我國公共服務外包過程中政府失責問題研究

谷夢潔

摘 要：文章基于責任政府理論視角，對于政府責任進行概念界定，結合我國政府公共服務合同外包過程中政府責任缺失的現狀，分析我國由于政府角色界定錯位、法律法規不健全、監管問責機制不完善以及行政人員倫理道德意識淺薄導致我國政府失責現象。文章從政府市場關系、法制建設、供給主體多元化、監管問責機制以及職業倫理角度對政府失責現象進行路徑改革。

關鍵詞：公共服務外包;政府失責;監管問責機制;職業倫理

公共服務的需求和供給一直是公共行政學關注的核心問題和現實問題之一。鑒于公共物品所獨有的非競爭性和非排他性，在20世紀80年代以前的傳統的政府管理模式中，公共服務的生產和供給一直是由政府部門進行輸出。然而，傳統的公共產品的生產供給方式也隨之帶來公共產品供給低效等負面現象。現代政府摒棄傳統的政府直接生產和輸出模式，開始尋求新的制度模式，公共服務合同外包制度作為政府提供公共服務的一條全新的制度途徑而在英、美、瑞典等西方公共部門首先采用。但是，在政府實施服務外包的過程中，新問題的產生也不可避免。

由于對公共服務外包和公共物品的屬性的不當理解，我國在公共服務合同外包的實踐歷程中，借由公共服務外包之名逃逸政府責任以及政府監管困境層出不窮。承包商通過與政府簽訂合同依法獲得生產公共服務的代理權，而政府部門則成為被代理人，退居幕后。政府部門不再直接與社會公眾面對面，而經由承包商直接接觸需求者，由此而給人造成一種政府并非直接責任主體的假象。實則，政府在對承包商的錯誤選擇、監管缺失、不當管理等都有可能影響公共服務的供給，由此引發公眾不滿和政府角色缺失，進而導致政府公信力下降，嚴重影響社會穩定。公共服務外包是政府期望通過市場化的方式更高效地滿足公眾的產品需求，從角色上看，政府將服務承包出去，由服務的生產者變成購買者和安排者，然而，這并不意味著政府片面地將公共服務的責任也一并轉移給社會組織。因而，為保證公共服務外包能夠有效發揮其在降低公共產品成本、改進公共服務質量上的優勢，深入分析并采取行之有效的保證政府責任發揮的路徑亟待完善。

一、政府責任的基本概念分析

英國哲學家魯卡斯在對責任進行闡釋時，談到“責任”在諸如倫理學、政治學等領域中被廣泛運用，并且各自包含的意義區別很大。在公共管理學的學科領域中，探討以政府為研究對象的責任概念的界定，即政府責任，諸如張成福對政府責任的界定從三個層面上，首先，從最廣義的社會回應性出發，政府責任要求政府能夠及時、公平、有效地響應和實現公眾的需求;其次，從廣義的社會義務出發，政府負有法律規定和社會要求的職能，包括組織部門及公務員個體要自覺履行自身的職能和義務;最后，從狹義上政府的法律責任出發，政府責任意味著對拒不履行職能和違法濫用職權的政府部門和公務員進行法律層面上的問責及制裁。

基于以上對政府責任的界定的理解，通過結合責任政府理論，本文將從四個角度對公共服務合同外包過程中政府責任進行界定：首先，政府強調民主責任，它要求政府具備能夠監督和評估承包主體的能力和供給過程，并允許和吸收公眾參與到監督和評估過程中;其次，政府負有法律責任，政府需要對公共服務合同外包的相關內容進行法律意義上的確認，并且有權對于越權行為進行懲治;再次，政府承擔公共責任，政府應當及時、公平、高效地回應公眾對公共服務的需求;最后，政府擁有倫理責任，組織及其行政人員在外包過程中擁有一定的權力，意味著他們也有相應的職能與義務，在進行公共服務外包過程中如若出現瀆職及違法等現象時，必須依法承擔相應的法律責任。

二、政府失責問題的原因分析

（一）政府自身角色界定錯位

政府在公共服務外包中，政府無法清楚界定自身在公共服務供給過程中扮演的角色，故而難以明確政府責任。首先，政府仍保持原有的傳統思想，無法將自己從公共服務的壟斷者的角色中擺脫出來，過多的利用行政等手段插手市場問題，這種角色定位直接導致了公共服務外包成為一句空話，大大減少政府與社會組織間的合作，從而變成了單一主體經營。其次，政府無法有效界定外包服務的范圍，這種對提供范圍的不確定性難以保證對公眾需求的有效回應性，使得公眾對政府的公信力提出質疑，政府責任受到沖擊。最后，在政府將公共服務的生產職能移交給企業或社會組織活動中，并主觀上認為其在公共服務供給領域的承擔的角色任務已經卸載，政府沒有動機對公共服務的供給進行監管以及制定相關規則，直接或間接地導致私營部門在服務過程中產生欺詐、腐敗和降低服務質量等謀取自身利益的不正當行為，無法確保合同外包的成效得到發揮。

（二）相關的法律法規不健全

為保證公共服務外包的合法順利有效進行，我國已經制定一系列相關的法律法規，但這些規定基本上局限于對政府以及企業組織的行為限制，而缺少對于政府責任履行與否的規定。目前，在我國法律體系中還沒有制定專門的規定公共服務外包中政府責任內容的法律法規。一些地方政府部門也為加快地方公共服務供給發展相應出臺一系列政策，但這些政策的內容也僅限于政府的職能和行為，并未對政府在公共服務外包中的責任范圍進行規定。總之，我國服務外包中法律法規的不健全嚴重制約了政府權力的行使，導致政府失責的現象時有發生。

（三）政府監管和問責機制不完善

近年來，我國在公共服務外包中產生的問題明確指向政府責任缺失，而政府這種責任缺失的原因也歸結于政府的監督和問責機制的不完善。第一，缺乏足夠的政府監管力度。在政府與承包商之間的這種委托—代理的關系之中，政府作為公共服務的委托方必須對代理方進行監督，這種貫穿于整個外包過程中的政府有效監督，能夠保證公共服務外包順利進行并獲得其期望效力。但是在現實的承包過程中，我國政府部門的監管存在嚴重的缺位和錯位現象，這種錯誤的行為和意識形態導致監管失去應有的力度，從而產生政府責任缺失問題。第二，政府問責機制不完善。現實中，囿于政府信息公開具有的相對局限性，公民信息獲取的相對滯后性等限制因素，直接導致部分政府部門對于問責體制的范圍難以明確，更無法在實際外包運行中落實問責機制，從而使得政府部門在外包中無法將公眾利益作為辦事的第一準則，即此時導致政府失責現象頻發。

（四）行政人員倫理道德意識淺薄

很多進入工作崗位的行政人員的責任意識和道德修養十分淡薄，并且對于公共服務外包這一領域的內容缺乏深刻的理解，難以承擔外包過程中自身責任，從而導致政府責任的嚴重缺失。第一，缺乏責任意識。在公共服務外包過程中，政府作為承擔責任的主體，其權利的行使必須維護公眾的利益，所以，行政人員作為政府權利行使的主體更應維護公眾利益。但在公共服務外包的今天，大部分行政人員無法深刻地意識到自身承擔的責任，而是認為既然將公共服務承包出去，政府就不再對其生產和供給的過程承擔責任，這直接反映在政府人員行政效率低下，工作態度消極，從而導致整個外包過程喪失原有的效力。第二，倫理道德觀念淡薄。在現實的公共服務外包的過程中，行政人員的倫理道德觀念淡薄已經成為行政領域最顯著的問題之一，公務員對自身素質，包括專業素質、職業素質以及道德素質的要求降低直接致使政府責任缺失，甚至損害公眾的合法利益的獲取。

三、政府失責問題的解決路徑

（一）政府明確自身責任，推動市場作用

政府要轉變責任意識，做好角色定位。深刻認識到公共服務不是一種負擔，公共服務合同外包過程中政府引入市場機制，以此希望能夠充分發揮市場的靈活性和高效性，這種合同外包的引入并不意味著政府公共服務職能的弱化，政府服務責任的消失，政府仍承擔著公共產品供給的相應責任，通過與私人部門配合，調整與市場的關系，利用市場的競爭機制，從而改善公眾所需要的公共服務的品質。政府要立足于為公眾提供更優質和更高效的公共產品，以公眾的需求和利益為根本出發點，并在合同外包的過程中樹立起“小政府，大社會”的理念意識，逐步減少政府對于市場的直接干預，充分推動和利用社會和市場的競爭機制，實現公眾利益的最大化和最優化目標。

（二）加強法制建設，健全相關法律法規

政府應加強法制建設，健全公共服務外包相關的法律法規。首先，政府可以積極梳理現有的法律法規及相應政策措施等，為公共服務外包過程制定統一的法律框架和制度規范。進而，構建一套能夠全面覆蓋公共服務外包全過程的法律法規，以此保證外包的每一環節每一進程都能夠有法可依，同時政府也能夠明確的依據法律的具體要求對于外包過程進行有效的全過程監管。另外，在法律制定方面，針對于政府的具體責任也要進行規范，明確政府、公共服務外包承包者，社會公眾的權利和義務，以此來保證公共服務外包過程的公平性、透明性和規范性，從而實現政府責任的有效運作。

（三）協調主體間關系，促進供給主體多元化

政府在公共服務提供方面之所以引進市場在于市場競爭機制存在的合理性，只有在大量優質的供給主體之間形成充分的競爭，公共服務外包才能發揮其應有的效果。在多元化主體參與公共服務提供時，政府肩負著為公民提供高質量公共服務的公共責任，保障公民具有享受公共服務的權利以及保證享受權利的平等性，并且必須滿足公民對各種公共服務提供方式的了解以及公民對公共服務的多元化需求的選擇權。依據責任政府理論來看，政府必須要協調和確保多元主體公共服務供給目標的公共性，從而能夠與政府一同承擔公共責任，對公民利益負責。

（四）強化政府職能，完善監管問責機制

政府部門和行政人員必須徹底轉變傳統的政府觀念。在當前我國政府職能轉變的視角下，立足于服務型政府的要求，不斷推進公共服務外包改革。首先，行政人員必須從思想上認識到公共服務外包制度的合理性，它是政府職能轉變和行政手段改革的一大措施，能夠實現公共服務的高效率和高質量，優化政府的治理結構以及維護社會的和諧穩定具有重要的意義。“全能政府”這種理念不符合當前社會的需要，政府應當重新框定政府與市場、政府與社會的新型關系，減少直接干預的領域，以切實轉變政府執政理念和政府職能。在增強政府公共服務能力的同時，要更加注重對社會公眾需求的回應性，要建立暢通的公眾利益訴求表達與反饋機制。另外，政府作為公眾的代理人，是公眾利益的代表者和維護者，有責任對公共服務外包的全過程進行高效監督和嚴格評估。其包含兩個層次的要求，一是內部監督機制，二是對外部服務承包商的評估，從而切實實現公共服務生產和供給的高效高質。

（五）倡導職業倫理，保證組織清廉行政

行政人員必須堅守職業道德，保證清廉行政。作為政府的代言人，其行政行為在一定程度上顯示政府部門的行政態度。行政人員擁有“理性人”和“經濟人”兩面性，公共服務外包在引入市場化后，與承包商溝通過程中難免會產生利益博弈的過程，腐敗問題的出現不難理解。加強行政人員的職業倫理教育，促進公務員個體明確認識到黨紀黨規的深刻性，法規規范的嚴肅性，在思想上進行澄清，避免公共服務外包過程中中的利益誘惑和權力尋租，保證組織清廉行政，實現政府責任。

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