論環境影響評價制度

(大連海洋大學 遼寧 大連 116000)

一、環境影響評價制度概述

(一)環境影響評價制度基本概況

1.環境影響評價制度含義

環境影響評價制度，則是環境影響評價活動的法律化、制度化，是國家通過立法對環境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關環境影響評價活動的一套規則。環境影響評價制度是我國環境保護的主要法律制度之一，也是環境監督管理的主要制度之一，對于貫徹預防為主的環境保護原則，預防新的污染源出現發揮著極為重要的作用。但是我國環境影響評價制度并不是完美無缺的，與發達國家的環境影響評價制度仍有較大差距，從我國自身環境影響評價制度的實踐看，也有一定的局限性。這些都制約了環境影響評價制度的實際效果，因而需要對環境影響評價制度作進一步完善。

2.環境影響評價制度原則

每一項法律制都有其執行的標準和原則，該項法律制度的原則為其提供最基本的價值衡量，是其實施和讓人們遵守的依據所在。那么環境影響評價制度作為一項非常重要的環境法律制度，一定有其的原則所在。那么本段將敘述環境影響評價制度的原則。

(1)客觀、公開、公平

《環境影響評價法》規定對環境影響評價必須遵循客觀、公開、公正的原則嚴格按照環境影響評價的具體規對客觀的各種環境因素進行評價，除了國家規定的需要保密的以外，環境影響評價活動的相關情況和文件應當依法向社會公眾公開，征求有關單位，專家和公眾的意見，這也是環境影響評價制度中一個非常重要制度——公眾參與制度的體現。

(2)綜合考慮各種環境因素及其對所構成的生態系統的影響

在進行環境影響評價的過程中，必須將環境作為一個生態整體予以綜合考慮，而不是單純評價規劃和項目對某一個生態要素的影響。以前一些評價工作，由于只考慮到某一環境要素，導致污染在環境要素之間轉換，這實際上并沒有真正起到環境影響評價的作用。因此，必須遵從綜合考慮的原則。

(3)結論要為決策提供依據

環境影響評價的目的就是為決策提供依據，因此，評價的結論要明確，并且要能夠為決策者直接應用，從而達到綜合決策的目的。

3.環境影響評價范圍

根據我國《環境影響評價法》的有關內容得知，在該法的第二章和第三章分別規定了“規劃”和“建設項目”。那么我國環境影響評價的范圍主要界定在這兩個方面。

在我國，綜合規劃和專項規劃評價內容包括三個方面：實施該規劃時環境可能造成影響的分析、預測和評估；預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；環境影響評價的緒論。建設項目環境影響評價的內容包括以下七個方面：建設項目概況；建設項目周周環境現狀；建設項目對環境可能造成影響的分析和預測；環境保護措施及其經濟、技術論證；環境影響經濟損益分析；對建設項日實施環境監測的建設；環境影響評價結論。實行環境影響評價制度的程序：(1)首先由建設單位或主管部門采取招標的方式簽訂合同，委托評價單位進行調查和評價工作。(2)評價單位通過調查和評價制作環境影響報告書(表)，評價工作要在項目的可行性研究階段完成和報批。鐵路、交通等建設項目經主管環保部門同意后，可以在初步設計完成前報批。(3)建設項目的主管部門負責對建設項目的環境影響報告書(表)進行預審。(4)報告書由有審批權的環保部門審查批準后，提交設計和施工。

(二)環境影響評價制度的發展及研究現狀

1.環境影響評價制度的產生及其理論基礎

環境影響評價制度的產生：環境影響評價的概念是1964年在加拿大召開的一次國際環境質量評價的學術會議上提出的，它首先在美國作為一項法律制度被確立。此后，許多國家相繼采用了這一制度。我國是最早實施建設項目環境影響評價制度的發展中國家之一。環境影響評價制度的理論基礎具體包括以下幾個方面：環境影響評價的基礎理論，環境影響評價的理論方法，環境影響評價的技術方法。

環境影響評價的基礎理論是指：在創設這一制度時，人們明確該制度的目的是致力于預防和消除對環境和生態圈的影響和破壞。為了實現這一目的，各國政府在創制法律時秉承著使用多學科，多系統的方法來確保決策時既考慮到經濟和技術因素，也能對當前尚未認識的環境價值給予適當的考慮。

環境影響評價制度的理論方法是指：環境價值理論必然要求在經濟、社會的發展過程中，在對環境資源進行開發利用時，應采取多系統的，多學科的方法來維護生態價值，避免人類活動對環境和生態圈的破壞。這些方法包括系統分析的方法、利益協調的方法、方案優選的方法、全過程控制的方法。后評估的方法。以上五種理論方法構成環境問題預測和控制的方法論。

環境影響評價的技術方法是指：環境價值理論和環境問題預防及控制的方法論要求從相關學科的技術成果中獲得環境影響評價建立框架、模型和選擇評價技術的知識和信息資源庫，這些技術能夠更好的幫助我們理解人類活動的特點和環境屬性、更好的控制人類活動對環境的影響。

2.我國環境影響評價制度的發展及其概況

在我國，環境影響評價制度的實施開始于20世紀70年度末，這項制度的實行是在既吸收了西方國家先行發展起來的環境影響評價，又結合了我國的實際情況發展起來的。

我國的環境影響評價制度是在借鑒外國的環境影響評價制度，并結合自己的特點發展起來的。具有一定的中國特色，不能全盤的肯定或否定這種中國特色，只有通過二者的比較，找出不足，才能更好的促進我國環境影響評價制度的發展，更好的發揮該制度在協調經濟與環境利益矛盾時的重要角色。與外國實行的以公眾參與環境影響評價為主的方法所不同的是，中國的環境影響評價制度主要是依靠環境保護主管部門負責組織審查、批準建設項目的環境影響評價制度，但是，公眾參與作為環境影響評價制度的重要內容之一，我國環境影響評價立法有關公眾參與的條款無論在實體還是程序方面均停留在原則性規定的層面上。這與各國重視公眾參與在環境影響評價中的制度形成了鮮明的對比。

二、我國環境影響評價制度不足探討

(一)評價對象上的狹隘性

一是在評價對象上只限于具體的建設項目，對環境有重大影響的一些宏觀決策沒有納入環境影響的評價對象。具體建設項目固然對環境有直接影響，需要進行環境影響評價，大多數國家亦十分重視對建設項目的環境影響評價，但與具體項目相比，國家的重大經濟、技術和產業政策，區域和資源開發規劃，城市和行業發展規劃，重大基礎設施建設等對環境的影響更大，如果說具體建設項目對環境的影響是局部性的話，那么立法與政策對環境的影響則是全局性，一旦決策失誤會給相當范圍甚至全國的環境質量帶來了一些重大損害和危害。而我國環境影響評價制度則對國家宏觀決策的環境影響評價長期未能予以足夠重視，不能不說是我國環境影響評價制度的一個重大缺陷。

(二)評價制度程序缺乏民主性

世界上的絕大多數有環境影響評價立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環境影響評價程序的重要組成部分。而我國環境影響評價制度從產生知道1996年前在一些重大的環境立法沒有得到體現。1996年全國人大常委會通過“關于修改《水污染防治法》的決定”才對公眾參與環境影響評價有所涉及。其后，雖然在《環境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規定，但這些規定都過于原則，對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等都沒有進行規定。因此，這些規定只不過是公眾參與的宣言，并沒有形成公眾參與的完整機制。環境影響評價制度的這一缺陷明顯地反映了我國立法與國外立法的差距。

(三)《環評法》存在缺陷

現行《環評法》對我國的環境影響評價法律制度作了集中的規定，該法自2003年9月生效以來，在我國的環境管理的實踐中發揮了重要的作用。但是隨著經濟社會的發展，該法在實施的過程中顯現出滯后性、機械性，不能有效的防止環境違法事件的出現。我們注意到，《環評法》總則第六條有規定為：國家加強環境影響評價的基礎數據庫和評價指標體系建設，鼓勵和支持對環境影響評價的方法、技術規范進行科學研究，建立必要的環境影響評價信息共享制度，提高環境影響評價的科學性。國務院環境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門，組織建立和完善環境影響評價的基礎數據庫和評價指標體系。而《環評法》后列條文中卻沒有明確、具體的相關規定和描述。這對于本著指導并規范具體實施行為的法規而言是不合理的。

(四)環境影響評價制度監督機制不完善

由于我國的環境保護部門需要管理的工作過多，導致環境影響評價工作的執行缺乏有效的監督，更無論對自身評價工作的監督。環境影響評價的最終落腳點就是將結果運用于決策或項目建設過程中，因此有力的執法監督是環境影響評價制度發揮作用的保障。目前，我國環境影響評價領域的監督機制軟弱無力，如在規劃環境影響評價方面，規劃的編制單位不是一級政府就是政府部門，而落實《環評法》規定的行政處分的法律責任也由政府或者政府監察部門實施，這樣的責任追究往往流于形式，難以實現。此外，建設項目環境保護管理執法不嚴的問題還相當普遍，個別地方在建設項目影響審批中存在“首長意志”、“先上車后買票”等違法現象：有的環境保護行政主管部門甚至對不符合產業政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以批準。因此，必須加強對環境影響評價制度的執法監督。

三、我國環境影響評價制度的完善建議

(一)健全環境影響評價監督機制和法律責任制度

1.健全環境影響評價監督機制

有效的公眾參與和有力的司法監督，在確保環境與發展的綜合決策方面可以發揮重要而獨特的作用。環境執法是一個專業技術性很強的綜合性、多元性的執法活動。由于環境影響的潛在性、累積性和災害放大性，使得環境影響評價的后評價不僅周期長，而且責任主體不易明確，因而要強化相應的法律責任制度，完善監督檢查機制；不僅針對管理，而且對執法主體本身的法律責任、違法決策相關人員的法律責任都應加以明確；要結合我國現行的法律監督機制對環境影響評價的全過程進行有效的監督，保障環境與發展綜合決策機制得以有效地運行。

2.完善相關法律責任制度

針對我國相關的環境保護法律、法規在實施過程中呈現出的滯后性、機械性等方面。因此需要進行相應的修改：既包括在立法內容上進行完善，例如擴大環境影響評價的范圍，實行環境影響評價，引進替代方案的機制，健全和完善公眾參與制度，補充、完善法律責任等：健全和完善公眾參與制度，補充、完善法律責任等還包括在立法技術上做到內容明確，前后一致，增強環境影響評價制度的可操作性，例如對環境法律法規中義務性條款設置相應的法律責任和處罰條款。還應對環境影響評價制度的立法目的、適用對象、內容、審批程序、評價單位、公眾參與、法律責任等作出較為全面和具體的規定，使得環境影響評價制度的一切活動均在法律的框架下運行。

(二)提高我國環境影響評價制度的適用性

借鑒國外發達國家的經驗，擴大評價制度的適用范圍，把國家建設有關的所有活動都納入環境影響評價機制中。與具體的建設項目相比，國家的決策行為對環境的影響更大。因為單個的建設項目對環境的影響畢竟是局部和有限的，而國家的一個決策一旦出臺，其所造成的影響小則涉及某個地區的發展，大則影響到全國，因此建立政府宏觀重大決策的環境影響評價制度勢在必行。此外進行宏觀決策環境影響評價，也有助于合理配置自然資源、有計劃地控制環境質量惡化。減少對環境的損害。

鑒于靜心重大決策環境影響評價的意義以及國外的經驗，我國應建立對國家重大經濟、技術政策和產業政策，區域和資源開發利用規劃，城市和鄉鎮發展規劃，行業發展規劃，重大基礎設施建設規劃等的環境影響評價。

(三)完善公眾參與程序

環境影響評價的公共參與制度，是指建設單位及審批環境影響評價報告書(表)機關以外的其他相關機關、地方政府、社會團體、專家學者、人大代表、政協委員、當地居民等，通過法定的方式，參與環境影響評價的制作、審查與監督的活動。

環境影響評價制度的公眾參與是實行環境影響評價制度國家普遍推行的做法，而我國的環境保護法律，法規中雖然肯定了公眾參與環境影響評價，單對公眾參與辦法、效力及違法后果缺乏明確規定，公眾參與環境影響評價沒有實效。

總體而言，我國完善環境影響評價制度中的公眾參與程序應從以下幾個方面實施

1.實現公眾的全程參與

擴展公共參與環境影響評價的范圍，具體而言，應當擴大公眾參與環境影響評價的范圍，盡可能的發揮公眾在規劃、建設項目環境影響評價中的作用，增強決策的民主性。除了已有的公眾參與的建設項目和規劃外，對于那些需要編制環境影響評價報告表、登記表的建設部門，特別是那些規模小但污染嚴重的企業，也要納入公眾參與的范圍。對于規劃和其他決策、立法活動，結合我國戰略環境影響評價對象的擴展，只要其可能造成不利環境影響的均應規定公眾參與的程序。

2.實現參與方式的多元化

我國《環評法》和《暫行辦法》規定要采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式公開征求公眾意見。但對于環境影響評價在征求公眾意見時，大部分是在環境影響評價大綱審查和報告書審查時，邀請地方代表、相關專家等參加討論，給出專家評審意見。而對于普通公眾，特別是項目周邊受影響的居民，個人意見往往不夠重視，在征求項目周邊受影響的居民意見時只是隨機地找些附近居民填寫調查表，沒有考慮到他們對項目的了解情況、知識背景和環保意識，并且調查表的內容和形式比較單一，這樣的公眾參與形同虛設。

因此，應增強參與主體的代表性，實現參與方式的多元化。在選取公眾參與對象時，既要注重專家、學者的意見，又要注重那些具有一定文化水平、環保意識和法制觀念的普通民眾的意見，特別要發揮各種環保組織、非政府組織的作用，他們和既有建設項目沒有利益瓜葛，還具有相應的知識背景和環保意識，應該鼓勵他們參與，吸取他們的意見。在參與方式上應該實現多元化，除了既有的聽證會、論證會、專家咨詢、問卷調查等形式外，可以通過熱線電話、新聞媒介、互聯網信息發布等方式，提高公眾參與的積極性，增強公眾參與的時效性，避免公眾參與的形式化，切實發揮公眾參與的作用。