事偵查權》，《中國紀檢監察報》2017年11月16日第1版。這是國家對調查權的權威定位，將調查權與偵查權相區別。

另一方面，監察刑事調查權是查明職務犯罪案件事實的一種程序性權力。“當官員正在掩蓋自己的失誤……監察專員所提供的關鍵性服務，披露了事實真相”，〔9〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》下，楊偉東、李凌波、石紅心、宴坤譯，商務印書館2004年版，第766頁。但監察機關的刑事調查權力場域也僅限于此，其不能直接認定國家機關的權力運作或公職人員的行為違法并作出實體意義上的處理決定?！?0〕同前注〔5〕，周樂軍文。

二、監察刑事調查權的結構失衡

國家全面整合了《憲法》《監察法》《刑事訴訟法》的法律文本資源，監察機構的刑事調查行為的權力結構、調查措施、調查程序的法治化水平得到大幅度提升。但是，當前法律對監察委員會調查權及其運作程序的初步建構，在一定程度上克服了以往基于檢察職務犯罪偵查權而建構的某些偵查程序法治結構不平衡問題：原檢察機關職務犯罪偵查程序中逮捕權上提一級仍然面臨的“自偵自捕”“自偵自監”問題得以克服，檢察機關借用紀律檢查委員會力量提前開展職務犯罪偵查的困境得以破解，紀律檢查委員會的“雙規”“兩指”辦案的合法性通過留置措施的法治化得以解決；但另一方面，監察委員會刑事調查程序又面臨著轉型過程中難以克服的新困境。

（一）組織專業布局不均衡

從近年來的監察體制改革實踐看，各級監察委員會調查組織結構和人員隊伍的職業化水平仍難以滿足打擊腐敗違法犯罪的需求，從事職務違法犯罪調查的人員隊伍專業化、職業化、法治化素養也不均衡，從而造成了調查組織專業布局的整體不平衡。主要表現為：

第一，從監察委員會組織的縱向體系來看，不同層級的監察組織專業水平不均衡，各級機關人員存在較大的職務犯罪調查能力差異。根據中央紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，同步推進監察體制改革與紀律檢查體制改革，在地市級以上紀委、監察委員會可以探索監督和審查部門分設。在試點開展監察體制改革的京、晉、浙三地：北京監委共設紀檢監察室17個，8個負責執紀監督、8個負責執紀審查、1個負責國際追逃追贓。山西省監委共設11個紀檢監察室，其中執紀監督室8個、執紀審查（調查）室3個。浙江省監委共設13個紀檢監察室，其中7個室為執紀監督部門、6個室為執紀審查部門。在省、地市兩級，監察委員會的調查隊伍人員配備精干有力，監督、審查職能相對分工合作，調查力量相對較強；但在縣級以下的地方，監察委員會則缺乏明確專業化分工，監督、調查和處置的職能分工細化無法做到，刑事調查組織的專業化水平相對較低。

第二，從事職務犯罪調查的監察隊伍的職業化水平仍有較大提升空間，人員隊伍的法律職業背景和法治素質不均衡。監察委員會整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，調查職務犯罪的人員隊伍主要由三部分組成：一部分來自檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能部門，一部分來自原政府的行政監察部門、預防腐敗局，另一部分人員主要來自各級紀委?！?1〕監察委委員會內部是“一套人馬，兩塊牌子”。監察委員會與紀委合署辦公，監察委員會的部分人員來自原紀委。在現行試點的三個省區中，省級監察委員會的調查力量相對集中于重新整合的執紀審查室，各地的做法有一定差異性：如浙江省監察委員會的執紀審查室沒有固定聯系地區，實行“一事一交辦”的調查方式；山西省監察委員會則增設兩個紀檢監察室，負責調查貪污賄賂和失職瀆職等問題。從現有的監察委員會調查隊伍的整體格局來看，并未根據監察人員來源和原有職能分工成立獨立的職務犯罪調查部門。除了山西省增設兩個紀檢監察室暫時負責職務犯罪調查之外，其他兩省監察委員會均未根據調查案件的性質或刑事證據特性而保留反貪部門、瀆職犯罪檢察部門。在現行的監察委員會的內部機構分工中，并不嚴格區分調查對象的違紀、違法、犯罪等三類行為，而將從事調查的轉隸人員融合再行分配到各個工作職能側重的監察室。這樣就造成了原來擅長調查違紀行為的原紀委人員、擅長調查行政違法行為的原行政監察人員、擅長偵查職務犯罪的原檢察人員在混同融合再分配，失去了原有的職業化優勢?！?2〕來自試點地區的經驗表明：中央和地方的監察體制改革設計者和推動者都認識到，現階段國家監察委員會的人員來自不同的部門，來自紀委的同志并不清楚如何處理原先歸檢察院同志處理的職務犯罪問題，來自檢察院的同志同樣不清楚如何處理原先歸紀委處理的黨員違紀問題，相關人員存在著一個適應和銜接的問題。在改革重整中，各地監察委員會也在進行一系列人力資源調配，優先保障調查辦案部門的人力需求，力圖充分發揮原紀委人員、原行政監察人員、原檢察人員的專業優勢。如，山西省則明確執紀監督室和執紀審查（調查）室的人員配備比例為2∶1，并強調改革后市縣紀委監委新設內設機構一般應為紀檢監察室，確保轉隸后人員力量向執紀監督審查部門傾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業務骨干充實到執紀審查部門，熟悉法律文書和訴訟業務的干部充實到案件審理部門。尤其是原來擅長辦理職務犯罪案件、精通證據法學和各項法律條文的檢察官被均一分到各監察室，調查一般的違紀違法案件，在某種程度上造成了成長周期極長的職務犯罪調查優勢人力資源的浪費?？傮w而言，監察委員會內部各個不同體系轉隸人員的法律素養、黨內法規熟悉程度等并不協調，造成了調查人員隊伍人才序列的職業化水平的不均衡現象。

第三，從監察委員會內部機構橫向層面分析，監察委員會內設各部門職能分工并不均衡，刑事調查職能缺乏法制預審部門、〔13〕《刑事訴訟法》要求：公安機關經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審，對收集、調取的證據材料予以核實。監察技術部門等的有效保障。在某些地方的監察委員會內部，應當建立案件監督管理、審查調查、案件審理、執紀監督之間互相協調、互相制約的工作機制，省市兩級實現執紀監督和審查調查部門分設，以期防控監察權運行風險?！?4〕參見劉建超：《全面準確落實黨中央決策部署，堅決完成監察體制改革試點任務》，《中國紀檢監察報》2017年11月12日第2版。但是，一方面，各級監察委員會都沒有設立法制部門等專門機構負責預審相關程序性決定和法律文書，以保證進行處置決定的合法性和合理性。為了彌補監察委員內部機構設置上的不足，有些地區開始引入外部資源進行平衡。如，上海嘉定區監察委員會先行一步，借鑒偵查與審查起訴的兩個刑事訴訟程序銜接機制的有效經驗，與區人民檢察院建立了“檢察機關提前介入調查”的制度，力圖保障監察調查權合法高效運行。另一方面，與改革前檢察機關偵查職務犯罪面臨的問題相似，監察技術保障部門仍沒有得到精通相關科學技術專業人員的充實，無法有效獨立運作針對重大職務犯罪案件的技術調查。在改革過程中，檢察機關的職務犯罪偵查部門整體轉隸至監察委員，輔助檢察官偵查的檢察技術部門卻沒有同步轉隸，檢察機關的司法警察也沒有轉隸，這就使得監察委員會在調查職務犯罪活動中缺乏必要技術支撐和人力保障。即便如北京市監察委員會專設信息技術保障室以強化監督執紀信息化支撐，但其職能也只是提供網絡技術保障和信息化建設，并無技術調查的設備基礎和人員保障，無法有力地保障獨立執行某些特殊的監察調查任務?！侗O察法》第28條規定，監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。這與監察體制改革前檢察機關職務犯罪的技術偵查面臨著同一個難題——技術偵查決定權與執行權分離，監察委員會無力獨立執行技術調查措施，不得不依賴于公安機關等；在涉及到警務人員的職務犯罪案件調查時，缺乏司法警察輔助力量和技術調查力量的監察委員會將很難獨立地高效運作刑事調查權。

（二）程序主體權能不平衡

《監察法》為參與職務犯罪案件刑事調查程序的各方主體所提供的程序空間和權能配置方面存在不平衡現象。一方面，調查主體與被調查對象之間的法律賦權懸殊，被調查對象程序權利空間需要進一步拓展。如學者所言，我國的反腐工作更側重于發現實質真實的價值取向，保障人權往往要讓位于實質真實?！?5〕參見周佑勇：《監察委員會權力配置的模式選擇與邊界》，《廉政文化研究》2017年第6期。《監察法》第四章為監察委員會設定了諸多權限，從而造就了監察委員會在調查程序中擁有壓倒性的權力優勢，被調查對象的程序權利空間被極度壓縮。在初步審查立案之后的職務犯罪調查對象的程序權利保障標準較低，甚至沒有達到《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標準，有礙程序正義的充分實現。如訊問的時間、地點和程序缺失；留置的具體場所未明確；采取留置措施后若“有礙調查”即可不通知被留置人家屬；被留置人及其近親屬對留置措施錯誤適用的情形，僅有事后的申訴權，缺乏及時的救濟途徑；沒有規定律師介入職務犯罪立案后的調查程序；未詳細明定監察機關及其工作人員濫用留置措施的法律責任。〔16〕同前注〔4〕，徐昕、黃艷好文。從而造成監察委員會調查程序主體——作為調查主體的監察機關與作為被調查對象的職務違法犯罪者——無法達成張弛有度的權能均衡狀態。

另一方面，在監察委員會所進行的職務犯罪刑事調查程序中，檢察法律監督權失語，檢察機關的法律監督權與監察委員會調查權之間難以形成張弛有度的均衡格局。2018年《憲法》修正案中的第127條規定，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。同時，本次《憲法》修正沒有改變檢察機關的國家法律監督者的憲政角色定位，檢察機關仍需獨立行使不受行政機關、其他團體和個人干涉的檢察權，有權通過專門性手段來達成的監督監察委員調查權的運作。監察權需接受檢察權的監督與制約，若從監察調查權運作程序角度來審視，調查權必須接受檢察機關的專業法律監督。在現行《監察法》的建構中，檢察機關對監察調查程序的監督權能主要是通過審查起訴來實現的。該法第47條規定，對監察機關移送的案件，人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調查的案件，應當在一個月內補充調查完畢。補充調查以二次為限。人民檢察院對于有《刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。總體而言，檢察機關對于監察委員會調查程序的監督是調查程序之后審查起訴階段的職能監督，是法律效力不高、時間滯后的監督。

（三）階段性程序設計失衡

若以刑事調查程序為中心的視角來審視，監察程序可以分為調查程序和調查后處置程序；而調查程序則可以進一步細分為不同程序階段：初步審查程序、立案程序、調查程序。從法律文本上來看，現行的監察刑事調查程序吸納了檢察院原職務犯罪偵查的諸多制度設計，同時融合京、晉、浙三地監察體制改革過程中的刑事調查實踐經驗，在問題線索受理程序、初步審查程序、立案程序、調查措施運作程序、調查監督程序、補充調查程序、權利救濟程序等方面建立起了系統的規制，但仍不可避免地存在著程序設計上冗繁、權力與權利配置的不平衡等問題，主要表現為：

第一，啟動調查權的立案程序要求較高，壓縮了刑事調查權運用的空間，使得立案前后調查措施適用上的失衡?！侗O察法》第39條規定，經過初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續。僅就職務犯罪調查案件而言，這一規定事實上繼續援引《刑事訴訟法》中的立案標準——職務違法犯罪存在，需要追究法律責任。《監察法》第37條和38條還規定，監察機關對監察對象的問題線索，應當按照有關規定提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。需要采取初步核實方式處置問題線索的，監察機關應當依法履行審批程序，成立核查組。初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初步核實情況報告，提出處理建議。承辦部門應當提出分類處理意見。初步核實情況報告和分類處理意見報監察機關主要負責人審批。對于相關職務違法犯罪問題線索處置程序，與《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》中對職務犯罪案件的初查和立案的規定具有質的相似性。換言之，原先職務犯罪偵查中的初查程序、立案程序被借用、延展至職務違法犯罪調查過程中?！?7〕立案要求有必需的基本犯罪事實與證據，而獲取證據最有效的方式是偵查措施的運用，偵查措施的運用又以立案為前提。為了破解這個悖論，突破立案前不得實施偵查行為的限制，公安部、最高人民檢察院分別通過制定部門規章和司法解釋的形式進行自我授權，對《刑事訴訟法》所規定的“立案前審查”進行擴大解釋，所形成的“初查”制度更是架空了立案程序。參見李超、胡紹寶：《職務犯罪的立案條件辨析》，《中共烏魯木齊市委黨校學報》2007年第3期。

同時，立法要求在職務違法犯罪的問題線索處置、調查、審理的各個程序階段形成了相互協調、相互制約的工作機制。這無異于承認了問題線索處置程序與調查程序之間存在著法律目標和程序定位上差別，進一步認可了初步審查程序、立案程序與調查程序之間格局獨特的程序價值和法文化——程序制衡和謙抑思想。這一方面固然有利于達成監察調查權節制行使的狀態，防止調查權的肆意啟動給調查對象造成的權利限制。但另一方面，過高的立案標準可能催逼某些監察委員會人員在立案前的初步審查階段已經查明了犯罪事實，犯罪嫌疑人已經到案，主要犯罪證據已經獲取，從而可能落入《刑事訴訟法》中立案程序所遭遇的“立案標準過高”導致“不破不立”“先破后立”的價值失衡窘境，使得立案后的調查權運作空間被大幅度擠壓，職務違法犯罪調查行為對于揭露犯罪、證實犯罪的法律功能被嚴重削弱，調查權的功能弱化乃至權威虛化。

第二，調查程序透明度不足，被害人、舉報人的程序權利的法律保障不足?！侗O察法》在刑事調查程序制度建構中并沒有規定報案人或者舉報人的程序知情權利體系，這造成了大多數非重大職務違法犯罪處置過程中舉報人無從知曉立案與調查進展。誠然，職務犯罪案件中往往不存在明確的被害人，除了被索賄的被害人之外往往也就不存在被害人的程序權利保障問題。但若法律能充分考慮舉報人的不立案程序知情權、復議權等權利，則有利于充分參與和積極推進調查程序運作。

第三，監察委員會刑事調查程序運作中的集體研究機制，某種情況下可能有礙證據調查效率性的程序追求。《監察法》第39條規定，監察機關主要負責人依法批準立案后，應當主持召開專題會議，研究確定調查方案。第42條、第43條規定，對調查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告。監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。調查行動必須抓住戰機、細致取證、全面調查，組織精干力量，迅速主動地開展調查，統一部署、指揮各種調查活動；在案發后要及時勘驗，全面固定和提取各種物證書證，收集電子證據，不失時機地實施追緝堵截，控制贓物。若刑事調查人員為了確保自身風險的最小化，頻頻啟動會議研究、集體決策的方式來解決職務違法犯罪調查中的某些程序問題，一方面無疑能夠集思廣益，為正確的調查方向和調查范圍提供智識保障；但另一方面，卻違反了證據收集、追捕對象、查明事實的及時性原則，往往貽誤戰機，取證遲緩，甚至寬縱對象。

三、監察刑事調查權的規范重塑

由于其內容和形式的正當性，法治程序必然是程序構造及其運行規律的理性表達；而監察行使調查程序的運行規律要求其以人為本，并以保障調查程序主體的自由和權利為主旨。為避免監察委員會刑事調查權的超強運作打破現有法治格局的整體平衡，應在現有監察體制改革成果法制化的基礎上，建構起一整套合乎法治程序的規范、透明、平衡的調查權運作程序。

（一）均衡推進刑事調查主體的專業化和職業化

中國當前如火如荼展開的監察體制改革格局中，亟須一大批具有豐厚法律底蘊、良好法治素養的職業化人才隊伍。這就必須克服監察委員會調查組織職業化和人員隊伍專業化的發展瓶頸，推進調查組織專業布局的整體均衡發展。

第一，將職務犯罪案件的管轄制度與監察委員會組織體系設置體系相結合，均衡配置優勢調查人員和其他資源。在今后的監察體制法律建構中，不妨以“條塊結合，以塊為主”的基準來劃分監察調查管轄。同時，在監察委員會的各級組織中，借鑒新加坡的做法，〔18〕在新加坡，負責調查貪腐活動的是隸屬于總理辦公室的反貪調查局（Corruption Practices Investigation Bureau，CPIB）。在新加坡現行政治框架中，反貪調查局高度獨立自治，并高度職業化：一方面，它的獨立性由機構特殊地位決定。它只向總理負責，不受任何其他部門的管轄和制約。人事方面，該局由局長、副局長和局長助理組成，需要總統任命，其他部門不得干涉其人事任命。反貪調查局主要有三個部門：調查、行動和總務。調查部門是承擔反貪調查的專業職能部門，它由特殊調查一部（官員職務犯罪）（Special Investigations Branch-Public）、特別調查二部（私企職務犯罪）（Special Investigations Branch-Private）、金融調查部（Financial Investigations Branch）、常規犯罪調查部（General Investigations Branch）等四個刑事調查職能部門組成核心，此外還設有調查培訓部、調查政策部和特別問訊部，各有所管，共同保障職務犯罪預防和調查工作。同時根據職務犯罪調查的特殊屬性，增設能夠執行技術調查的獨立監察力量，將這一批原本就非常專業的證據調查隊伍和法律隊伍凝聚起來，形成強大的打擊貪腐的調查合力。

第二，強化現有監察調查人員的整體業務水平，盡快打造一支懂調查取證、懂訴訟程序的高素質監察官隊伍。反腐敗調查是以人為主導的，人的素質直接影響到了調查的效果，建立高素質的調查人才隊伍是調查權保障的重要內容。從事刑事調查的“監察官”是公務員、法官、檢察官序列之外的人才序列體系，是一個融匯新職能、擔負新使命的新專業崗位。有必要在高校專業設置、學科發展、社會培訓等方面探索建立系統的監察官培養機制，避免出現人才斷層。

（二）刑事調查程序主體之間進行權能均衡配置

對于遵循程序正義理念的現代法治程序來說，程序主體之間必須能夠通過法律的平等賦權，在互動與博弈中實現程序主體之間的攻守平衡。這種程序正義必須貫穿于現代法治社會的任何法律程序運作過程中，監察委員會調查職務違法、犯罪行為的程序概莫能外。針對當前調查程序主要參與者之間的權能配置、程序角色定位等存在失衡現象，應從以下方面入手實現調查程序權能配置上的再均衡：

第一，建立監察調查對象例外條款。根據新修訂的《刑事訴訟法》規定，只有司法人員在司法過程中的職務犯罪才納入檢察官偵查的范圍，此為監察調查對象例外的一種情形。此外，可以借鑒《澳大利亞1976年監察專員法》第5條第2款的無權調查條款規定，〔19〕參見陽平譯：《澳大利亞聯邦公務員行為準則、澳大利亞1976年監察專員法、澳大利亞1905年禁止秘密傭金法》，中國方正出版社2015年版，第104頁。規制監察委員會調查權的調查例外情形，將人民代表大會及其常委會、法院、檢察院、監察委員會等特殊性質機構的公務員的職務犯罪排除出去，另組專門機構履行刑事調查權?！?0〕有學者提出：按照職務犯罪的類型，將職務犯罪調查權分給不同主體，將瀆職犯罪調查權仍舊配屬給人民檢察院。參見張建偉：《法律正當程序視野下的新監察制度》，《環球法律評論》2017年第2期。

第二，將打擊腐敗與人權保障相結合，進一步細化明確被調查人的程序權利保障規則?！氨槐O察者權利的保障與監察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方”，“創造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權重比大致均衡的局面”?！?1〕童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期?！八^公正，就是不讓天平歪向任何一邊?！薄?2〕［英］丹寧勛爵：《法律的界碑》，劉庸安、張弘譯，法律出版社2011年版，第13頁。參照聯合國《公民權利和政治權利國際公約》《憲法》和《刑事訴訟法》關于司法人權標準完善我國刑事訴訟以及其他相關制度，〔23〕同前注〔20〕，張建偉文。初步審查立案之后的職務犯罪調查對象的程序權利應參照《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標準。進一步在法律中明確訊問的時間、地點和錄音錄像程序；留置的具體場所、被留置人及其近親屬對留置措施錯誤適用的及時救濟途徑。明確監察機關移送的證據應包括被調查人員有罪、無罪和罪輕的全部證據?！?4〕香港廉政公署初建時，片面追求實體真實，調查過程中忽視對人權保障，引起了香港各界的不滿，后廉署以《香港人權法案條例》為準繩進行改革，將反貪調查程序的目標設定為實體真實與人權保障的平衡。僅以廉政公署的逮捕權運作為例，《廉政公署條例》詳細規定了逮捕與無證逮捕的具體對象，也規定了相關程序：如獲廉政專員為此授權的廉署人員合理地懷疑某人犯本條例或《防止賄賂條例》（第201章）或《選舉（舞弊及非法行為）條例》（第554章）所訂罪行，或合理地懷疑某人身為訂明人員而藉著或通過不當使用職權而犯勒索罪，可無需手令而將該人逮捕。

第三，完善和落實職務違法犯罪案件中的舉報人不立案程序知情權、復議權等程序權利。應完善相關規定，落實報案人或者舉報人的程序知情權利，尤其及時告知：立案與否、調查終結、調查中止等等程序性事項，增加舉報人對調查程序的參與度，監督調查權的合法運作。

（三）刑事調查程序內部階段性流程簡約化重構

為克服職務犯罪調查過程中的立案、調查程序設計問題，可以從如下方面入手改良：第一，取消立案的程序化設定，簡化調查啟動程序，均衡立案前后的初步審查行為與調查行為。本著程序簡約原則，對職務違法犯罪的問題線索進行初步審查，變立案審批制為立案登記制或違法犯罪消息登記制，分流問題線索。在初步審查與調查行為的采取過程中，監察委員會必須遵循比例性原則，以保證調查行為在不同程序階段的均衡運用。

第二，重構調查程序中的集體決策機制，以達成調查程序簡約和高效運作的效果。由于監察委員會調查行為的特殊性，某些調查措施雖然可能對被調查人造成或多或少的程序權利的臨時性限制；但調查行為并不是審判行為，并不涉及被調查人實體權利的最終處分?？v觀各類收集證據、查明事實的程序性活動，不管是偵查還是調查，都以“效率優先，兼顧公平”為程序價值導向。是故，有必要在調查方案確定、留置措施采取等調查行為決定過程中，引入高效的首長負責決策機制，集體研究機制這種民主決策方式適用于不強調效率的調查終結后的其他重大程序決定。

第三，強化檢察機關對調查程序的法律監督制衡功能，保障調查程序的簡約高效運行。有必要繼續本著對打擊腐敗違法犯罪與保障權利的雙重程序價值追求，在改革立案程序設計和集體研究程序的同時，將涉及到被調查人的財產權、人身權、隱私權的重大處分行為——搜查、技術調查、留置等——決定權交給相對更為獨立和專業的檢察機關來行使，強化檢察機關法律監督者的憲法角色，從而在監察調查權與檢察法律監督權之間形成了張弛有度的有效制衡。

（四）刑事調查程序中權利對權力的合理制衡

在法律正當程序中，公民的程序權利總能夠對國家權力形成有效的監督與制衡。在現有的監察委員會調查程序中，排除了律師等法律專業人士的有效介入和幫助，監察機關的刑事調查權力運行處于絕對強勢的程序地位，被調查人和舉報人的程序權利保障并不夠完善，仍有進一步提升的空間：有必要比照刑事訴訟程序中的權利保障機制建構相關制度，充分體現多年法治建設的程序正義成果，提升監察刑事調查程序中的權利保障水平。

第一，與《刑事訴訟法》中的相關程序標準相對接，建構合理的犯罪嫌疑人的程序權利保障體系，進一步完善被調查人的知情權、法律幫助權等程序權利。“被監察者權利的保障與監察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方。”“創造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權重比大致均衡的局面?！薄?5〕同前注〔21〕，童之偉文。由于留置等監察刑事調查措施對被調查人的基本權利的限制極大，因此在監察委員會的刑事調查權運行中應當注重人權保障：給予被調查人完整的知情權、陳述權、辯護權和程序權利救濟權。在后續的立法完善過程中，可以賦予被調查人在首次訊問后有權聘請律師或其他法律幫助人，由此使得被調查人獲得法律幫助的程序權利；可以賦予被調查人在涉及重大權利處分時允準其法律幫助人蒞場監督權，從而延展被調查人在辯護證據調查等方面的程序權利，以此制衡刑事調查權可能的擴張，保障刑事調查權運作程序的正當性。

第二，在監察刑事調查程序中，落實被調查人家屬的程序知情權，進一步豐富和完善被調查人程序權利保障體系。在法律配套過程中，有必要通過法條明確規定：刑事調查的立案決定應當通知其家屬，但涉及國家機密或者不適宜公開等有礙調查的情況除外；待有礙調查的情形消失后，調查人員應不遲于24小時內通知其家屬。保障被調查人家屬的及時知情權，從而保障被調查人的權利維護的及時性和有效性。

第三，完善和落實舉報人的合法程序權利。應完善相關規定，落實報案人或者舉報人的程序知情權利，尤其及時告知立案與否、調查終結、調查中止等等程序性事項，增加舉報人對調查程序的參與度，讓其切實地感受到“可以接近的正義”。同時，將刑事調查的程序性事項及時告知報案人、舉報人，便于其監督調查權的合法運作，有助于增強民眾感受反貪刑事調查權的權威。

第四，進一步優化符合法治程序的留置措施體系，使之與《刑事訴訟法》上的其他刑事強制措施能夠形成平衡、自洽的調查措施體系。首先，切實貫徹“比例性原則”。將留置的適用對象限制為涉嫌職務犯罪的被調查人，不對職務違法行為的被調查人適用留置措施，將留置這種具有極大強制性的羈押性調查措施作為最后手段。其次，留置程序仍由監察委員會決定，采取“羈押必要性審查”制度。每周由監察委員會主動審核其必要性，若符合條件則解除留置。再次，降低留置的強制力度。留置期間不超過刑事拘留的期間37天，防止將留置異化為“雙規”的簡單法律化產物，防止審前羈押的進一步擴容。最后，進一步理順監察機關留置場所與公安機關看守所、拘留所的關系?？梢詤f調完善相關規制，打通各種羈押場所的技術規范和法律規制，使得監察留置措施的具體執行更加規范。

四、余論

在中國特色社會主義法治建設的過程中，仍然需要進一步加大對監察委員會刑事調查權進行程序控制的法律制度供給力度，可以從以下幾方面入手：第一，完善監察委員會與人民檢察院之間的工作銜接機制。在監察委員會刑事調查權與檢察院補充偵查權之間建立起順暢的職務犯罪追訴工作通道，全面建立檢察院補充偵查權對于監察委刑事調查權力的程序優位?？梢栽跅l件成熟時，借鑒“檢警一體化”的職務犯罪追訴機制，在《刑事訴訟法》中明確將檢察機關引入職務犯罪調查程序進行“證據調查引導”。第二，完善監察委員會技術調查權與警察技術偵查權的銜接機制。進一步細化技術調查程序設置，在針對職務犯罪行為人采取技術調查措施過程中，監察委員會決定權與警察執行權的具體運作流程、證據規格、救濟途徑等宜再細化規定；有條件時，可以考慮在技術調查過程中的有限“監警一體化”的運作機制。第三，完善監察委員會刑事調查權運作的監督機制。除了《監察法》規定的調查程序規制、人民代表大會及其常務委員會的監督、民主監督、社會監督、輿論監督、內部專門的監督，還得接受檢察機關專業的法律監督。在檢察體制改革過程中，需要凸顯和強化檢察機關的職務犯罪調查行為的法律監督，有必要在程序設置和法律規制設計中體現檢察機關對監察委員會刑事調查活動的全程監督和及時監督。監察委員會刑事調查權法治化運作，不但需要一個體系化的靜態法律文本的整體支撐，也需要在權力運作程序中實現刑事調查權能、調查權力與程序權利之間的合理動態制衡。