美國正賦予“印太戰略”實質內容

趙明昊

2017年7月17日，美印日三國在孟加拉灣舉行2017“馬拉巴爾”聯合軍演。美軍“尼米茲”號航母戰斗群、日本自衛隊“出云”號準航母和印軍“維克拉馬蒂亞”號航母參演。

2017年11月，特朗普展開其執政后的首次亞洲之行。在此前后，美國政府正式提出“自由而開放的印太戰略”，將“印太”作為推進外交戰略的地緣框架，宣稱美國將與印太地區建立“新伙伴關系”。這一戰略旨在替代奧巴馬政府實施的“亞太再平衡”，正日益成為美國對華展開地緣競爭并制衡“一帶一路”倡議的主要依托。美國的“印太戰略”并非空架子，過去一年多來不斷得到充實和細化，政策手段、資源保障、實施機制等逐漸清晰，對中美關系及中國周邊安全環境的影響不可低估。

美國以“印太戰略”應對“一帶一路”

“印太”是一個地理和戰略意義上的概念。根據特朗普政府2017年底發布的《美國國家安全戰略報告》作出的定義，“印太”是指“從印度洋西海岸至美國東海岸的廣大區域，這是世界上人口數量最多、經濟最具活力的地區”。

特朗普政府并非“印太”的首倡者，“印太戰略”可以說是過去十多年美國持續調整其亞太政策的結果。早在2007年，小布什政府就在其發布的《21世紀海上合作戰略》中宣稱，美國的戰略重心將由大西洋和太平洋轉向太平洋和印度洋。到奧巴馬執政時期，美國開始加強對印度洋和太平洋地區的戰略統合，尤其是抬升印度在美國對外戰略中的地位，全面拓展與印度的關系。2010年，五角大樓發布的《四年防務評估報告》提出，印度已成為印度洋以及更廣闊地區的“安全凈提供方”，美國需要加強與印度的安全合作。時任美國國務卿希拉里·克林頓表示，“要在太平洋擴展我們與印度海軍的合作，因為我們認識到印太地區對于全球貿易和商業有多么重要”。2015年1月，美國和印度共同發布了《美印亞太和印度洋聯合戰略愿景》。

“印太戰略”之所以能在特朗普時期最終成形并得到充實，與中國的“一帶一路”倡議密切相關。美方認為“一帶一路”具有使中國成為“歐亞大陸霸主”的潛力，“中國的主導會破壞印太地區多數國家的主權”。曾任美國海軍學院院長的海權理論家阿爾弗雷德·馬漢很早就提出，控制印度洋和太平洋至關重要，可以使相關國家沿著歐亞大陸邊緣投射力量，美國應與民主國家構建“跨國海上聯盟系統”，以抗衡位于歐亞大陸的強國。二戰結束后，美國國家安全戰略的核心目標之一就是防范歐亞大陸出現霸權國家。蘇聯解體后，美國對外戰略的“關鍵性和長期性”目標就是“阻止地區或大陸霸主的崛起”，“防止因資源過于集中于某一歐亞大國而對美國構成類似之前蘇聯那種全球性挑戰”。在很多美國戰略界人士眼中，“一帶一路”實際上是“中國特色的印太戰略”，中國正借助“一帶一路”在整個歐亞大陸展開“地緣經濟攻勢”，并基于此不斷“擴張”安全和政治影響力，進而挑戰美國在二戰后形成的霸權基礎。顯然，“印太戰略”體現了一種鮮明的“海權”思想底色，旨在從太平洋和印度洋東西兩線遏阻歐亞大陸可能出現的“霸主”。

過去兩年來，特朗普政府的多名高官都談及或暗示中國正在印太地區展開“脅迫性”行動，通過“掠奪性經濟”“南海軍事化”等方式謀求霸權，損害相關國家的“主權”，試圖“在印太地區取代美國，擴展政府驅動的經濟模式的影響力，按照有利于中國的方式重塑地區秩序”。針對這些挑戰，“印太戰略”的具體制定者之一、美國國務院助理國務卿幫辦黃之瀚等在闡釋這一戰略的內涵時指出：所謂“自由”，是指該地區國家不受他國脅迫，而且能夠在本國國內維護自由民主體制;所謂“開放”，是強調“印太”地區海上交通線以及貿易和投資的開放性，尤其是南海不被任何國家控制。

美“印太戰略”取得一定進展

2018年以來，特朗普政府加緊充實其“印太戰略”的具體內容。在經濟領域，2018年8月蓬佩奧國務卿訪問馬來西亞、新加坡、印尼，出發前夕還在美國商會主辦的“印太工商論壇”上發表題為《美國對印太地區經濟前景的構想》演講，稱美國“不是為政治影響而投資，而是奉行合作關系經濟學”，“我們相信戰略伙伴關系，而不是戰略依賴關系”。美國并未展開與“一帶一路”規模和資金量對等的競爭，而是聚焦數字經濟和網絡安全、能源和基礎設施發展等領域，并先期投入1.13億美元的“預付資金”，以調動更多私人資本參與“通過能源增進發展和增長”（EDGE）等具體行動計劃。

美國商務部、能源部和國際開發署等機構也推出一系列政策，推動美國商業界擴展與印太地區的聯系。2018年11月，彭斯副總統在《華盛頓郵報》撰文稱，美國在印太地區的貿易總額每年約為1.8萬億美元，為美國創造了330萬個就業崗位;美國在該地區的投資總額高達1萬億美元，超出中日韓三國在印太地區的投資額之和。彭斯表示，美國與印太地區經濟關系的拓展將主要依賴私營資本，推動更多具有可視性利益的項目。

在安全領域，“印太戰略”聚焦“海上安全”、人道主義援助和減災、維和能力提升、打擊跨國犯罪四大領域，以東南亞和太平洋島國為重點，并加大對孟加拉灣沿岸國尤其是斯里蘭卡的投入。2018年5月，美軍太平洋司令部正式更名為印太司令部。蓬佩奧在訪問東南亞期間宣布美國將投入3億美元，用于強化印太地區的安全合作。2018年8月，美國舉辦新一期年度性“東南亞合作訓練”（SEACAT）。美國還同新加坡啟動“數字防御合作計劃”支持印尼和菲律賓等國打擊跨境武裝分子。此外，由于孟加拉灣位于印度洋和東南亞的結合部，地緣戰略地位日益突出，加之斯里蘭卡等國已成為“一帶一路”的重要合作對象，美國對這些國家也加大了關注力度。

值得注意的是，美國戰略界尤其是軍方對太平洋島國的重視程度也在顯著提升，擔憂中國通過增加對島國港口等基礎設施的投資而進一步獲取安全影響力，甚至建立海外軍事基地。美國和澳大利亞已經與巴布亞新幾內亞共建馬努斯島軍事基地，美軍力量加快重返太平洋島國地區。根據彭斯的說法，2018年美國已向印太地區投入總計5億美元的安全援助，其中4億用于軍事領域，超過此前三年的總和。

雖然特朗普政府不像奧巴馬政府那樣高調推動價值觀外交，但源于美國外交的長期利益和傳統關切，“印太戰略”也逐步加大了對民主與治理問題的關注，而且美方希望借此對“一帶一路”形成更加全面有效的制衡。彭斯2018年11月出席在巴布亞新幾內亞舉行的亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議期間，宣布美國將推動耗資4億美元的“印太透明倡議”。特朗普政府強調，“良政”是美國印太愿景的核心部分，將支持該地區的“負責任政府”推動民主和法治，要求各國尊重個人權利、保障宗教和言論自由、打擊腐敗等。“印太透明倡議”旨在增強相關國家的能力建設，提高其捍衛自身主權的能力，避免落入“別國制造的債務陷阱”。彭斯此次還在APEC工商領導人峰會演講時頗具挑釁性地宣稱，“威權主義和侵略行為在印太沒有立足之地”。

在政策協調架構方面，特朗普政府大力推動“美日印澳”四邊機制（Quad）。2017年11月這一機制得到重啟，目前參加四邊對話的官員仍是司局級，但不排除提升層級的可能性，軍方人士日后或許也會直接參與。2018年11月，美日印澳四國外交部高官在新加坡舉行第三次會晤，在海上安全、反恐、互聯互通等議題之外又增加了強化地區網絡安全的內容。除了四邊機制，美日澳、澳日印等三邊協調機制也在逐步走實。比如，在經濟方面，美日澳三方已決定共同支持地區基礎設施建設，為此簽署了三方基建合作備忘錄，成立“種子基金”，其中日本出資100億美元，澳大利亞出資20億美元。

2018年6月1日，時任美國國防部長馬蒂斯在新加坡第17屆香格里拉對話會上發表演講，談及美國的“印太戰略”。

在“美日印澳”核心圈之外，法國、英國等歐洲國家也成為美國拉攏借重的對象。法國馬克龍政府提出“印太軸心”構想，擔心“一帶一路”不僅影響其在歐洲、印度洋地區的利益，還會損害在非洲地區的利益。法國制定《2018法國和印太地區的安全政策》文件，英國推出“亞洲全域”（All of Asia）戰略，法英兩國防長還多次表示將參與美國主導的“航行自由行動”。尤為值得警惕的是，臺灣方面試圖借助已由特朗普簽署成法的《與臺灣交往法案》和《亞洲再保證倡議法》，積極參與美國的“印太戰略”。

如何看美“印太戰略”走向

美國“印太戰略”雖取得不少進展，但也面臨一些障礙和挑戰，其前景如何取決于以下幾方面因素。

一是特朗普本人對“印太戰略”的態度。很大程度上，“印太戰略”體現了美國戰略界建制派人士的想法和偏好，特朗普的興趣可能并不太大，他對于地區政策的主要關注點仍在于調整經貿關系和應對朝核問題。美國智庫戰略和國際問題研究中心東南亞項目主任埃米·西萊特認為，特朗普本人缺席2018年11月巴新APEC領導人非正式會議，加重了地區國家對美國“印太戰略”有關承諾嚴肅性的質疑。

二是美國國務院、國防部等部門的人事調整會對“印太戰略”走向帶來一定影響。馬蒂斯2018年6月曾在參加新加坡香格里拉對話會期間大談“印太戰略”，而今卻已離開美國國防部長崗位。當初負責制定“印太戰略”具體內容的代理亞太事務助卿董云裳也已離開國務院。此外，對于“印太戰略”的優先事項，美國國會與行政部門之間存在不同理解，不少國會議員認為美國應當重新加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）——其前身就是特朗普上臺后立即宣布退出的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），避免“美國優先”政策損害美國與印太地區的經濟關系，從而為“印太戰略”提供強有力的經濟支撐。

三是美國與盟友伙伴之間的協調問題。日本、澳大利亞、印度都明確希望減少“印太戰略”的對抗性色彩，既反對“美中共治”，也對美國借“印太戰略”對華過度施壓抱一定戒心。日本安倍政府將“印太戰略”改稱為“印太構想”，原因在于“戰略”一詞容易引起中國的警惕心理，使用“印太構想”也更容易得到東盟國家的支持。2018年11月1日澳大利亞總理莫里森在澳亞洲協會發表演講時稱，“今后一段時期，我們將不可避免地處于更高烈度的美中戰略競爭之中。”他同時表示，“重要的是，美中關系不要演變成用對抗來定義?！?018年6月印度總理莫迪在出席香格里拉對話會期間強調，印將推動自己的“印太政策”，印太僅是地理概念，印度倡導建設自由、開放、包容的印太。

四是其它地區國家對美國的“印太戰略”抱有疑慮。印尼、泰國等東南亞國家認為，“印太戰略”的核心是美國、日本、印度和澳大利亞構成的四國合作機制，東盟在地區格局中具有的“中心性”將因此受到挑戰。東盟還意識到，美國“印太戰略”很可能會引發中美對抗，導致東南亞國家陷入選邊站隊的困境。2019年1月在泰國清邁舉行的東盟外長非正式會議上，各方就推出東盟版本的“印太戰略”進行了深入討論，印尼外長蕾特諾強調要以東盟為核心，確?！坝《妊蠛吞窖蟛坏帽挥糜谧匀毁Y源和海洋主導權爭奪”。韓國也對“印太戰略”持謹慎觀望態度，擔心本國在地區格局中的地位因此下降。根據俄羅斯戰略界的評估，美國“印太戰略”的實施，將對俄羅斯的“大歐亞伙伴關系”倡議構成干擾，尤其是美國加大拉攏印度將對俄戰略利益產生較大影響。

（作者為當代世界研究中心研究員）