確權頒證對農戶宅基地流轉行為的影響研究
——來自溫州市的經驗證據

陳方麗，錢 龍，王錦良，3

(1.溫州市農業科學研究院，浙江 溫州 325006；2.南京財經大學 糧食經濟研究院，江蘇 南京 210003；3.浙江工商大學 統計學院，浙江 杭州 311400)

作為我國一項特殊的制度安排，現行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，讓農民能夠“住有所居”。隨著我國城鎮化水平快速提升，大量農村勞動力進城務工，導致大量宅基地閑置，成為農村最大的“沉睡資產”。另一方面，近年來鄉村休閑旅游、農村度假養老、精品民宿、生態農莊等新產業和新業態迅速發展，對用地用房的需求日益增加，宅基地隱性流轉大量存在。面對宅基地資源的嚴重浪費和低效使用，以及不合法的宅基地交易，有必要加快推進現行宅基地產權制度改革，制定規范宅基地流轉的相關法律，放松宅基地流轉的產權限制，從而有效激活宅基地流轉市場，在發揮宅基地居住保障功能的同時，實現宅基地的財產屬性，增加農民財產性收入。

黨的十八屆三中全會提出，“保障農民宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2018年中央一號文件進一步提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。上述政策文件最大的亮點就是提出了宅基地“三權分置”，促進了資格權和使用權的分離[1]，強調通過放活宅基地使用權來有效突破宅基地和農房流轉范圍的制度障礙，彰顯宅基地財產價值，增加農民財產性收入。

目前學界對宅基地流轉的研究內容主要集中在以下4個方面：一是宅基地流轉意愿及影響因素研究。已有文獻證實，戶主個體特征、農戶家庭因素、宅基地和村莊特征等均會對其宅基地流轉行為有影響[2]。另外，宅基地使用權流轉也會受到農戶主觀層面因素的影響，如產權預期[3]、法律認知等[4]。二是宅基地流轉的模式研究。目前，宅基地使用權流轉模式主要有產權轉讓模式、收益轉化模式、土地入市模式和轉換入市模式等[5]；宅基地的置換模式主要有置換宅基地模式、置換小產權房模式和置換商品房模式等[6]。三是宅基地退出及流轉利益分配研究。宅基地退出關系到農民土地財產權的實現問題，這會受到政府意愿、退出制度安排、農民收入、退出意愿和市民化成本等多種因素影響[7-10]。農村宅基地具有保障安居、以房養老、儲備家庭財產、支持副業生產等效用，農民工退出農村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、經濟補償期望值、家庭經濟收入狀況、技能培訓狀況、家庭贍養人口狀況等因素的影響[2]。四是宅基地“三權分置”問題定性研究。宅基地“三權分置”需要通過相關制度設計落實農民集體所有權、保障農民資格權和放活使用權[11]，同時需要打破城鄉資源流動的障礙[1]。宅基地“三權分置”還面臨著所有權主體虛置和處分權缺失、資格權界定和退出機制不健全、使用權流轉范圍受限等權能困境[12]。另外，宅基地“三權分置”涉及到了所有權人、資格權人和使用權人，因此在發生宅基地增值收益后如何在不同權利人之間合理分配也非常值得關注[13]。

由此可見，目前學術界對宅基地流轉的研究成果十分豐富，這為本研究奠定了良好的基礎。然而，現有研究成果中涉及宅基地確權頒證和農戶宅基地流轉行為的成果還較少，吳郁玲等[14]基于湖北省361份農戶調查分析了農村自然環境、地理區位、經濟區位等資源稟賦的差異導致的確權頒證效果分化，但并沒有考慮到宅基地“三權分置”背景下農戶差異化的資格權認知是否導致確權頒證效果的分化。因而，有必要基于第一手的調研數據，在“三權分置”背景下進一步深化確權頒證與農戶宅基地流轉行為的相關研究?；诖?，本文試圖以全國33個“三塊地”改革試驗區之一的溫州為例，通過對溫州市的調查，來檢驗上述命題。

1 理論與假說

新制度經濟學派認為，產權界定是十分重要的。當產權界定不清晰時，外部性和低效率將不可避免[15]。產權之所以重要，一方面是因為產權決定了“自己或他人受益或受損的權利”[16]，另一方面則是因為產權界定決定了“公共領域”的大小[17]，明晰產權邊界能夠有效降低交易費用和獲得更多的潛在收益[18]。因此，初始的產權界定是至關重要的。諾斯甚至提出，西方世界之所以在近代快速崛起，關鍵是因為西方社會建立起了一套產權明晰且能夠有效保護產權的制度體系[19]。

產權清晰的重要性也得到了諸多研究的證實。農地領域，來自亞洲、中東歐、拉丁美洲、非洲等多個國家的研究表明，清晰的農地產權界定對農戶行為有十分關鍵的影響[20]。當產權得到清晰界定時，土地糾紛和不定期的土地調整會隨之減少[21]，農戶的產權安全性感知得到顯著提升，因而農戶會更愿意投資土地和保護土壤質量[22]。農地確權帶來了交易費用的降低，也會給雙方帶來更多的交易效益，這會有效提升農戶的土地租賃意愿，激發農地租賃市場的繁榮[23]。農地確權還可以緩解農戶的融資約束，一些研究發現，農村土地確權能夠增加農民獲得貸款的可能性和貸款的額度[24]。除了農地確權，其他領域的確權也會帶來良好的改革效應，如阮榮平等[25]對水域灘涂養殖使用權確權的研究表明，辦理水域灘涂養殖證可以有效促進漁戶的長期生產投資。

本研究認為，宅基地確權也可能對農戶的宅基地流轉行為產生影響。所謂宅基地確權頒證，并不是指宅基地所有權的確權，而是指宅基地使用權的確權頒證。當然，在2018年中央一號文件出臺之前，這種宅基地使用權是涵蓋農戶宅基地資格權和使用權的復合型產權，是農戶通過自主申報，相關部門按照法律政策規定進行宅基地權屬調查、面積測量、審查核準、登記造冊、證書發放等，明確宅基地的使用權隸屬關系，明晰宅基地產權的法律憑證[26]。我國農村宅基地制度是一項為農民而設的特殊福利制度，其產權制度安排主要是為了社會穩定而非追求經濟效率，宅基地的流轉受到嚴格限制。隨著社會經濟的發展和新型城鎮化的推進，宅基地的居住保障功能已不斷弱化，而其財產屬性卻不斷顯化[27]，特別是在經濟較發達地區，農戶宅基地的隱性流轉十分普遍[4]。但由于農村宅基地產權制度不完善，農戶沒有認可的宅基地產權證書，導致農戶不敢進行宅基地流轉交易[28]。而宅基地確權頒證則能夠有效提升農戶進行交易的信心，因為一旦經過現場測量、權利登記、產權薄發放，宅基地使用權即被法律承認，即使發生權利糾紛，法律也可對其進行有效的保護。另外，宅基地確權在法律上保護了農戶的宅基地用益物權，讓農戶能合法取得宅基地流轉的經濟收益，提升農戶財產性收入[29]。2018年，中央一號文件提出宅基地“三權分置”，期待通過產權細分和放松產權管制來適度放活宅基地使用權，以形成相對高效的宅基地使用權交易市場。要實現這一目標，宅基地使用權確權不可或缺。因為借助于確權頒證，宅基地使用權的產權強度得以提升，農戶也會獲得更高的安全性感知。此時，進行宅基地流轉的經濟收益會更加有保障，相應的風險會更低，理性的農戶也會傾向參與進來。基于此，本文提出下述研究假說：

宅基地確權頒證有利于促進宅基地使用權流轉，相對于沒有確權頒證的宅基地，農戶更可能流轉已獲得確權證的宅基地。

2 數據來源和變量設置

2.1 數據來源

溫州市是全國33個“三塊地”改革試驗區之一，主要聚焦如何盤活宅基地使用權，因而課題組選擇溫州市作為調研點。本文數據來源于課題組2018年5—6月在溫州市7個縣(市、區)開展的調查，由于瑞安市和樂清市是農房交易的主要試點地區，因而此次針對溫州市的調查采用隨機調查與重點調查相結合的方法。發放調查問卷500份，有效問卷494份。接受調查的農戶戶主平均年齡為50.7歲，年齡最小的20歲，年齡最大的84歲。由于農村家庭的戶主通常為男性，因而樣本中男性占比達到了93.52%。就戶主的教育程度來看，文盲或半文盲占比18.42%，小學學歷占比36.23%，初中和高中學歷分別占比27.53%、11.74%，大專及以上學歷的農戶占比6.07%。只有8.5%的戶主擔任或曾經擔任村干部。

2.2 變量定義

2.2.1 宅基地流轉

本研究中，宅基地流轉指的是宅基地使用權流轉，并不包括資格權的讓渡。將實際調查中遇到的各類流轉模式，包括出租、抵押、轉讓、入股等都認定為流轉，只要農戶擁有其中至少一類行為就認定其參與了宅基地流轉，但并不包括資格權退出行為。統計描述性分析表明，有47%左右的農戶進行了宅基地使用權流轉，這一比例大大高于其他相關研究，這可能與溫州市是放活宅基地使用權的試驗區，當地政府對宅基地流轉給予鼓勵密切相關。

2.2.2 宅基地確權頒證

確權頒證是本文的關鍵解釋變量。在宅基地“三權分置”的提法之前，宅基地的產權主要細分為所有權和使用權，“三權分置”將宅基地之前的使用權(權利A)做了進一步的產權細分，區分為資格權(權利B)和使用權(權利C)，其中資格權是基于農戶的集體成員身份獲得的，具有先賦性和封閉性；而使用權則是可以在市場上進行交易的，是開放的。在“三權分置”政策出臺之前，全國大部分地區宅基地確權頒證正在推進并完成大部分工作，因而本文按照當時的認定，將宅基地確權頒證認定為是對權利A的法律認可，實際上是對農戶擁有宅基地權利B和使用宅基權利C的綜合認定。統計描述性結果表明，整體樣本的宅基地確權比例為66.4%。

2.2.3 控制變量

引入戶主特征維度的年齡、受教育程度、是否村干部和房屋空置態度4個變量，家庭特征維度的留守農村人數、房屋結構、房屋區位3個變量，村莊特征維度的村莊宅基地流轉情況、村莊區位2個變量。為避免忽略區域層面因素可能帶來的不利影響，本文還引入縣市區虛擬變量來予以控制。各變量定義見表1。

2.3 模型構建

由于本文將宅基地使用權流轉設置為二分類變量，因而選擇二元Logit模型進行分析。

表1計量分析變量及描述性統計結果

Table1Variables for empirical analysis and descriptive statistics results

變量Variables變量定義Variable definitions均值Mean 標準差s是否進行宅基地流轉是 Yes=1;否 No=00.47 0.50Transfer of farmers homesteads or not是否獲得宅基地確權頒證是 Yes=1;否 No=00.66 0.47Confirmation of entitlement or not年齡 Average age 歲 Year-old50.74 10.60 受教育程度Cultural level 文盲或半文盲 Illiterate or semiliterate=1;小學 Primary=2;初中Junior=3;高中 Senior=4;大專及以上 College or above=52.511.10是否村干部 Whether village cadre是 Yes=1;否 No=00.09 0.28 房屋空置態度Attitude towards housing vacancy是否贊同房屋空置是一種浪費。Whether agree that housing vacancyis a kind of waste. 十分贊同 Strongly agree=1;贊同 Agree=2;不贊同 Disagree=32.030.79農村留守人口 Rural left-behind population人 Person3.23 1.70 家庭房屋結構Building structure鋼混結構Steel-concrete structure=1;磚混結構Brickwork-steel structure=2;磚木結構 Brickwork-wood structure=3;土木結構wood-and-earth=41.840.72房屋與縣城距離≤30 min=1;30～60 min=2;1～2 h=3;≥2 h=41.40 0.58 Distance home to the county seat村莊宅基地流轉情況很普遍 Widespread=1;較普遍 General=2;不多Few=3 2.38 0.75 Village homestead transfer situation村莊是否為城郊農村是 Yes=1;否 No=00.60 0.49Whether the village is a rural suburb

Circulation=c0+w1Certification+∑βiXi+ε2。

式中：Circulation表示農戶的宅基地使用權流轉行為；Certification表示宅基地確權頒證；Xi為一系列控制變量；c0為常數；ε2表示隨機誤差項。

3 實證結果與分析

3.1 描述性分析

確權頒證對農戶宅基地流轉行為影響的描述性分析結果發現，整體樣本中，農戶參與流轉的比例為47.10%(227/482)；對于未確權頒證的宅基地，農戶參與流轉的比例只有31.06%(50/161)；對于已確權的宅基地，農戶參與流轉的比

例達到了55.14%(177/321)。這一結果表明，確權頒證或許有助于促進宅基地流轉，但這僅僅是相關性分析，還需要進一步的實證模型予以檢驗。

3.2 基準回歸

為了保障研究結果的穩健性，按照影響因素的維度逐漸增加構建4個分析模型(表2)。其中，模型1只引入確權頒證和戶主特征，模型2在模型1的基礎之上增加了家庭特征維度，模型3在模型2基礎之上增加了村莊特征維度，模型4在模型3的基礎之上進一步控制了縣區虛擬變量，來控制區域層面因素的影響。研究結果顯示，隨著影響因素的逐漸增加，宅基地確權頒證始終通過顯著性水平檢驗，表明確權頒證對農戶宅基地流轉行為的促進作用是十分穩健的，這與吳郁玲等[14]的研究發現相一致。以模型4為例，此時確權頒證在5%的顯著性水平上正向促進宅基地流轉行為。通過計算邊際影響效應，發現相對未確權的宅基地，已確權的宅基地進入流轉市場的概率提升13%左右。因而，研究假說得到了證實。

表2確權頒證與宅基地流轉模型

Table2Models of confirmation of authority and homestead transfer

變量Variables模型1Model 1模型2Model 2模型3Model 3模型4Model 4是否獲得宅基地確權頒證 Confirmation of entitlement or not0.972???0.717???0.531??0.529??(0.207)(0.221)(0.230)(0.231)年齡 Average age-0.005-0.0050.0070.007(0.011)(0.011)(0.012)(0.012)受教育程度 Cultural level-0.113-0.138-0.060-0.061(0.103)(0.107)(0.111)(0.112)是否村干部 Whether village cadre-0.474-0.434-0.281-0.279(0.350)(0.360)(0.375)(0.375)房屋空置態度Attitude towards housing vacancy-0.303??-0.364???-0.369???-0.372???(0.121)(0.127)(0.132)(0.135)農村留守人口 Rural left-behind population0.124??0.06170.061(0.0612)(0.0646)(0.065)家庭房屋結構 Building structure-0.407???-0.410???-0.413???(0.145)(0.149)(0.152)房屋與縣城距離Distance home to the county seat-0.304?-0.224-0.222(0.175)(0.180)(0.182)村莊宅基地流轉情況 Village homestead transfer situation-0.548???-0.548???(0.140)(0.140)村莊是否為城郊農村 Whether the village is a rural suburb0.724???0.723???(0.227)(0.227)縣市區 Counties未控制Uncontrolled未控制Uncontrolled未控制Uncontrolled已控制Controlled0.4411.535?1.829?1.831?常數 Constant(0.743)(0.868)(0.942)(0.942)LR chi233.20???48.01???75.25???75.26???Pseudo R20.0500.0740.1160.116觀測值 Observed value478467467467

***，**，*分別表示1%，5%和10%的顯著性水平，括號內為標準差。下同。

***， **， * indicated the level of significance at 1%， 5% and 10%， respectively， and the standard deviation in parentheses. The same as bellow.

通過對比4個模型，發現戶主的房屋空置態度、房屋結構、村莊宅基地流轉情況、村莊區位對農戶的宅基地流轉行為有影響。戶主的房屋空置態度顯著負向影響宅基地流轉，表明戶主越認可宅基地是一種資源浪費時，越可能將宅基地使用權流轉出去。房屋結構也始終在1%顯著性水平負向影響宅基地流轉，表明宅基地結構越現代，宅基地越容易進入使用權流轉市場。已有文獻表明，農戶的宅基地流轉行為可能存在“羊群效應”[30]，本文也證實了這一點，相對宅基地流轉不普遍的村莊，當農戶觀察到本村宅基地流轉較為普遍時更可能參與進來。村莊區位對宅基地流轉的影響也通過了1%顯著性水平檢驗，相對非郊區的農村，位于郊區農村的宅基地更可能進入使用權流轉市場，這與已有的文獻也保持一致[14]。

3.3 異質性分析

宅基地確權頒證所確的“使用權”實際上是“三權分置”中的資格權和使用權。為了識別農戶差異化的資格權認知會不會導致確權頒證對農戶宅基地流轉的異質性效應，本研究按照農戶是否認同宅基地資格權僅屬于本集體成員，將整體樣本區分為2個分樣本，認同宅基地資格權屬于本集體成員的樣本(A)和不認同宅基地資格權只屬于本集體成員的樣本(B)(表3)。結果表明，對認同宅基地資格權屬于本集體成員的農戶群體，宅基地確權頒證通過了1%的顯著性水平檢驗；對不認同宅基地資格權只屬于本集體成員的農戶群體，宅基地確權頒證沒有通過顯著性檢驗。也就是說，對于正確認知資格權歸屬的農戶，確權頒證能夠發揮積極的促進作用；而對于錯誤認知資格權歸屬的農戶，確權頒證無法發揮積極影響。之所以確權頒證對前者有影響而對后者沒有影響，可能是因為宅基地使用權是建立在資格權基礎之上的，兩者有明顯的隸屬關系。當農戶認為宅基地資格權僅僅屬于本集體成員時，宅基地確權帶來的產權強度提升力度更大，農戶對確權頒證能夠有效保障自己權益的信心更強，從而敢于流轉宅基地使用權。而那些認為宅基地資格權不僅僅屬于本集體成員的農戶，對確權頒證能夠有效保障自己不因為流轉使用權而喪失資格權的信心較弱，從而導致確權頒證無法有效促進農戶參與宅基地流轉。

表3分樣本回歸

Table3Sample regression

變量Variables樣本ASample A樣本BSample B是否獲得宅基地確權頒證0.753???-0.078Confirmation of entitlement or not(0.286)(0.432)年齡 Average age0.0110.003(0.014)(0.023)受教育程度 Cultural level-0.040-0.049(0.134)(0.216)是否村干部 Whether village cadre-0.064-0.709(0.464)(0.719)房屋空置態度-0.449???-0.187?Attitude towards housing vacancy(0.159)(.304)農村留守人口-0.0110.183Rural left-behind population(0.080)(0.126)家庭房屋結構 Building structure-0.433??-0.234?(0.177)(0.310)房屋與縣城距離-0.286-0.147Distance home to the county seat(0.216)(0.414)村莊宅基地流轉情況-0.520???-0.631??Village homestead transfer situation(0.165)(0.302)村莊是否為城郊農村1.068???-0.236??Whether the village is a rural suburb(0.280)(0.455)縣市區 Counties已控制Controlled已控制Controlled1.6931.547常數 Constant(1.097)(2.085)LR chi272.92???10.22Pseudo R20.1490.067觀測值 Observed value353114

3.4 宅基地確權頒證與農戶對宅基地流轉政策的態度

在理論分析環節，本研究指出確權頒證會通過提升產權強度，進而提升農戶的產權信心來顯著促進宅基地使用權流轉。受限于數據，無法對產權強度提升這一機制進行直接的驗證，因而主要驗證確權頒證如何影響農戶的產權信心來發揮作用。在邏輯上，當農戶因為確權頒證而提升宅基地產權強度感知時，參與宅基地流轉的信心會更足，從而會支持國家減少對宅基地使用權流轉的種種限制，支持國家放開宅基地流轉市場。因而，可以預見的是，確權頒證很可能會通過影響農戶對宅基地流轉政策的態度來影響宅基地使用權流轉。由于問卷中詢問了“您是否希望國家放開宅基地流轉市場”的問題，本研究使用有序Probit模型進行實證分析(表4)。結果顯示，宅基地確權頒證通過了1%顯著性檢驗，且影響方向為負，表明確權頒證會鼓勵農戶支持國家放開宅基地流轉市場，從而證實了確權頒證能夠顯著提升農戶流轉宅基地的產權信心來促進宅基地流轉。

表4宅基地確權頒證與農戶對宅基地流轉政策的態度

Table4Attitude of homestead confirmation and farmers’ attitude towards homestead transfer policy

變量Variables對宅基地流轉政策的態度Attitude to homesteadtransfer policy是否獲得宅基地確權頒證-0.506???Confirmation of entitlement or not(0.126)年齡 Average age0.012?(0.006)受教育程度 Cultural level0.006(0.061)是否村干部 Whether village cadre-0.125(0.196)房屋空置態度0.147??Attitude towards housing vacancy(0.074)農村留守人口-0.044Rural left-behind population(0.036)家庭房屋結構 Building structure0.014(0.081)房屋與縣城距離0.158Distance home to the county seat(0.097)村莊宅基地流轉情況0.264???Village homestead transfer situation(0.076)村莊是否為城郊農村0.330???Whether the village is a rural suburb(0.127)縣市區 Counties已控制Controlled常數 Constant1.056??LR chi2(0.510)Pseudo R22.751???觀測值 Observed value(0.521)

4 討論

當前農村宅基地隱性流轉和大量宅基地空置情況同時存在，如何改變上述窘境，一個可能的思路是“轉堵為疏”，通過規范宅基地使用權流轉市場來有效改善宅基地資源配置，改善供需雙方的福利。2018年中央一號文件正式提出了宅基地“三權分置”，其中最大的亮點就是資格權和使用權的兩權分離，主張基于成員身份獲得的資格權封閉運行，而宅基地使用權則可以適度放活。農戶是否流轉宅基地受到諸多因素影響，本文通過對“三塊地”改革試驗區之一的溫州市調查，從確權頒證視角對這一議題進行了理論和實證分析。研究發現，確權頒證確實能夠有效促進宅基地使用權流轉，平均而言，確權頒證能夠讓農戶流轉宅基地的概率提升13%左右。考慮到農戶對宅基地資格權有差異化的認知，本文還進行了分樣本檢驗，結果發現，對正確認知資格權只屬于集體成員的農戶，確權頒證能夠有效促進宅基地流轉；但對于不能正確認知宅基地資格權只屬于集體成員的部分農戶，確權頒證無法有效提升宅基地流轉率。進一步的分析表明，宅基地確權頒證有助于提升農戶參與使用權流轉的信心，從而有效激勵農戶進行宅基地使用權流轉。

基于上述研究，本文得出以下幾點啟示：(1)宅基地確權頒證是推進宅基地流轉的前提基礎，有效推進宅基地確權頒證能夠有效激活宅基地流轉市場。但目前宅基地確權率并不高，后續要穩步推進宅基地確權頒證，高質量完成這一項基礎性工作，消除阻礙宅基地流轉的前置障礙。(2)農戶對宅基地資格權是否有正確認知對確權頒證的效果有較大影響，但鑒于2018年剛剛正式提出的宅基地“三權分置”中，首次提出宅基地資格權和使用權的相分離，而農戶對資格權的認知度普遍不高。后續要加強對宅基地“三權分置”的政策宣傳，尤其是加強對宅基地資格權的宣傳解釋，讓農戶對宅基地產權權利形成正確的認知，從而有效推進宅基地流轉。