內部控制框架下高職院校政府采購存在的問題及優化措施

姚祎

【摘要】? 文章通過調查問卷、數據對比、實地訪談等方法，分析F學校在政府采購工作中出現的人員配備、預算方案制定以及執行和監督過程中出現的問題，問題出現的原因在于政府采購缺乏調研、政府采購設計存在漏洞、對政府采購監督不足等幾個方面，由此提出優化F學校政府內部控制的措施，并在此基礎上建議利用信息系統對高職院校政府采購進行創新管理，以期為我國高職院校政府采購的歸口管理、風險防控提供參考。

【關鍵詞】? 高職院校;政府采購;問題;優化措施

【中圖分類號】? F233? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）03-0080-03

高職院校在大力優化校園環境、提升教學設備水平的建設過程中，通過政府采購，購買了先進的教學儀器、新增了配套的實訓設備、優化了良好的校園風貌。政府采購活動降低了高職院校財政資金的使用風險，對高職院校的廉政治理產生了良好的影響。

一、問題的提出

（一）研究背景。《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫[2016]99號）等政策的頒布和實施，對高職院校的政府采購工作管理提供了很大的幫助和指引。高職院校的政府采購并非一種普通的購買過程，它不但涉及到高職院校的組織結構、管理體系和風險控制制度等多個方面的問題，而且還涉及到了院系的建設方案、財政預算;甚至影響了學院的采購組織、人員安排、合同管理、績效評定和廉政監督等各個環節。

（二）研究回顧。政府采購是指通過規范的招標活動，對所需貨物（或勞務）進行采購，以達到降低成本、簡化采購程序的目的而采取的經濟行為（Russell Forbes，1929）。其特點表現在競爭、公開、商業標準和透明度等幾個方面（Sue Arrow Smith，1998）。我國對政府采購的研究，主要在各級國家機關、事業單位和社會團體（李岫輝，2011）這幾個經濟主體上。目前我國高校政府采購中也存在不少問題，楊林蘭（2014）認為可以從三方面入手，解決高校政府采購的問題，一是加強法制宣傳力度，促進相關人員對政府采購行為的認識，提高依法采購效率;二是采用多種評標方案相結合，多元化采購的標準;三是抓重點環節，簡化采購工作流程等。總之，我國政府采購的本質目的，是為了使國有資產在滿足需要的情況下最大化節約資金。

（三）研究方案。

1.調研目的。多數學者的研究大都從規章制度入手，筆者試圖利用調研問卷的方式開展研究。F學校是首批獲得國家示范性高職院校稱號的綜合性高等職業院校，近年來隨著財政建設資金撥付的加大，F學校在學生的教學和生活環境等方面都不斷改善，以其為例，進行調查、研究、分析，找到當前在內部控制框架下高職院校政府采購活動存在的問題和缺陷，并提出優化建議，為我國高職院校在政府采購環節的內部風險控制提供參考。

2.調研方法。對F學校參與政府采購工作的教師和行政工作人員發放調研問卷，并進行實地訪談。

3.調研模塊。在F學校政府采購的人力資源、全面預算、工程審批、合同管理、監督控制等多個風險環節進行調查問卷和實地訪談的設計。

二、調研的初步情況及分析

（一）F學校目前政府采購工作的現狀。本文依據問卷、訪談等調查的結果，發現政府采購活動給F學校的國有資產管理帶來了積極的影響，同時目前也存在一定的問題，具體分析如下：

1.F學校政府采購活動的積極影響。F學校下設國有資產科作為政府采購管理部門，并且制定了10章35條的管理規章，從單位層面和業務層面上確保了政府采購活動能正常有序的開展。截至目前，F學校已經順利通過了國家級示范性院校的兩次評估驗收，實驗設備、公共教學環境等得到了大幅的更新和改善。

2.F學校政府采購中出現的問題。

（1）參與人員素質高，但整體專業性偏弱。在人力資源的調研中，發現F學校參與政府采購項目的人員學歷素質高，完全具備相當的自我增值和自我學習的能力，但政府采購業務專業能力較弱，例如申購人員對招投標流程不了解，資產管理人員對建設方案不內行，采購人員對合同法不熟悉。

（2）能按預算完成任務，但執行僵化。在全面預算的調研中，發現F學校制定預算計劃后，采購項目大部分實現按照預算方案執行，以2107年為例，完成率均在90%以上。但是執行過程較為死板，預算缺乏科學的預算調整空間，缺乏對緊急新增項目的應急政府采購方案。詳見表1。

（3）設置審批環節，但權責不明。在工程項目的調研中，對于政府采購授權的審批，F學校僅規定“進入采購、招標程序前，該采購、招標項目應已按權限獲得批準。”在確定組織和采購方式下，僅涉及“采購部門提出方案，報分管采購工作的院領導或學院采購工作領導小組審批”，F學校70%以上的受訪者確定參與政府采購項目需要找到所在部門、國有資產管理部門、財務部門、實驗管理部門、教務部門、行政辦公室等各負責人授權，13%左右的受訪者還認為需要找監察部門負責人簽字。

（4）合同簽訂制度薄弱。在合同管理的調研中，相關人員的風險意識較低。對合同擬定的職責分工與授權批準含糊不清，甚至合同或者協議的審核控制不嚴。例如，對合同缺乏具體明確的負責單位：是編制合同的部門，還是實際執行采購的部門？是實際使用的部門，還是審核合同的部門？一旦在合同中出現紕漏，則整個采購項目的損失就會很大。

（5）不相容崗位未完全分離。在內控機制的調研中，F學校在執行政府采購活動中，并未完全實現不相容崗位的相分離。例如，采購項目的申請人，既是政府采購計劃方案的制定者，又是政府采購項目的執行人，甚至還是政府采購項目的實際使用者。在這些環節中，從計劃、操作實施到最后使用都是同一人，導致風險劇增。

（6）后續監督權不到位。在資產監管的調研中發現，政府采購遇到數量大、周期短、要求高、專業性強的采購，在完工階段缺乏專業人員監督驗收，在固定資產使用階段缺乏定期的檢查，沒有完全做到分散風險。F學院的監察部門在驗收階段并沒有參與驗收環節，提出政府采購項目的主要部門也未有除申請人以外的專業人員配合監督驗收。

（二）F學校政府采購出現問題的原因分析。結合問卷和訪談，本文認為F學校政府采購工作出現問題的主要原因如下：

1.欠缺實際情況分析和需求調研。高職院校實行政府采購的主要目的是為了防止資金資源的浪費和徇私舞弊風險的發生。在政府采購項目計劃申請前，需求調研、實際使用預測和完成效果分析都是必要的，如果沒有通過集中的民主集中調研分析，那么對該項政府采購的執行時間、建設成效甚至是投入使用都將成為未知數，這不僅會造成政府采購項目的浪費，還會降低工作人員的積極性。

2.采購環節缺乏專業人員。高職院校參加政府采購活動需要配備專職崗位，負責采購事項，承擔政府采購環節的責任。采購人員工程、服務、貨物知識的專業性不足，風險意識較低，就可能出現供應商操縱供貨的風險。

3.缺少部門間的內部牽制。高職院校在政府采購過程中，從單位層面上看需要決策權、執行權、監督權三權分離，由專門部門負責控制。決策需要各職能部門的集體研究、論證和咨詢結合才能通過，以實現科學制衡。從業務層面上看，需要預算、收支、采購、資產、項目、合同多個部門加強風險預測，才能實現需求方、代理人、供應商和評審專家間有效的控制。

4.在監督環節上的風險意識較弱。高職院校的政府采購部不僅僅是一項采購環節，它涉及到事前的財務的預算、收支的渠道分配、事中的招投標開展，以及貨物、服務和工程的實際采購建設和事后的資產配置使用和監督等多個環節，在這些環節中，一旦缺失風險識別，就無法實現開源節流。

5.未建立自我約束機制。政府采購管理不僅涉及到財政資金的使用，后續還涉及到對已購資產的使用。盡量避免為了落實指標而倉促提出方案、為了完成預算而進行盲目采購等現象的發生。因此，在高職院校內部，需要建立自我約束機制，做好各個部門的內部銜接，加強相關人員的風險防控意識，避免出現政府采購管理的漏洞。

三、優化措施與建議

（一）人員“量身定做”，強調專業管理。對政府采購的申請人員，首先要從申請需求的專業角度出發，在專業性的范圍內通過走訪調研和需求分析，提出優化合理采購的申請方案;對政府采購的執行人員，必須具備行政事業單位內部控制相關知識，只有明確其自身崗位的權利和責任，才能有效地執行采購建設方案;對政府采購的管理人員，要強調其對招投標等采購事宜的專業性，才能順利完成各項政府采購任務。

（二）彈性預算管理。財務根據彈性預算的制定原則，對預算的每一項目落實數量金額，同時對預算的每一項目給予一定的彈性空間，并對彈性空間進行統一的控制。同時，財務部門對正在按步驟實施的政府采購活動進行有效的跟蹤，對資金動向提前做好預測，避免造成有急切需求但是預算不能滿足或者沒有需求卻追加項目等不合理現象的發生。

（三）強調歸口管理，簡化流程。為了集中管理，F學校對政府采購的設置層層審批，落實責任主體，但是實際工作中反而由于多個審批環節，造成責權不明。因此在風險管理時，需要強調分級負責，簡化工作流程。對于分屬不同資產管理類別的采購項目，由主管部門負責管理，責任落實到位。例如，政府采購方案信息公開后，只要申請部門及時提出申請，采購執行部門和資產管理部門對申請進行復核確認無誤后就可審批。采購專業教學設備時，直接由申購部門和資產管理部門領導審批后，即可確定立項采購;采購校園辦公設施和公共服務時，采購主管部門可以直接同意進行立項。通過簡化流程，提高工作效率。

（四）增強法制風險意識。在采購文件的審核、合同的制定以及履行等方面，要加強相關責任人的法制風險意識。在制定合同的過程中，指定法律、財務、技術、審計等專業人員共同參與，明確合同簽訂的分級授權、確認合同中的法律風險與權責，重點控制采購雙方的安全與質量環節。同時，還要在合同中注明發生糾紛的處理以及仲裁的解決方式，在彰顯公平的基礎上，最大程度上保證采購院校的利益。

（五）合理設崗，厘清職責。只有對申請者、采購建設者、監督者實行不相容崗位分離，才能在政府采購中實現制衡。使用和采購是兩種不同的業務，在合理利用政府采購資金的原則下，確定采購方案后，為了防止徇私舞弊，申請者不能再參與各個采購和活動建設。采購事項必須交由他人辦理，直至驗收結束。同時，在供應商建設完工后，驗收環節再由申請人參與驗收，以確認實際項目的完成情況。政府采購過程中的經辦人員，還必須注意回避事項和廉潔要求，保證采購健康有序的進行。

（六）加強監督體系建設。在政府采購管理中，形成申購部門、財務部門、資產管理部門、監察部門相互制約的機制。從申購部門報告采購計劃開始監督，到政府采購部門公示招標過程、財務與監察的監督驗收、財務與政府采購部門的備案歸檔等環節，分別找到風險控制點進行合理的防控，加強監督體系建設。詳見圖1。

四、利用數字化信息系統對高職院校政府采購進行創新管理

通過對F院校政府采購在人力資源、財務預算、授權審批、合同管理等方面的優化，可以發現這些工作在政府采購活動中是緊密相連的，因此，可以以其為契機搭建高職院校政府采購的信息化管理平臺，實現一個簡化審批流程、公開完整信息、提升辦事效率、控制風險的流程整體閉環，具體框架見圖2。

在圖2中，申購人直接利用搭建的需求申購系統提交已經過調研的采購需求方案，并提交相應審批人，簡化審批流程;審批人經過數字簽名確認其審批結果后，信息同步推送至預算系統，預算管理接收申購金額后直接計入預算數據和合同數據中，以防范人為舞弊的風險;同理，招采系統在信息平臺公布詳細的招標參數和中標情況，做到公平公開;合同管理系統支撐整個政府采購環節的合同方案，接受全面的監督;資產管理系統記錄各項政府采購的資產利用使用情況，以防資產和資金的浪費;同時各項數據公開在信息平臺進行網絡備份，以防篡改。

五、總結與展望

政府采購是行政事業單位內部控制的一個具體業務環節，當前在國家大力發展教育、扶持高職院校為社會培養全面的技能型人才的時期，高職院校的自身建設也不能落后。只有通過優化和創新，遵循計劃需求調研全面、預算執行適應發展、項目申報重點突出、業務流程互相制衡的原則，才能實現高職院校政府采購工作中內部控制的有效管理。Z

【主要參考文獻】

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[ 2 ] Sue Arrow Smith.National and International Perspectives on the Regulation of Public Procurement：Harmony or Conflict？ [S].Public ProcurementIn：Global Revolution Kluwer Law International，1998.

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