氣候談判話中國

張佳

國際氣候治理建章立制，中國推動國際合作應對挑戰

20世紀八九十年代，國際社會對環境與發展問題日益關注和重視，氣候治理提上議程。1990年聯大授權談判制定國際氣候公約。1992年國際社會達成《聯合國氣候變化框架公約》。由于公約是框架性質的，沒有對各國行動提出具體義務和要求。1995年公約第一次締約方會議（COP1）授權談判制定一項有法律約束力的文書，為發達國家確立2000年后具體減排義務。1997年公約COP3在日本京都舉行，會議達成了《京都議定書》。

孫林（曾任外交部條法司司長，是中國最早參與公約談判的代表團團長，并曾在聯合國環境規劃署任職）：

《聯合國氣候變化框架公約》確立了國際合作應對氣候變化的目標、原則和機制框架，奠定了全球氣候治理的法律基礎，有人稱之為“氣候憲法”。中國對談判前期準備以及公約談判都積極參與并做出重要貢獻。我們在談判最初就提出了完整的公約草案提案，這在中國參與國際公約談判史上還是首次，為我們后來能在公約談判過程中發揮積極建設性作用奠定了重要基礎。我們在中方提案中列有一條關于公約原則的單獨條款，包括環境與經濟協調發展、公平、共同但有區別的責任、各自能力等。在后來的實際談判中，我們與77國集團和其他國家一起，將這些重要原則納入公約并得到全面體現，維護了發展中國家的合法權益，共同努力制定了一個好的框架公約。這些原則一直指導著發展中國家與發達國家在氣候變化領域磋商與談判，促成合作共贏，其理念還深刻影響到環境與發展領域的其他條約。

公約在1992年巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議期間開放簽署。當時我們派出了自恢復聯合國合法席位以來規模最大的代表團出席里約會議。我有幸見證了時任國務院總理李鵬代表中國簽署公約。同年我們就批準了公約，成為首批締約方。

當地時間2018年12月15日，聯合國氣候大會在波蘭卡托維茲閉幕。備受關注的《巴黎協定》實施細則在此次大會最后一刻得以通過。前排左四為中國氣候變化事務特別代表解振華。

中國在公約談判制定中的建設性努力和貢獻受到各方贊譽。我隨后還應聘從中國政府借調到聯合國環境規劃署工作，負責環境法方面的工作，繼續推動在可持續發展基礎上的各國環境保護工作和國際合作，保護全球環境。

劉振民（現任聯合國主管經社事務的副秘書長，曾任外交部條法司司長、部長助理、副部長、中國駐紐約聯合國代表團大使和副代表、中國駐日內瓦聯合國代表團大使和常駐代表等）：

1997年達成的《京都議定書》為發達國家規定了有法律約束力的量化減排指標，是公約框架下的第一項重要成果，是全球進入溫室氣體減排時代并采取具體行動的開始。議定書制定過程中，我們與77國集團堅定維護發展中國家利益，確保議定書符合公約確立的“共同但有區別的責任”原則。當時美國等西方國家要求發展中國家自愿承諾減排，遭到發展中國家反對。最終議定書為發達國家設定了2008至2012年間六種溫室氣體的整體減排和國別減排指標，沒有為發展中國家規定減排或限排義務。但由于議定書采取的是“自上而下”的治理模式，是一種相對強勢的制度安排，故后來生效艱難以及參與性不夠也與此有關。當時美國作為全球頭號排放大國在達成協議時曾接受議定書，但后來又拒絕參加。由于議定書設定的生效條件比較嚴苛，又由于美國的缺席，議定書在通過后又延宕了八年才生效。

從1996年起，我在不同年代以不同身份參與了氣候變化談判，包括《巴黎協定》，可以說見證了全球氣候變化治理的發展歷程。議定書第12條設立的“清潔發展機制”允許發達國家在發展中國家通過項目合作開展減排行動，既幫助發達國家履行義務，也幫助發展中國家實現可持續發展。一大批合作項目落地生根，開啟了全球減排合作的成功實踐。總體而言，議定書是偏理想主義的，“自上而下”的減排模式有其歷史局限性，但議定書仍然對推進全球氣候治理發揮了重要作用。隨著國際力量對比和排放格局的變化，國際氣候治理在不斷發展演變，國際社會也在新的歷史條件下進行新的探索，國際合作應對氣候變化的征程仍然任重道遠。總的看，中國在全球氣候治理中扮演越來越重要角色，發揮的作用也越來越大。

國際氣候治理發展演變，中國地位和作用越來越重要

2005年《京都議定書》第一次締約方會議啟動了議定書第二承諾期談判，討論發達國家2012年后的減排指標。由于發展中國家溫室氣體排放增長迅速，發達國家要求啟動一個為所有國家確立減排義務的談判進程。2007年締約方會議通過“巴厘路線圖”，啟動“雙軌”談判進程：一是談判確定議定書下發達國家締約方進一步減排指標，二是就加強公約全面有效和可持續實施展開談判，即加強公約所有締約方的行動。兩項談判都應在2009年哥本哈根會議上完成。

于慶泰（外交部首任氣候變化談判特別代表，曾任中國駐坦桑尼亞、捷克、芬蘭大使）：

2009年是氣候變化談判的“大年”。先是聯合國召開氣候峰會，時任國家主席胡錦濤出席。年底又在哥本哈根舉行締約方會議，時任國務院總理溫家寶出席。兩位國家領導人同一年間分別出席同一議題的國際會議，這是以前從沒有過的。哥本哈根會議是一次規模空前的會議，有120多位國家元首和政府首腦出席，5萬多人參會;也是一次激烈較量、備受爭議的會議。會前國際社會對會議的期待很高，但是國際談判的氛圍不是很好。受到金融危機影響的發達國家想轉嫁自身責任，極力壓發展中大國共同減排，雙方分歧和矛盾突出，其焦點是要不要堅持公約確立的“共同但有區別的責任”原則。中國快速發展成為排放大國和第二大經濟體，成為發達國家的重點施壓對象，自身發展權益受到嚴峻挑戰。溫家寶總理在哥本哈根展開密集外交斡旋，在最后危急時刻，與印度、巴西、南非和美國共同推動達成了一項沒有法律約束力的政治共識——《哥本哈根協議》，避免了會議無果而終的局面。哥本哈根會議未能如期完成談判任務，但氣候變化談判還是向前推進了。

在此期間，中國國內低碳發展也提上了日程。2003年中央提出科學發展觀并將其作為執政理念。2006年中國主動提出了第一個自愿減排目標，即2010年單位GDP能耗要比2005年下降20%左右。2009年又提出到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%?45%。一般來說，發達國家在人均GDP4萬至5萬美元時，大體上排放會比較平緩，有些國家開始下降，有些國家還在增長。中國在人均GDP僅有4000美元時就開展減排行動并提出了碳強度下降的目標。此外，還制定了應對氣候變化的國家方案，是發展中國家里第一個提出的，在國際社會上產生了很大反響，也帶動了其他發展中國家自主適當減排行動的提出，這是后來“巴厘路線圖”雙軌談判進程能夠成為可能的重要基礎。2007年中國成立了國家應對氣候變化和節能減排工作領導小組，組長是國務院總理。也是在同年，外交部設立了應對氣候變化對外工作領導小組，并設立氣候變化談判特別代表。我有幸成為第一任特別代表。

黃惠康（外交部第二任氣候變化談判特別代表，曾任條法司司長，駐馬來西亞大使）：

2010年墨西哥坎昆會議是在氣候變化談判陷入低谷后的一次“重整旗鼓”。坎昆會議上各方吸取哥本哈根會議教訓，更加注重以公開透明、廣泛參與、先易后難、循序漸進的方式來推進談判，談判氣氛趨于務實理性。會議在《哥本哈根協議》的政治共識基礎上就推進“巴厘路線圖”雙軌談判做出進一步安排，一定程度上消除了國際社會對聯合國多邊進程的質疑，增強了各方對談判前景的信心。坎昆會議前，中國還舉辦了天津會議。天津會議是“巴厘路線圖”雙軌談判中的一次例行工作組會議，是中國第一次承辦公約框架下相關會議。當時發達國家更愿意搞雙軌機制外的小范圍談判，對承辦工作組會議反應消極，也不愿意提供相應資金支持。發展中國家協商后認為，為確保談判在現行雙軌內進行，發展中國家應積極承辦會議。就是在這種背景下，中國舉辦了天津會議，為年底坎昆會議取得積極成果奠定了基礎。

李燕端（外交部第三任氣候變化談判特別代表，曾任駐薩摩亞大使）：

2011年德班會議和2012年多哈會議是“巴厘路線圖”的收官階段，確定了2020年前的相關安排，也開啟了2020年后氣候治理新機制的談判進程。2011年德班會議授權談判制定適用于所有締約方的2020年后全球合作應對氣候變化的制度安排，也就是后來2015年通過的《巴黎協定》。2012年多哈會議是承上啟下的會議，達成了關于《京都議定書》第二承諾期的多哈修正案，為發達國家設定了2013至2020年的減排指標，結束了“巴厘路線圖”談判，同時進一步規劃了關于2020年后新機制的談判進程。中國代表團在堅持共同但有區別的責任原則的同時，也為會議最終達成共識做出了重要貢獻。但遺憾的是，多哈修正案到現在仍未生效。日本、新西蘭、俄羅斯拒絕參加第二承諾期，美國和加拿大因為沒有批準或退出《京都議定書》所以也沒參加。

國際氣候治理轉型進入新階段，中國與時俱進發揮引領作用

《巴黎協定》談判歷時四年，于2015年巴黎大會上達成，是近年國際社會通過的多邊條約中的一份“明星協議”，包括中國國家主席習近平在內的150多位國家領導人出席了該次大會開幕活動，盛況空前;它也是多邊條約開放簽署日簽署國最多的、批約生效最快的國際條約之一。巴黎大會后，國際社會又經過三年談判，并頂住美國退約帶來的沖擊，于2018年卡托維茲會議上達成了《巴黎協定》實施細則。

高風（外交部第四任氣候變化談判特別代表，曾任《聯合國氣候變化框架公約》秘書處高級法律官員）：

《巴黎協定》確定了以“國家自主貢獻”為核心的“自下而上”相對寬松靈活的減排模式，是一份全面、均衡、有力度的協定，是全球氣候治理史上的重要里程碑。中國對協定的達成和生效功不可沒。中方展開了密集雙邊磋商，先后同多方共同發表氣候變化聯合聲明，不斷為多邊進程凝聚共識，為巴黎大會的成功奠定了基礎。協定中有不少規定就是直接來源于中美、中法在巴黎大會前就氣候變化問題發表的聯合聲明。習近平主席、時任國務院副總理張高麗等國家領導人高度重視、靠前指揮，多次出席相關國際會議，闡述中方立場和主張，廣泛做有關各方工作。中國代表團以積極建設性姿態全方位參與了各階段各項議題談判，推動各方彌合分歧、凝聚共識。中國充分展現了大國外交的氣度和風范，中國的獨特作用和重要貢獻也得到了國際社會的廣泛認可。協定通過后，中國又繼續發揮引領作用，積極推動協定的簽署、生效和實施。張高麗副總理出席了2016年4月協定簽署儀式并代表中國簽署了協定。同年9月G20杭州峰會期間習近平主席聯同美國總統共同向聯合國秘書長交存了參加協定的法律文書，為協定生效注入政治推動力。這也是近年來我國國家元首首次親自交存條約批準書。中美交存后其他國家批約速度大幅提升，協定當年就生效了，大大超過了原先預期。在全球氣候治理領域，中國逐步走向世界舞臺的中央，這既是國際社會對中國的期待，也是中國外交積極謀劃和主動作為的結果。

時任外交部副部長劉振民（左側中手持話筒者）在2015年氣候變化巴黎大會期間接受中外媒體聯合采訪。

我長期工作在氣候變化國際談判的一線。在我擔任特別代表的幾年里，我們思考最多的、說的最多的是“應對氣候變化不是‘別人要我做，而是‘我要做”。中國國內加快發展轉型和生態文明建設的進程與全球推進氣候和環境治理的進程基本上是契合的、相互促進的。無論在國際還是國內，綠色低碳、可持續發展已經成為共識，并且在不斷凝聚力量。

茍海波（外交部第五任氣候變化談判特別代表，曾任駐荷蘭使館法律參贊）：

《巴黎協定》初步構建了2020年后應對氣候變化國際機制的整體框架，解決了國際氣候治理的格局性問題。2018年卡托維茲會議上通過的實施細則則為協定實施提供了可操作的具體規范，維護了各方對氣候治理多邊進程的信心，鞏固了全球向綠色低碳轉型的勢頭。回顧這三年的歷程，中國作為負責任大國，繼續發揮中流砥柱和引領作用，在美國宣布退約的情況下，同其他各方一道，堅定支持和維護多邊進程，為全球氣候治理穩盤固局;建設性參與談判進程，多次提交中國方案，在卡托維茲會議展開穿梭外交，積極“搭橋”推動各方相向而行;積極參與“塔拉諾阿”促進性對話，并推動G20等治理平臺為氣候變化談判進程注入政治推動力。

中共十九大報告指出，中國“引導氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者”。可以說，今天的局面和成就是歷史發展的必然結果。建國70年來，中國經歷了從站起來到富起來再到強起來的過程，我們對于自身發展和與世界關系的認識也在不斷深化。中國提出建設生態文明和構建人類命運共同體，這是中國的時代主張和理想追求。展望未來，我們會繼續為推動建設美麗中國和美麗世界而不懈努力。氣候領域也是中國參與全球治理的縮影。習主席指出，中國始終做“世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”。隨著中國的改革深化、國力提升、能力增強和理念發展，相信我們能夠在推動國際治理方面發揮更加積極的建設性作用，為人類社會發展做出更大貢獻。