監察體制改革背景下村基層組織人員職務犯罪懲防體系構建

構建村基層組織人員不敢腐、不能腐、不想腐的懲防體系迫在眉睫。樹立分類治理指導思想、增強縣級監委力量、建立科學合理的查處機制、完善村基層組織人員職務犯罪刑事立法等，可構建懲治體系；健全村基層組織人員監督體系、完善村民自治制度、加強對村基層組織人員的管理、運用科技進行預防等，可構建預防體系。通過積極治理村基層組織人員職務犯罪，可推進農村領域國家治理體系和治理能力現代化。

在我國，村基層組織人員具有雙重身份，既是村民意志和利益的代言人——村集體事務的管理者，又是依照法律協助人民政府從事部分行政管理事務的人員——以國家工作人員論者。在村級治理中，由于立法不完善、行政監督真空、司法監督薄弱、內部監督乏力以及村基層組織人員自身文化水平較低等原因，導致村基層組織人員腐敗問題嚴重，嚴重惡化干群關系、影響基層社會穩定和國家戰略目標的實現。在國家監察體制改革的背景下，如何構建村基層組織人員不敢腐、不能腐、不想腐的懲防體系，是亟待解決的現實問題。

一、村基層組織人員職務犯罪的基本情況

村基層組織人員俗稱為“村官”，他們并不是真正的“官”，而是民，由于依法承擔了村內公共事務的管理職責，該職責與村民切身利益息息相關，所以村民稱之為“官”。

（一）村基層組織人員的范圍

我國農村實行基層群眾自治制度，村民委員會是基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業。村黨支部是黨在農村的基層組織，是農村一切組織和全部工作的領導核心。村黨支部和村民委員會是村級治理的核心組織。村基層組織人員是指在行政村一級的治理組織中依法從事公共事務管理職責的人員，僅包括村民委員會委員和村黨支部委員，俗稱"村兩委委員"，不包括村集體經濟組織、村民委員會下屬機構成員及村小組組長。當前，我國共有55.4萬個村委會，224.3萬名村委會委員，其中黨員有129萬人。2017年中國共產黨黨內統計公報顯示，全國有54.7萬個建制村已建立黨組織。全國農村黨支部委員約275萬人，除去村兩委交叉任職的人數，村兩委委員大約在370萬人左右。

（二）村基層組織人員職務犯罪的界定

圖1 1983-2017年村委會數量和村委會委員人數

法律對職務犯罪的內涵沒有明確規定，學理上對職務犯罪的理解也眾說紛紜。廣義的職務犯罪說認為，職務犯罪是指“具備一定職務身份的人利用職務上的便利貪污受賄、侵占挪用或者瀆職侵權，破壞國家對職務行為的管理活動，致使國家和人民利益遭受重大損失的一類犯罪行為的總稱”［1］(P11)。而狹義的職務犯罪說認為，職務犯罪是指“國家工作人員利用職務之便貪污公共財物、收受賄賂或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，破壞國家工作人員職務行為廉潔性或者國家機關正常管理活動的行為”［2］。要探析什么是村基層組織人員職務犯罪，必須了解什么是“職務”,有哪些法定權利和義務。村基層組織人員的法定職責主要有兩種。

一是從事村自治事務的管理。1982年《憲法》規定村民委員會是農村基層群眾自治組織，明確了該組織的具體職責?！洞迕裎瘑T會組織法》規定了黨在農村的基層組織，要發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。憲法和法律均規定了村基層組織人員對村內自治事務進行管理的法定職責。村基層組織人員行使該職責過程中涉及的罪名主要是挪用資金罪、職務侵占罪、非國家工作人員受賄罪等。

二是協助政府從事行政管理。2000年，全國人民代表大會常務委員會進行立法解釋，規定村民委員會等村基層組織人員在協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；社會捐助公益事業款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關計劃生育、戶籍、征兵工作以及協助人民政府從事其他行政管理工作時，屬于刑法第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。在依法協助政府從事行政管理工作時，村官是在從事公務，行使的是公權力，以國家工作人員論。涉及的罪名主要有挪用公款罪、貪污罪、受賄罪等。

村基層組織人員職務犯罪是指村黨支部委員和村民委員會委員利用其職務身份產生的便利而實施的犯罪，包括在履行上述兩類法定職責中不當履行職責、濫用職權所產生的犯罪。

（三）村基層組織人員職務犯罪的現狀

近年來村基層組織人員腐敗甚至犯罪問題日益嚴重。村基層組織人員，特別是村兩委一把手成為腐敗的高發人群。“全國檢察機關在立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中，農村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記1739人，村委會主任1111人”［3］(P65)。通過對中國裁判文書網查詢到的近4000件村基層組織人員犯罪案例進行分析，發現村基層組織人員犯貪污罪的占比最高，達到56.4%。其次分別是受賄罪、職務侵占罪和挪用公款罪，分別占11.8%、11.5%、10.8%。支農惠農款項、征地拆遷、工程建設、集體資產處置、林業礦產資源、承包租賃等成為案發集中領域。

二、村基層組織人員職務犯罪治理中存在的問題

人民公社制度退出歷史舞臺后，在建制村一級，逐步由村民自治制度所取代。在村集體事務方面，國家權力出現真空。由于村民權利意識弱、文化素質較低、自治制度不健全、宗族勢力等因素影響，村民自治異化為村基層組織人員自治，大小事都由村基層組織人員說了算。村民要在熟人社會中立足，不敢得罪大族大姓選出來的村基層組織人員，受到不公平待遇時，往往忍氣吞聲。加之村務公開制度落實不到位，村民難以進行有效監督。缺乏監督的權力必然導致腐敗，自治權力的行使缺乏監督，村基層組織人員開始濫用權力，侵害村民的利益?！按寤鶎咏M織人員腐敗是由各種因素促成的，是一種‘綜合癥’，但最重要的還是由整體社會轉型的結構性空間轉換造成的?！保?］

在我國社會治理資源普遍稀缺的情況下，面對諸多矛盾，國家治理資源向重點領域、重點環節和重點區域傾斜。村基層組織人員職務犯罪案件涉案金額偏小的居多，個案的社會影響力有限，國家對如何有效治理村基層組織人員職務犯罪缺乏系統的考慮。在村基層組織人員職務犯罪治理中主要存在以下幾個方面的問題。

（一）自治立法不完善

村民自治是我國村民在實踐基礎上逐步形成的制度，從1987年頒布的 《村民委員會組織法（試行）》，到1998年制定《村民委員會組織法》，再到2010年對該法的修訂，都在實踐的基礎上不斷完善。但該法仍有許多地方需要改進，如偏重實體內容，對程序性的規定欠缺；對村民如何實現自我管理，如何保障村民自治權利和監督權利并沒有詳細的規定；對村民會議的地位、權限、召集程序規定粗糙；對以不正當手段，破壞村民委員會選舉的行為，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理，但“依法處理”卻無法可依，且該類破壞選舉的行為尚未納入刑法規制的范圍。

（二）行政監督軟弱

隨著社會經濟發展和社會治理的需要，受人財物的限制，政府不斷委托村基層組織人員從事一些行政管理工作，如協助政府管理扶貧、移民、救濟款物，土地征用補償費用等。村基層組織人員一方面是村民利益的代言人，另一方面又成為協助政府履行職能的管理者。政府和村基層組織人員的關系密切，有很多行政事項需要村基層組織人員的協助，對村基層組織人員的腐敗行為，以精力有限、無暇顧及與不干涉村民自治為由，往往睜一只眼閉一只眼，甚至包庇縱容，共同腐敗?；鶎诱行┎缓锰幚淼拈_銷有時找村里報銷，由于存在利益牽絆，明知村基層組織人員存在腐敗問題，也抹不開情面監督。

（三）司法懲治不力

2018年監察法實施前，根據刑事訴訟法的規定，村基層組織人員在村集體事務中的職務犯罪由公安機關進行偵查；協助政府從事行政管理工作，以國家工作人員論時的職務犯罪由檢察機關偵查。由于實踐中往往難以辨別村基層組織人員職務犯罪時的身份，導致公安機關與檢察機關或相互推諉，或爭相立案，影響了對村基層組織人員職務犯罪的懲處。受經濟發展水平較低、司法資源有限的影響，檢察機關或公安機關把精力集中投入到查辦大要案中。對犯罪金額較大、社會影響惡劣的村基層組織人員職務犯罪，才能引起司法機關的興趣和重視，爭相立案；對犯罪金額不多的村基層組織人員職務犯罪，司法機關查處力度弱，放縱了犯罪。

（四）監察機制不健全

2000年之后至監察法實施前，村基層組織人員只有在協助政府從事行政管理工作時才屬于行政監察對象，在從事村集體事務管理時，村基層組織人員并非行使公權力的公職人員，行政監察機關無法對其行使監察權。由于紀檢監察機關合署辦公，對黨員村基層組織人員，紀委可以進行黨內監督，但對于非黨員村基層組織人員，紀檢監察機關均無法對其進行監督。監察機關履行行政監察職能時，由于自身屬于行政機關的管理范圍，缺乏應有的獨立性和權威性，無法有效發揮監督職能。

三、監察體制改革對村基層組織人員職務犯罪治理的影響

監察法規定的監察對象中包括基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員。村委會委員屬于基層群眾性自治組織中從事管理的人員，村黨支部委員屬于其他依法履行公職的人員，村兩委委員均為監察對象。國家監察權對村基層組織人員進行強有力的監督，必將改善農村的政治生態，糾正異化的村基層組織人員權力，保障村民的自治權。

（一）調查機關發生變化

國家監察體制改革，將行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來，組建黨統一領導的反腐敗工作機構——監察委員會。根據現行法律，村基層組織人員在管理村自治事務時犯罪的，由公安機關進行偵查；在協助人民政府從事行政管理工作時，屬于行使公權力的公職人員，對其犯罪行為由監察機關進行調查，改變了之前由檢察機關對該種犯罪行使偵查權的職能配置。監察法規定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助?！碑敶寤鶎咏M織人員在管理村內自治事務和協助政府從事行政管理事務均涉嫌犯罪時，明確了調查主體是監察機關，公安機關予以協助。調查主體的集中統一，改變了之前由多個主體調查，從而導致或相互推諉、或相互爭奪的局面，通過整合反腐資源，對村基層組織人員職務犯罪進行有效打擊。

（二）治理手段更加豐富

隨著職務犯罪起刑點的提高，有更多的村基層組織人員腐敗行為達不到入罪標準，不受刑法調節。這些微腐敗如果得不到處置，會源源不斷地滋長為犯罪，村基層組織人員職務犯罪案件也會越查越多。抓早抓小是治理村基層組織人員職務犯罪的有效手段，監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，對村基層組織人員違反道德、紀律、職務違法、職務犯罪等問題集中統一進行處置，將紀律與法律有效銜接。對腐敗問題，不再片面強調加大打擊力度或加強廉政教育，而是更加注重治理的系統性和差異性，強調標本兼治、綜合治理。根據村基層組織人員腐敗的程度，采取廉政教育、監督檢查、違法犯罪調查等方式，全方位、多層次進行治理，力求通過多種手段構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

四、監察體制改革背景下構建村基層組織人員職務犯罪懲治體系

李斯特認為“刑法是刑事政策不可逾越的界限”。［5］(P14)及時恰當地懲治是控制村基層組織人員職務犯罪的有效途徑。當前村基層組織人員職務犯罪黑數仍然較大，在國家監察體制改革背景下，應及時查處村基層組織人員職務犯罪，對罪犯及潛在者形成有力震懾。

（一）樹立分類治理的指導思想

國家監察體制改革后，紀委監委成為反腐敗的專責機構。腐敗程度有深有淺，情況多種多樣，治理腐敗的手段和方式要有所區分，形成相應的階梯，正如貝卡里亞所說：“如果說對于無窮無盡、暗淡模糊的人類行為組合可以應用幾何學的話，那么也很需要有一個相應的、由最強到最弱的刑罰階梯。”［6］(P18)對違紀、職務違法、職務犯罪問題，需要根據情節輕重，采取組織處理、黨紀政務處分、移送司法機關追究刑事責任等手段分類治理。對情節顯著輕微、危害不大的違紀違法行為，本著“懲前毖后、治病救人”的原則，進行組織處理或黨紀政務處分即可；對情節重，達到犯罪標準的嚴重違法犯罪行為，需要移送司法，追究刑事責任。如何區分違法與犯罪行為的界限，需要對行為的社會危害性進行研判，按照法定犯罪構成要件標準進行區分。由于紀委監委有較大的裁量權，因此需要設計嚴格的程序，來規范監察權力的正確行使，如建立案例公開機制、嚴格集體研究決策程序和請示報告制度等。

（二）增強縣級監委的監察力量

根據監察法規定，監察委員會從縣級開始設立，鄉鎮不設置監察委員會。縣級監察委員會承擔了懲治村基層組織人員職務犯罪的職責。村基層組織人員既在管理村集體事務中犯罪又在協助政府從事行政管理事務中犯罪的，以縣級監察委員會調查為主，公安機關予以協助。國家監察權對村基層組織人員在村集體事務管理中的犯罪也有權進行調查，相比監改之前的縣級檢察機關，縣級監察委員會的職責有所增加。因此，要增強縣級監察委員會的力量配備，使人財物向調查一線傾斜。在減少腐敗存量、遏制腐敗增量的背景下，縣級監察委員會對村基層組織人員職務犯罪應快查快結，提升查處的必定性，形成不敢腐的震懾。

（三）建立科學合理的查處機制

監察機關要積極拓寬村基層組織人員職務犯罪線索來源渠道，通過建立互聯網舉報平臺、舉報熱線，對舉報人獎勵、保護等舉措，鼓勵群眾積極監督舉報；與司法、執法、審計、巡視等部門建立暢通的線索移交機制，明確具體責任部門和責任人員，對村基層組織人員職務犯罪線索加強集中統一管理，規范流轉程序，確保線索能夠得到及時有效的處置。根據地方政治生態處置問題線索，對地方利益牽絆較深，調查難度大的問題線索，通過提級辦理和指定交叉辦理等方式，破除地方干擾因素。對村民反映強烈的問題，如涉及扶貧領域、土地征收、村霸、賄選等村基層組織人員職務犯罪，重點予以查處。對監察機關有案不查、瀆職不作為的，加大問責和處置力度。

（四）完善村基層組織人員犯罪的刑事立法

賄選是村級組織換屆選舉中普遍存在的現象，在靠近城市和有礦產資源的村子更為嚴重，但賄選問題被追究法律責任的比例較低，被追究刑事責任的更少。村級組織選舉中出現的賄選嚴重背離了村民自治的宗旨，破壞了農村的政治生態，最終損害了村民自身的利益。在破壞選舉罪中應增加“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為”，將破壞村級組織選舉行為納入刑法的規制范圍。增加資格刑的設置?！袄寐殑丈系谋憷笔锹殑辗缸锱c其他犯罪的本質區別，剝奪犯罪人的任職資格，可以從根本上消除再犯的可能性。我國刑法中的資格刑主要是指剝奪政治權利，但村基層組織人員職務犯罪被判刑后，很少被判處剝奪政治權利，曾經受到刑罰處罰的村基層組織人員再次當選村基層組織人員的案例時有發生。因此，在職務犯罪的刑罰中，我國應增加資格刑的內容，如剝奪擔任特定職務的權利，以更好地實現刑罰懲治效果。

五、監察體制改革背景下健全村基層組織人員職務犯罪預防體系

孟德斯鳩在《論法的精神》中提出：“一個良好的立法者關心預防犯罪，多于懲治犯罪，注意激勵良好的風格，多于施用刑罰?！保?］(P82)通過采取有針對性的措施，消除或抑制引發村基層組織人員職務犯罪的因素，以實現預防村基層組織人員職務犯罪的目標。

（一）健全村基層組織人員監督體系

1.壓實基層政府的監管職責。受社會發展階段的限制，村民自治存在異化為村基層組織人員自治的現象，村民利益容易受到侵犯。因此，村基層組織人員在履行集體事務管理職責時，基層政府需加強指導、監督和管理。根據《村民委員會組織法》，基層政府對村民委員會的工作負有一定的監管職責，如對破壞選舉的行為有調查職責，對新舊村委會工作交接有監督職責，對村民委員會不依照法律、法規履行法定義務的有權責令改正，不落實村務公開制度的有權責令公布，負責組織村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計等，基層政府在不干預村民自治事項的基礎上，需要依法切實履行監管職責。對基層政府不履行職責的，監察機關應視情給予其組織處理、問責、黨紀政務處分；情節嚴重的，應移送司法機關追究刑事責任。

2.發揮鄉鎮監察機構的監察職責。根據監察法規定，縣級監察委員會可以向鄉鎮派出機構或監察專員，對村基層組織人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，指導村務監督委員會的工作。對村基層組織人員違法行為進行調查，給予談話提醒、批評教育、責令檢查，或者誡勉等組織處理；對存在的風險防范點，提出監察建議；對村基層組織人員不履行或者不正確履行職責的，依照權限對負有責任的領導人員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。涉嫌職務犯罪的，可根據授權開展初步調查。通過鄉鎮監察機構行使監察權，加強對村基層組織人員的監督。

3.創新民主監督的有效方式。村務監督委員會是村民對村務進行民主監督的機構，是村民監督村務的主要形式。要選好配強村務監督委員會成員，將具備財會、管理知識、敢于監督的人員選為委員，充分發揮村務監督委員會的作用，不斷完善村民自治機制和村級工作運行機制。積極發揮非政府組織作用。“非政府組織具備的公益性、非盈利性、非政府性等特點，可以作為農村民主監督的一種組織載體，集中民意，反映村民訴求，通過參與村政，監督村兩委政策執行，發揮民主監督拾遺補缺的作用?！保?］

（二）完善村民自治制度

“有效的基層治理，一定是要調動多數人的意愿，少數服從多數，從而回應多數人需求以解決基層治理中的問題”［9］(P103)。要注重發揮村規民約的作用。村規民約是村民平等參與、進行廣泛商議基礎上形成的規則。村民既是村規民約的遵守者也是創制者，村民內心認可這些規則，采取的是施為性態度。村規民約的制定能夠啟蒙村民的政治意識，提升村級治理水平，推進村級治理能力現代化，有效制約村基層組織人員的權力。要推進村民自治法的制定，明確村民的權責義，以權利制約權力。如明確村民享有村民會議召集權、罷免權；規范村規民約的制定程序；完善村民權益受到村民委員會或者村民委員會成員侵害時的司法救濟權，明確訴訟程序和相應的法律責任等。

（三）加強對村基層組織人員的管理

嚴格村基層組織人員的準入門檻?；鶎诱畱笇Т迕裢扑]奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為村委會候選人，對有犯罪前科的競選人嚴把入口關。2018年12月28日起施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第26條規定了村黨組織領導班子的任職條件和選拔范圍。要將該條例的要求落到實處，選強配齊村黨組織領導班子，特別是村黨組織書記。加強對村基層組織人員的廉潔教育和培訓。如果沒有村基層組織人員的自我約束，單靠外界強制執法，也不能有效治理村基層組織人員犯罪。教育村基層組織人員遵紀守法，使廉政思想成為自覺的行為準則，甚至成為無意識的習慣，做到自律與他律相結合，是有效治理的基礎?！皬南到y論的角度看，保護部分，服務部分，為部分的生存發展提供適宜的內環境，是建構、管理、使用系統必須考慮的價值取向之一”［10］(P57)。治理村基層組織人員犯罪，還需要提高村基層組織人員的待遇保障，落實基本報酬制度，保障其基本生活水平。

（四）加大科技預防力度

美國社會學家貝爾講道：“社會科學的理論已不再僅僅停留在概念的咬文嚼字上，而成了可以用經驗和可驗證的形式來表達的命題，社會科學正在變成像自然科學那樣的科學?！保?1］(P186)大數據時代的到來，可以通過技術手段，對村基層組織人員腐敗問題進行調查，如在計算機中設計村基層組織人員腐敗調查問卷，由計算機進行提問，被調查者根據系統提示直接輸入答案，計算機自動進行整理問卷，進行初步分析，可以大大提升工作效率和決策的科學性。通過對村基層組織人員犯罪問題進行訪談，采集客觀數據，能夠了解掌握腐敗黑數、犯罪高發領域，及時查找到制度漏洞。充分利用中國裁判文書網公布的村基層組織人員職務犯罪案例，對司法大數據進行定量分析，提出精準治理對策。不斷提升農村信息化建設水平，通過建立信息監管系統，將村基層組織人員權力運行關鍵環節信息公開化，讓權力在陽光下運行。