農村土地承包經營權確權登記頒證問題如何破局

劉源泉

摘要：貴州省碧江區通過確農村土地承包權、宅基地使用權、房屋產權、林權“四權”，活農村資源、資產、資本“三資”、享農民流轉土地收租金、入股企社享利金、進園打工領薪金“三金”模式，有效破解了農村產業發展的資金“瓶頸”。本文介紹了碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證工作做法及成效，針對存在的問題提出了措施建議。

關鍵詞：農村；土地確權；研究；建議

“‘通知通知，請中寨各家戶主拿好戶口冊和本人身份證趕快到古樹邊涼亭辦理土地確權核對簽字，沒在家的互相講聲……9月13日，銅仁市碧江區河西街道新華社區中寨組長黃友成在廣播里扯開了嗓子，不出5分鐘9名村民便聚集到了登記點，遠處正在田里打谷子的村民也匆匆放下手中活路，吆喝著家里人趕緊回家取證件……”這是9月14日中視網以《銅仁市碧江區：農家稻米香 土地確權忙》為題，報道碧江農村土地承包經營權確權登記頒證亮點做法的一個縮影，碧江區通過確農村土地承包權、宅基地使用權、房屋產權、林權“四權”，活農村資源、資產、資本“三資”、享農民流轉土地收租金、入股企社享利金、進園打工領薪金“三金”模式，有效破解了農村產業發展的資金“瓶頸”。

碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證工作亮點做法，先后受到過中央電視臺-《新聞聯播》《新聞周刊》，農業部國家一級中文期刊-《農業開發與裝備》、中國土地流轉信息中心-《農村土地網》、全國最大農業門戶網-《中國農村網》《農博網》以及《光明網》《人民網（貴州頻道）》《貴州日報》-金黔在線、《當代貴州》-當代先鋒網、《銅仁日報》-銅仁新聞網、貴州省農業委員會政務網、銅仁農業信息網、銅仁門戶網等中央省市主流媒體的關注報道，搜狐、新浪、網易、鳳凰、頭條、企鵝、百家、東方、大魚、360快傳號等10余家自媒體平臺暨人民、新浪、騰訊的微博、微信公眾號從圖文、視頻諸方面，提供了全方位的轉發和宣傳。

一、基本情況

貴州省碧江區地處銅仁東南，轄4鎮5鄉5街辦90個行政村（居、社區）829個村民組，總面積1012平方公里、總人口45萬人，其中農村人口11.43萬人。2016年9月，碧江區農牧科技局根據《貴州省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢測驗收實施細則（試行）》（黔農確組辦〔2016〕6號）暨銅仁市農業委員會有關會議文件精神，組織區國土、林業等相關單位就全區“農村土地承包經營權確權登記發證項目”進行了公開招標，對云場坪、桐木坪、六龍山等12個鄉鎮（街道）70個行政村34047戶承包方進行“土地實測”工作，通過宣傳發動、權屬調查、調繪勘測、清查核實、張榜公示、建數據庫、登記頒證、歸檔管理，市級核查、區級自查、省級驗收等一系列步驟環節的細致工作。截止目前，形成《貴州省銅仁市碧江區農村土地承包經營權確權登記數據庫成果初檢報告》、完成12個鄉鎮街道66個行政村34047戶承包戶的權屬調查，完成率100%，實測承包地塊267812塊、承包合同面積271991.72畝，建立土地承包經營登記簿即完成數據建庫農戶數34047戶，完成率100%；完成簽訂承包合同農戶暨一戶一檔資料歸檔農戶33062戶、完成率97.1%，打印頒發土地承包經營權證書32600本（因市中及環北街道的板橋、銅江、北關，河西街道的雙江村無農村土地，未開展確權頒證），2017年10月26日數據庫通過農業農村部質檢、2018年10月26日通過省級數據庫初檢質檢。

二、做法

（一）領導重視，保障有力。區委區政府高度重視農村土地確權登記頒證工作，成立了由區長任組長，區委副書記、分管副區長任副組長，區農牧科技局、財政、國土、檔案、信訪、公安等區直部門為成員的“碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組”，下設辦公室在區農牧科技局，抽調專人具體辦公；組成政策宣講、業務指導、工作督導、對外宣傳4個工作組，建立督導制度，由區主要領導牽頭、區直聯系單位負責，監督指導相關部門、鄉鎮街道工作。各鎮（街道、園區）、行政村分別成立了以主要領導為組長的工作領導小組，建立了工作聯席會制度。試點工作開展以來，區委區政府牽頭召開動員會、調度會、推進會并以兩辦名義制定下發《關于印發碧江區農村土地承包權確權登記頒證工作方案的通知》《碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證指導辦法》等一系列政策文件，明確了工作的目標任務、原則內容、步驟措施等，要求區委區政府督查室定期督查，通報工作進展情況。區政府統籌部署協調、鎮政府主體負責、行政村具體實施的三級組織領導，在土地確權發證工作中發揮了積極作用。

（二）程序規范，措施有力。區委、區政府先后組織區農牧科技、國土、財政局等單位赴先進地區實地考察、學習經驗，充分調研摸底，精心謀劃準備。在政策上，嚴格圍繞土地承包關系這根主線，尊重歷史，實事求是，確保政策上不偏差；在制度上，嚴格按照“三個不變”、“四個嚴禁”的規范要求，確保制度上不疏漏；在操作程序上，嚴格落實“六步法”即：前期準備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔立庫”的工作要求，確保操作上零差錯。對“摸底、測繪、簽字”等重點環節，堅持以嚴謹負責的工作態度，確保每個環節扎實有序推進。

1.數據梳理。調研組、工作組分赴各鄉鎮街道開展雙層面座談會，聽取二輪承包參與群眾及干部職工、村支兩委、居民組、老黨員的意見建議，收集掌握承包農戶的農村戶籍信息、地力等級分布、基本農田分布、耕地原計稅面、承包地塊面積、具體座落地點、四至邊界情況、是否全家外出、二輪承包合同等可靠一手資料，重點對土地承包遺留、修建村組道路等公益設施占用農戶耕地、農戶人口增加要求重新分配土地、農村外嫁女兒是否仍有田土等問題進行摸排調查、全面梳理、造冊登記。

2.實際測繪。區委區政府根據全區自身特殊地理地形條件、測繪難易程度等，科學合理確定最高限價并就外業測繪時間、參與技術人員、修補糾偏資質查驗等情況進行了監督約定，要求區農牧科技局牽頭相關部門組織專班對測繪單位嚴格“定人、定時、定標準”，要求實施單位進場作業前務必嚴格依據農業農村部關于《農村土地承包經營權調查規程》《貴州省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》的相關要求，結合碧江實際情況、認真聽取業主要求，精心編撰符合條件的專業技術設計書、實施方案等作為項目開展作業依據，采用作業技術人員吃住在村作業方式與村民建立良好溝通機制，嚴照國際質量認證體系運行、精心組織權屬調查測繪并嚴格二輪延保檔案登記承包土地，對開荒地、自留地、退耕還林地、規劃征撥地等不滿足確權要求的土地堅決不予以確權，保證農戶參與度、支持率、公平性、公正性，做到“村不漏戶、戶不漏人”。

3.建檔立庫。檔案資料作為土地確權重要成果，內容較多、規范性強，碧江區統一采購滿足項目要求規范的《農村土地承包經營權證》，科學制定第三方驗收工作方案和土地承包合同示范文本，統一印制確權檔案盒、卷宗、建檔目錄及相關120余萬張，整理歸檔確權登記資料，確保符合標準要求。切實做到“四簽兩不準”和“七個”大到位，重點把好調查指界關、公示勘誤關、簽字確認關、結果審核關，確保鎮、村兩級審核意見與農戶認可按手印的真實規范、邏輯一致，重點復核權屬調查過程中漏登記、錯登記、少登記、重復登等問題，保證確權合法有效，為后期數據入庫、合同簽訂夯實基礎。

（三）創新聯動，協調有力。區農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組在推進農村土地確權工作中，強化政策意識，既尊重歷史，實事求是，又注重原則性和靈活性的結合，面對實際操作中出現的問題，積極應對，探索創新，及時研究制定行之有效的辦法，化解工作中的各類矛盾。各鄉鎮（街道、園區）結合各自的實際，對群眾反映關心的熱點要點困難糾紛問題集中研究討論，形成統一答復口徑，通過各自特色亮點，解決工作中的難題。區農村土地承包經營權確權登記頒證工作各成員單位各負其責，根據各自職能，深入鄉鎮街道、各村社區進行業務培訓現場指導，全區上下創新聯動，全力推進。加大投入力度，加強政策引導，注重矛盾化解，嚴格依法辦事。區政府與各鄉鎮街道簽訂《農村土地確權承諾書》，并根據該項工作進展情況要求“兩辦”督查室、確權辦人員嚴格按照承諾內容不定期督查工作進度，并通報督查結果；區財政局將確權工作經費納入財政預算，所有支出實行政府采購，依據“二調”耕地面積進行補貼，共落實工作經費1079.12萬元，部分鄉鎮第一時間安排專項資金獎補本區域村組土地確權工作。區農牧科技局、區委績效辦研究制定《碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證工作考核辦法》等細則，納入鄉鎮街道年終考評，重點就頒證工作、時間進度、信息錄入、檔案建立、矛盾化解5個方面進行考核，對進度較慢的由相關領導面對面約談，確保工作有序、有力、有效推進。共開展農村土地確權專項督查5次，形成督查通報5期，區確權辦召開不同類別調度會6期。區國土、規劃和鄉鎮、街道分別成立農村土地確權矛盾調解小組，針對各村組原始承包臺賬不完善、農戶間權屬糾紛、企業征占用承包地不規范等歷史遺留問題開展周密細致工作，對法規政策明確的，在法律許可范圍內采取民主協商辦法解決；對情況復雜爭議較大法律政策不明確的，積極匯報爭取支持；對矛盾問題集中的，暫緩確權。截止目前，全區土地矛盾糾紛共有133起、歷史遺留問題45起，其中：村級調解57起、鄉鎮調解32起、接待群眾上訪285起、移送司法機關調處8起。

（四）深挖潛能，宣傳有力。2016年9月14日，區委組織召開全區農村土地承包經營權確權登記工作動員大會并進行確權政策、操作技能、矛盾調解等方面知識業務培訓，各鄉鎮黨政府一把手、分管農業同志、農業服務中心主任、農經站長、國土所長、林業站長及區直相關督導單位負責人240余人參加了會議，回到單位后及時傳達學習了會議精神，組織人員到每一個村和社區召開村組干部培訓動員，責成公司作業人員進駐現場后還以村民小組為單位召集群眾再次座談，耐心講解政策法規、重要意義、工作程序、操作方法，徹底消除了廣大群眾的擔心疑慮，從而主動積極地支持、參與、配合工作；通過電視廣播、報紙網站、簡報標語、展板橫幅、微信微博、QQ群、文化墻、宣傳冊等多渠道多形式地大講解、大宣傳并現場發放《致廣大農民群眾一封信》《政策宣傳手冊》等資料15.1萬余份，形成了土地確權家喻戶曉良好輿論氛圍、夯實了圓滿完成各項工作目標任務基礎。

三、取得成效

（一）明晰土地權屬，激活農村資源。通過農村土地確權登記頒證，進一步明晰農村土地權屬暨規模流轉，不斷深化農村“三變”改革工作，為農村集體經營性資產資源進行股權量化、村級股份經濟合作企業，起到了基礎性作用。

為有效解決農業產業投入大、周期長等特點導致的新型農業經營主體——農民專業合作社、家庭農場資金緊缺、融資困難等問題，碧江區以確權頒證為“切入點”、以抵押融資為“突破口”，積極探索“放活土地經營權”模式，規范土地經營權流轉程序，著力擴大有效擔保物范圍，促進農村資本有形化、實物化，實現了家庭承包經營責任制與現代農業的順利對接，使農村改革各項措施有機銜接、相互促進，有效激發了農業農村發展活力、內生動力。在利好政策推動下，農戶手中的土地承包經營權、個人住房財產權“兩權”有了融資功能，有效盤活了農村資源、資金、資產，實現金融機構對農業規?；洜I的點對點“輸血”，大大提升了生產規模和農業質量。通過依法確認、更好確保“農民土地承包經營權”在市場運行中的“抵押”“擔保”“流轉”“轉讓”作用，創新了“農村金融服務農民”方式、緩解了“農戶抵押融資燃眉”之急，實現了農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”、強化了財權功能、奠定了法律基礎。

（二）穩定承包關系，促進農村和諧。解決長期所存承包地塊“面積不準、四至不清、空間位置不明”等問題，實現承包面積、承包合同、登記簿、經營權證書“四相符”和承包地分配、四至邊界測繪登記、合同簽訂、經營權證書發放“四到戶”，有效化解歷史遺留的12起土地承包糾紛，促進了農村社會和諧穩定、獲得了農民群眾堅決擁護。

（三）實現信息管理，促進成果應用。建立農村土地確權登記頒證成果數據庫，在全省96個區縣中排名14名；2017年10月27日通過農業農村部質檢過關、2018年10月27日通過省級數據庫初檢過關，并導入農業農村部、全省農村土地承包登記信息管理平臺；確權成果成功應用于500畝大壩規劃、國土三調、兩區劃定、農業種養規劃以及水稻重金屬污染監測、天生橋國家濕地公園管理等等。

四、存在問題

（一）確權質量難以保證?！躲~仁市碧江區農村土地承包經營權確權登記數據庫》建設，嚴格按照農業農村部下達相關技術規程執行，成果規范。然因碧江地貌較為零碎、地塊形狀且不規則，在矢量化過程中為保證地塊精度，出現密集界址點、數據量過大。從實際工作中來看，測繪技術力量參差不齊，人員配備時多時少、測繪誤差時有發生，確權質量難以保證。

（二）指界簽字確認困難。農民外出務工人員太多，指界、簽字、確認困難；部分村組干部和農戶認識不夠、配合較差，參與時間安排有限或優先級不夠，資料簽字后反復修改，信息核對和承包合同簽訂困難。

（三）工作偏差引發爭議。因歷史遺留的土地權屬爭議糾紛，歷史久、時間長，難點集中、焦點突出，調查、取證、處理較難；土地確權登記的法律法規層級較低，調處缺乏法律依據，究其原因：一是農村土地政策變化導致的歷史遺留問題引起爭議，法律法規對不同時段的情況區別處理，有關人員掌握困難，工作偏差引起爭議；二是土地登記法律規定不統一，部門之間難以協調產生爭議；三是對以調解為主的原則把握不準，地方保護暨本位主義嚴重，影響調處工作進度；四是土地登記不規范，地籍信息管理等基礎工作薄弱。

（四）頒證進展不夠迅速。對照市政府規定時間節點全面完成測繪、全部公示結束、90%行政村完成登記頒證、60%行政村通過驗收的要求來看，存在一定差距，部分鄉鎮村居未能在規定的審核驗收環節序時完成，進度得不到保證。

（五）整體推進不夠平衡。各鄉鎮街道之間推進速度快慢不一，有的按序時完成了任務，進入合同簽訂階段；有的或仍處公示審核階段，各行政村之間也存在不平衡現狀，部分村組確權工作啟動滯后，影響整個面上進展。

（六）操作程序不夠規范。表現為入戶調查記載內容不清晰，委托手續不規范，群眾決議內容記錄不全面，相關資料歸檔不及時，收集不完整。

（七）確權定性不夠全面。一是對于“人均不足0.1畝或在近兩年規劃范圍內”且又不能提供合法用地手續的村組，確權定性比較困難；二是對已經改為其它用途的承包地，因歷史上的操作不規范，缺少合法手續，難以進行確權登記。全區829個村民小組，各地政府打報告不確權或暫緩確權的達182個，占總組數的22%，全面完成土地確權發證工作存在一定難度。

五、建議

（一）進一步強化責任意識，加大工作力度。農村土地承包經營權確權登記頒證工作既是當前各級領導干部的一項重點工作，又是強化農村綜合配套改革試點內容的重點任務，做好該工作對穩定基層工作、維護群眾利益、加快推進農業現代化、促進城鄉統籌大發展舉足輕重。對此，各級領導要引起高度重視，把此項工作擺上各級政府工作的突出位置，形成快速推進聲勢。區政府分管領導，既要當好指導員，又要當好戰斗員，發揮好領導小組和聯席會議的作用，及時召開調度會、推進會，激勵先進、鞭策后進，掌握主動、把控全局。區農牧科技局、區財政局、區國土局、區林業局等相關部門及各鄉鎮、街道黨（工）委（政府、辦事處）主要領導要增強責任意識、執行意識，樹立攻堅的理念、堅定速勝的信心，思想上高度重視、行動上全力以赴、措施上全面到位、組織上堅強有力，根據全區的統一部署，因地制宜，建全機制，加強調度，落實落細，確保不掉隊伍、不拖后腿。

（二）進一步強化督查指導，加快工作節奏。區農牧科技局一方面要發揮職能部門的指導作用，有針對性深入鄉鎮街道、各村社區，加強業務指導，發揮示范鄉鎮、示范村居的帶頭作用，通過觀摩、現場參觀交流等方式，取長補短，提高效率；另一方面，要加大督查力度，按照時序要求，定時深入鄉鎮街道、各村社區督促排查，及時發現問題、妥善化解矛盾，確保一盤棋定。區相關職能部門要按照各自分工，進一步發揮主觀能動性，主動服務、發揮作用、形成合力、完成任務；在配強配好工作班子基礎上，加大隊伍建設，組建一支能干、會干、快干、肯干的工作團隊，全方位地開展工作；要充分發揮利用好村一級老黨員、老干部、老隊長的作用，使他們作為政策的宣傳者、鼓勁者、助推者，通過他們的力量和智慧，真正做到小事不出組、大事不出村，就地解決各類矛盾，確保工作順利推進。

（三）進一步強化程序規范，確保工作質量。一是工作程序要規范合理；二是調查內容要客觀公正；三是簽定手續要完備齊全。越是時間緊張、越要堅持高標準，對群眾負責、對組織負責，嚴格按照“六步法”工作流程，嚴謹規范地做好每一階段的具體工作；把好“摸底關”“測繪關”“簽字關”，確保摸底調查內容清晰真實；測繪結果公開，簽字手續齊全，為建檔入庫做好資料準備，確保工作透明、公開、經得起檢查；進一步做好“一戶一檔”裝盒歸檔整理管理工作，生產過程中產生的所有成果資料，由碧江區檔案局指導進行，建立良好溝通機制、注重安全與保密、嚴把質量關；嚴格按照省市驗收組各位領導、專家學者提出的指導意見和寶貴建議，認真做好整改落實、加快推進權證填制，配合業主按期頒證，做好數據成果應用，充分利用數據庫和影像圖，廣泛應用到“三權分置”、農村“三變”、土地流轉等方面，促進農村經濟快速健康發展。

（四）進一步強化統籌協調，有效化解矛盾。針對不平衡、不規范等突出問題，區工作領導小組要充分發揮作用，統籌安排，分類施策，協調推進，對在確權中出現的共性問題，區農牧科技、區國土、區規劃等職能部門要充分解讀政策，吸取外地經驗做法，及時探討解決問題的辦法措施，盡快制定出可操作性的辦法，進一步做好歷史遺留問題調處。健全土地權屬爭議調處機構隊伍組織，完善機制制度、專人專項負責、加強培訓教育、提高專業素質，強化溝通協調，創造良好氛圍，宣傳講清土地確權爭議調處的相關法律法規政策，做好合同簽訂后的遺留問題處理，一攬子解決城鎮化、工業化發展帶來的承包地用途改變的等諸多問題，保障碧江區土地確權工作順利穩妥推進到位。

（作者單位：貴州省銅仁市碧江區農牧科技局）

責任編輯：凌玉