特朗普執政已兩年，行政缺編為何仍舊嚴重

陳佳駿

2019年1月15日，美國候任司法部長威廉·巴爾出席國會參議院舉行的提名聽證會。

在2019年2月5日發表的年度國情咨文演講中，美國總統特朗普提到了行政缺編問題，稱他提名的行政機構領導人選屢屢在國會參議院聽證批準過程中碰壁。他將這種“提名難”歸咎于黨派政治的惡斗，呼吁通過兩黨行動來解決。特朗普說，“我們必須在國內團結一致……這個新的合作時代，可以從最終批準300多名非常合格的提名人開始……參議院未能對這些提名做出回應，這對被提名者不公平，對我們國家也非常不公平。而現在，正是兩黨應該采取行動的時候。”

獲批難，缺編多

到目前為止，即使是在共和黨仍占據參議院多數席位的情況下，特朗普填補政府空缺高級崗位的成功率都落后于前任。根據美國非營利機構“公共服務合作伙伴”統計，至2019年2月11日，特朗普提名行政部門領導人選只有約61%得到參院批準。相比之下，奧巴馬執政初期同一時段的提名成功率高達77%。另外，在275個仍然空缺的高級崗位中，有127個崗位人選已得到特朗普提名但尚待參院批準，另有143個崗位連提名人選都沒有。

到底是哪些因素導致特朗普的人事提名屢屢碰壁、行政缺編始終不解呢？恐怕，這既是參院規則限制所致，也是兩黨政治極化時代的必然產物，同時離不開特朗普有追求“小政府”的執念這一背景。

第一，受參議院繁瑣的批準程序所限。根據美國聯邦憲法第二條第二款規定，行政、外交、司法等高級聯邦官員的提名需交由國會參院在“建議與贊同”原則下予以審議并決定是否批準。批準之前需走完參院相關委員會對提名人進行背景調查、聽證以及院會辯論和表決等程序。近年，這一批準過程耗時越來越長。有數據顯示，小布什總統第一任期執政滿一年時，其提名人選走完參院批準程序的平均耗時是36天，而奧巴馬是54天，特朗普72天。有觀點認為，批準程序耗時之所以被拉長，原因是參院對提名人的審查已不單單停留在提名人的能力是否勝任或者是否與即將就職崗位存在利益沖突這樣的問題上，而是擴大到提名人的個人生活和從業背景等。雖然背景審查一般由參議院相關委員會的專職助理操作，但如果這些繁瑣的審查撞上了更為緊迫的立法議程，那么各參議院委員會就會選擇推遲提名聽證，將工作重點轉向立法討論，提名人批準周期便被進一步拉長。

第二，受兩黨政治極化所困。奧巴馬執政時期，參議院曾對自身的批準“拖延癥”做出過改革努力。例如參議院兩黨小組在2011年提出《總統任命效率與精簡法案》，該法案將必須經參議院以“建議與贊同”原則批準的非行政決策職務數量減少了163個。同年6月，參議院又通過第116號決議案，加快院會對272個聯邦實體（不包含此前已減少的163個職位）提名的審議。盡管推行了這些改革，但輪到特朗普執政，參議院的提名批準“拖延癥”非但沒有緩解，反而進一步加重。其中最重要的原因或許是，兩黨政治惡斗業已蔓延到人事提名和批準的領域。以消費者金融保護局（CFPB）局長一職為例，新任局長凱西·克蘭寧潔在歷經長達半年的等待后，終于在2018年12月6日獲參院批準，最后得票數是50對49，投票分布完全按黨派劃線。消費者金融保護局本身就是兩黨政治的角力場，民主黨希望借該機構加強對金融市場的監管，共和黨保守派則力主廢除該機構放任市場自由。民主黨之所以對克蘭寧潔的任命進行“杯葛”，很大程度上就是認為他在金融服務領域缺乏經驗，之前也從未在任何聯邦機構擔任領導職務，擔心他成為特朗普安插在消費者金融保護局的“傀儡”。

第三，特朗普“小政府”理念推動。從1996年比爾·克林頓聲稱的“大政府時代結束”，到9·11事件后小布什主導的史上最大規模政府擴張，再到2008年金融危機催生的奧巴馬“經濟政府化”理念，美國經歷了一個政府規模和職能擴張的周期。這直接導致了2009年發生的社會思辨，即反對大政府的“茶黨運動”。“茶黨運動”影響深遠，一定意義上也助推了特朗普的上臺。特朗普當選后定下一個明確目標，要把國家的角色盡可能地“縮小化”。這種“小政府”理念也反映到特朗普填補行政職位的具體行動中。他在2017年8月底接受福克斯新聞采訪時表示，行政缺編是他“有意識的選擇”，是縮小政府規模努力的一部分。在特朗普看來，政府中有太多為了解決資深雇員頭銜晉升的虛職，這些無用崗位根本無需提名人選。“公共服務合作伙伴”的統計顯示，截至2019年2月11日，有超過兩成的“關鍵職位”未得到特朗普提名，其中就包含大量副部長（undersecretary）、助理部長（assistant secretary）以及層級較低的職位。

特朗普規避有方

兩年來，特朗普基本采取三種方式繞開參議院對提名人“建議與贊同”的作用。

一是“休會期任命”。美國聯邦憲法第二條第二款規定，“在參議院休會期間，如遇有職位空缺，總統有權任命官員補充缺額，任期至參議院下屆會議結束時終止。”此前幾任總統都采用過這種方法來規避參議院對提名人的反對。不過，參院顯然對特朗普有所防備。2017年8月，參院采用“形式會期”來阻止特朗普在夏季休會期間突擊進行人事任免，也就是每三天召開一次不討論正式事項的“簡短會議”。從技術上講，參院可在“形式會期”期間對白宮的提名案進行審議。

二是以“代理”頭銜短期替代需要參議院批準的職位。這是特朗普執政兩年多來最常用的規避手法。特朗普在多個場合表示，他喜歡使用“代理”官員，因這給他帶來更大靈活性。目前，特朗普內閣成員中有四分之一為代理官員。不過，這樣做也產生了制度性的弊端。首先是人事延續性問題，根據1998年《聯邦政府職位空缺改革法案》（下簡稱《空缺法》）規定，總統宣示就職后的第一年，任命的首位代理官員在職不可超過300天，隨后幾年任命的代理官員任職不可超過210天。這就導致代理的內閣部長、副部長、助理部長很難保證工作延續性，因為隨時會被替換。其次是政策延續性問題，2018年7月“國會研究服務局”的一份報告得出結論：“任何不服從《空缺法》的官員，在空缺職位上以任何職能或職責做出的任何行動，都沒有效力。”也就是說，若“代理”官員任期結束，法院可以“自始無效”的原則推翻卸任“代理”官員制定的政策。

三是更多使用無需參議院“建議與贊同”的白宮顧問和幕僚。特朗普治國的特點之一是仰賴“小圈子”，而這些“小圈子”成員可以有效避開參議院，從而讓特朗普在政策制定與協調上擁有更大靈活性。比如在移民和邊境安全問題上，白宮高級顧問史蒂芬·米勒對特朗普的影響很大，前者幾乎是特朗普移民政策的“總設計師”。再比如特朗普的女婿庫什納參與協調了刑事司法改革的全過程，而且庫什納還被稱為“影子國務卿”，操刀特朗普的“中東大棋局”。此外，特朗普還喜歡和體制外的顧問通電話，尋找政策靈感。近期美國媒體曝出特朗普的私人時間表，顯示特朗普每天有將近5小時的“行政時間”（executive time），這段時間除了看電視、發推特外，給朋友打電話也是一項重要活動。總之，特朗普不喜歡受規則與計劃的束縛，正如他在《交易的藝術》一書中說的，太多計劃限制了創造力，阻礙了思考。這種思維好惡顯然也反映到他的用人方式上。

過去兩年，盡管特朗普的執政效力和政治前途因涉及國防、外交及司法等重要職能部門主要領導崗位“提名難”受到一定削弱，但總體看行政缺編對特朗普政府正常運作的影響并不很直接。其中反映出的問題是，對大部分行政職位的人事提批程序是否已是多余？因為在兩黨政治日趨極化的當下，人事提批已淪為政治斗爭的工具，其功能性和恰當性大不如前。一些有更高政治追求的參議員把提名聽證會當作自身政治作秀的舞臺，這只會加劇兩黨之爭的喧囂，無益于填補行政職位空缺。因而可以說，崗位空缺率居高不下既是美國國內政治極化的一個外在表現，也是美國政治失靈的病征，這個病不好治，更何況特朗普和國會兩黨也沒想治。

（作者為上海市美國問題研究所助理研究員）