網購食品安全協同治理體系探析

康智勇，關曉琳，楊浩雄,3,*

（1.北京工商大學科學技術處，北京 100048；2.北京工商大學商學院，北京 100048；3.首都流通業研究基地，北京 100048）

國家市場監管總局在2018年7月“互聯網+食品安全”論壇上披露，目前我國食品網購年銷售額已逼近10萬億 元。自2013年以來，我國食品網購交易呈現快速增長趨勢。根據前瞻產業研究院發布的數據得知，2013年我國食品網購總交易金額324億 元，2017年我國食品網購總交易金額已達4 500億 元[1]，2017年相較2013年交易額增長了13 倍多。另據艾媒咨詢數據顯示，2016年我國網絡訂餐市場規模達到1 662.4億 元，網絡訂餐用戶規模超過2.5億 人；2017年我國在線餐飲外賣市場規模突破2 000億 元大關，網絡訂餐用戶規模正式突破3億 人，2018年預計將達到3.55億 人[2]。近年來，網絡食品購買所占比例逐漸提高，網購食品逐漸成為一種消費習慣，消費者可以足不出戶購買到快餐、生鮮果蔬，這可能使得今后更多的食品將通過網絡進行銷售[3]。

隨著食品網絡交易規模成倍增長以及銷售模式不斷增加，食品安全事故也被衍生出多樣的、具有網絡特性的新形態，如網售偽劣食品、外賣黑作坊等。“民以食為天，食以安為先”，食品安全與每個人的生活休戚相關[4-5]，如何對網購食品安全進行監管，保障網購食品安全，讓消費者吃得健康、吃得安全，成為當下亟待解決的社會問題[6-7]。因此，食品網購當前及今后的一個時期，面對“互聯網+”食品業態模式，如何創新現有的網購食品安全治理體系以對網絡食品交易鏈上的食品生產方、食品經營方、物流配送方進行有效地協同治理值得我們深入思考。

1 網購食品經營現狀

1.1 食品網購商業模式

目前，我國學術界與商界對于網絡食品交易的商業模式一般分為電商平臺型、社交平臺型兩種模式[8]。

1.1.1 電商平臺型

一般設有專門的平臺或者軟件，經營食品種類廣泛，具備完善的物流配送體系，進一步可細分為綜合電商平臺、垂直電商平臺以及外賣電商平臺。具有代表性的綜合電商平臺有京東、天貓、一號店、蘇寧、食品商務網等；垂直型電商平臺有中糧我買網、本來生活網、順豐優選、沱沱工社等；外賣型電商平臺有美團外賣、百度外賣、餓了么等。

1.1.2 社交平臺型

社交平臺型則一般依托社交軟件（微博、微信、QQ以及抖音等平臺）發送采購食材、制作過程、銷售狀況和心得體會等相關的圖片、文字以及短視頻，面向社交圈內消費者提供食品[9-10]。

1.2 網購食品交易的參與主體

網購食品交易鏈是由食品生產者、經營者、電商企業、物流承擔者及最終消費者組成的整體功能網鏈結構（圖1）[11]。生產者是整個網絡食品市場的基礎，包括由種植/養殖戶、農業企業、合作社等；經營者會對食品材料進行加工，主要包括食品制造商、食品經銷商、快餐店、自制食品經營者等；電商企業是網購食品的核心環節，為網購食品提供交易平臺；物流承擔者主要通過干線配送和末端配送兩個環節，最終將商品送達消費者手中。

圖 1 網購食品交易過程參與主體Fig. 1 Participants in the online food trading process

在現階段的監管體系中，以政府為主導的食品安全監管者主要負責對生產者、經營者、電商企業的生產運營行為進行監管與約束，網購食品交易主體參與度不高，若能充分發揮網購食品交易所有參與主體的監督職能，使其相互聯動影響，則能提高治理效率，保障網購食品的質量，保護消費者的合法權益[12-13]。

2 網購食品安全監管難點及原因

2.1 網購食品安全監管難點

與傳統食品交易相比，網購食品這一新興的產業形態在發展過程中逐漸顯露的食品安全問題更為棘手。不僅是因為網絡的虛擬性和隱蔽性，還包括目前的監管機制手段與監督體系不到位，使得網購食品監管存在一定難度。

2.1.1 監管對象難鎖定

新《食品安全法》第六十二條規定了網絡食品交易第三方平臺提供者對入網食品經營者進行實名登記及審查許可證的義務[14]。盡管如此，很多網購食品經營者為了逃避監管，雖使用了實名，卻不提供真實的地址和聯系方式；或者是在實際經營過程中，注冊地址、發貨地、實際經營地是分開的；更有甚者，注冊時故意借用別人的身份登記，這導致網絡食品交易的監管不像常規實體店鋪經營食品那樣容易[15-18]。同時，電商企業平臺面臨著市場擴張期的激烈競爭，為積累人氣，故意放松對于商家資質的審核，以實現平臺規模的快速擴張，達到占領市場的目的。加之食品經營者流動性大，導致追責程序難以繼續。

2.1.2 經營行為難判定

很多網購食品生產者和經營者同為一體，通過外賣平臺、社交軟件、本地門戶網站平臺等銷售自制的烘焙糕點、自制冷熱飲品、盒飯及中餐等各類食品。除少數具有實體店鋪外，大多沒有實體店鋪。例如，在家中制好食品后，直接通過網絡對外售賣。這部分經營者幾乎是無證照經營食品，烹制條件也無法保證，且食品包裝方面一般會缺乏生產日期、保質期等信息。監管人員一般情況下很難將其判定為無證照銷售食品，還是無證照提供餐飲服務，亦或小作坊或小攤販進行處理。特別對于微信食品營銷具有基于好友間一對一、一對多的特點，這使得對其監管比通過第三方交易平臺經營食品更難[19]。

2.1.3 監管成本較高

網購食品生產者呈現出“多、小、散、亂”的特征，并且食品種類繁雜，抽檢取證難，檢測成本高；網購食品無實體店鋪，生產場所往往無法確定，增加了監管所付出的時間成本。雖然目前我國食品安全監管強調加強事中與事后監管，即“防”與“治”相結合，但實際上監管部門對于網絡食品的監管側重于事后監管，即針對已出現的安全問題進行治理。《網絡食品安全違法行為查處辦法》第二十五條雖然規定了監管人員抽樣檢測的規范過程，但實際上由于我國各個省市縣財政狀況不同，一些地方政府缺乏必備的信息技術設備、專業的技術人才，很難對網購食品安全監管付諸相應的人力、物力和財力去完成監管工作。

2.1.4 協同監管機制不完善

首先，法律法規間的規定尚未完全銜接。如新《食品安全法》尚未與《消費者權益保護法》進行嚴密銜接，使得一些網購食品安全問題權屬責任并不明確，在消費者對所購買的食品信息獲取不充分，無法對食品的質量安全、宣傳真實性進行辨別的情況下，其自身承擔了較高的食品安全風險[20]，使得消費者維權比較難。其次，監管部門較多缺乏整體協調性。網購食品安全監管就政府層面而言，涉及農業農村部、市場監督管理局、工業和信息化部、公安部等多部門，一旦出現食品安全問題，需要多部門相互協作才能根本解決。而當前對于網購食品安全監管，相關部門的職責范圍是在傳統食品安全監管方式的基礎上增加某些權限演化而來，存在著監管重疊與疏漏部分，實踐中的問題往往會比較復雜，容易出現多個部門難以統一協調行動的情形。現階段重組的市場監督管理局尚處于磨合期，各部門職責的整合與分拆尚需要一段時間梳理通暢。另外，網購食品交易跨區域性或無地域性的特點使得以地域為基礎的監管部門執法存在職責劃分與管轄問題，食品質量監管部門跨地域性執法困難。最后，社會上的監督力量不足，媒體和相關社會組織對網購食品安全輿情關注不夠，沒有較好地發揮其作用[21]。

2.2 網購食品安全監管難題的成因分析

當前互聯網作為產業變革的催化劑作用十分顯著，食品市場創新加快。網購食品生產流通過程中存在的諸多安全風險不僅僅源于生產者與經營者對食品安全的懈怠，消費者、電商企業、物流承擔者作為參與主體未能發揮自身監督作用也是網購食品安全風險產生的原因之一[22]。食品行業傳統的監管體系面臨挑戰，監管者也缺乏對新業態的監管創新。因此，本文從食品生產者、經營者、電商企業、物流承擔者等幾個方面分析網購食品安全風險的成因[23-24]。

2.2.1 生產者層面

相對來講，對于生產者而言，守法成本高，違法成本低。為保障衛生與安全，合格食品對食品原材料、設備、人員、環境、加工工藝、檢驗追溯的投入要求較大，因此生產成本較高。違法行為能夠以低廉的成本為商家帶來巨額的收益[25]。我國現行食品安全監管體系對違法行為的處罰力度不足，難以對違法商家形成震懾作用。部分生產企業規模小、數量大、空間分散，社會責任意識淡薄。網購食品市場不規范，許多仍是家庭小作坊式的生產加工方式，資金技術薄弱，無標準化生產，更無檢查追溯體系，有些甚至連最基本的衛生安全條件也無法達到規定標準，無序化經營現象較普遍[26]。

2.2.2 經營者層面

市場競爭激烈，促使不合格產品滋生；同時，劣質產品價格較低，擠壓高質量食品經營者退市[27-28]。網購食品市場進入門檻低，經營者數量眾多，產品同質化現象普遍，市場競爭激烈，利潤空間越來越小。一些經營者迫于市場競爭壓力，極力壓縮食品進貨成本，甚至不惜通過銷售假冒偽劣產品的方式獲取高額利潤。經營者對假貨銷售的需求為不合格的網絡食品生產者提供了生存的空間，刺激了食品生產者生產不合格產品。高質量食品經營者的運營成本遠遠大于低質量食品經營者，在兩者博弈的市場中，部分消費者因不能充分辨別質量差異而偏向支付與其預期水平相當的價格。如此，高安全質量食品經營者因商品成交數量少、企業生存壓力大而逐步退出市場。市場中食品安全質量進一步下降，消費心理會將另一部分中等質量水平的食品驅逐，形成惡性循環，最終市場將被劣質食品占領。

2.2.3 電商企業層面

首先，準入管理不規范。新《食品安全法》首次將網絡食品經營納入監管，雖然對電商平臺的管理責任進行了規定，要求對入網食品經營者進行實名登記，并依法獲取與審查其許可證，但現階段執行情況卻并不理想。通過瀏覽一些電商平臺不難發現，一些商家利用“農家自制”、“純手工”等標語進行宣傳，卻沒有任何的食品經營及衛生條件的資質認證，自制“三無”產品仍然有售。電商平臺市場規模大、食品經營種類眾多，對商家的資質審核并不詳盡，對市場準入制度的施行主觀松懈，導致網購食品良莠不齊，令食品安全存在隱患[29]。

其次，自我監督欠缺。由于電商企業競爭激烈，電商平臺大多將精力集中于主營業務的發展，并不愿對食品安全的監督投入過多的人力財力。為增加平臺的入駐數量，集聚顧客點擊量，即使知道存在食品安全問題，交易平臺也可能無暇處理。通常會采取貨品下架、店鋪注銷等方式來應對有關食品安全問題的投訴或監管部門的查處。

最后，數據更新不及時。由于電商平臺的商家眾多，平臺對商家數據更新不及時，對營業執照、經營許可證的審查存在明顯滯后性，在一些外賣送餐平臺上，地址不符、商家執照過期、經營許可證過期、超范圍經營等現象屢見不鮮，平臺均未能及時更新商家信息或進行下架處理。這些店鋪借助電商平臺的監管漏洞，在不具備經營資格的情況下從事食品的加工制作和銷售行為，存在極大的食品安全風險，對消費者健康造成極大威脅[30]。

2.2.4 物流承擔者層面

物流運輸設備專業性較低，配送服務質量標準不明確。我國物流監督管理體系不完善，缺乏統一的物流行業服務標準，不同的物流企業配送服務水平也層次不齊。網絡渠道食品運輸除了商家自行配送外，大多數外包給物流或者快遞公司。但不同食品對運輸與保存的環境要求也不一樣，有些食品的存放需具備低溫、干燥等環境條件。根據對校園網絡訂餐配送的觀察發現，多數配送員并沒有《健康證》，冷菜、熱菜無分隔包裝現象較為常見，這樣增加了食品二次污染的機率，甚至還會讓食品變質[31]。類似問題還有運輸過程中包裝破損、實物損壞，快遞員分揀過程中的隨意丟放等[32]。新《食品安全法》尚未明確網購食品物流配送方的責任和義務內容。針對配送過程，也尚未出臺相應明確的統一物流標準和嚴格檢驗手段。

2.2.5 消費者層面

消費者維權意識薄弱，維權過程也存在各種各樣的困難。首先，維權成本高，網購食品維權往往涉及異地維權、樣本檢測等環節，維權步驟繁瑣，消費者維權過程的經濟成本、時間成本甚至是被打擊報復風險高；其次，消費者較難取證與舉證，普遍缺乏食品安全相關意識，且交易主體相互推諉責任，使得消費者維權時難以確定責任主體并拿出充足的證據證明自己的觀點，令消費者在面對食品安全問題時往往處于劣勢地位。

消費者與經營者信息不對稱。網購食品交易市場中信息不對稱現象較為嚴重[33-34]。消費者對網購食品的信息獲取能力與質量辨別能力較差，無法直接觀察企業的生產行為，并且相較于傳統食品市場，消費者無法通過目視、鼻嗅等方式來挑選網絡食品，使市場的信息不對稱性更加嚴重[35]。有些企業利用自身的信息優勢制假售假，使得消費者健康和生命安全受到嚴重損害。

2.2.6 監管者與監督者層面

目前網購食品安全的監管模式較滯后，手段也較單一。政府作為當前監管體系的核心，通過法律法規和規章制度規范食品企業及網絡食品平臺的行為，對食品安全事故相關責任人進行處罰和追責[36]。但隨著我國食品網購規模的不斷擴張，傳統的監管模式使政府監管成本增加，而且無法完全覆蓋到所有的網購食品。企業對于利潤最大化的追求，很難全力配合政府的監管，所以由政府進行單一的食品安全監管模式已經不能滿足網絡食品的發展需求[37-38]。網購食品安全監管手段大多還是舊式的、低端的，主要由人工隨機抽檢，存在較大盲目性，缺乏現代化的檢測技術或設備[39]。這意味著針對某項食品的檢查需要集中大量的人力、物力、財力，覆蓋面小，效率低。此外，對于網購食品的監管離不開計算機及網絡技術，地方監管人員的知識能力在新的交易形式面前有些不足。

社會監督主體作用發揮不明顯[40-41]。網購食品市場規模龐大，需要公眾媒體、行業協會等監督主體充分發揮作用，引導促進食品生產企業依法經營。現階段行業協會處于“半官半民”的狀態，受政府監管部門干涉過多，與政府監管職能存在重疊，自身非政府屬性及自治屬性不明顯，存在管辦一體、責任不清等弊端[42]。行業協會在網購食品安全協同治理過程中并未發揮出應有的監督作用。

3 網購食品安全協同治理體系探析

3.1 協同治理體系

網購食品的交易鏈條涉及最初農產品的種植或養殖、食品加工、食品包裝、食品流通，每一個環節都可能出現食品變質、遭受污染等問題，交易鏈條的復雜系統性使得食品安全需要全過程的監管鏈條來保障。交易過程中參與主體有互聯網企業、食品生產商、網絡平臺經營企業、物流企業、政府部門以及消費者，其中農業農村部、市場監管局、工信部、公安部作為網購食品安全的監管主體，食品行業協會與社會媒體作為監督主體，網絡交易的各個節點之間只有通過組織化的協作才能實現食品安全的多贏局面；因此，筆者認為應該建立具有協同聯動、全員參與特征并且強調“源頭嚴控、過程嚴管、全程監督”的網購食品安全協同治理體系[43-45]。協同治理體系框架如圖2所示。

圖 2 網購食品安全協同治理體系Fig. 2 Online food safety co-regulation system

3.2 監管體系

網購食品安全監管需要“源頭嚴控、過程嚴管”。各個監管部門應該整合協調職責范圍，補充完善并貫徹執行相關的行政規則，充分利用大數據技術，形成信息化監管、協同化監管的體系，從而提高監管效率。

3.2.1 整合協調監管職責

以往食品安全監管采用分段監管，這在一定程度上發揮了積極作用，保障了食品安全（表1）。但由于網絡交易的虛擬性，網購食品安全監管不僅需要各個監管主體明確分工，合理界定職責范圍，更需要各個部門之間的協調合作[46]。可以通過完善網購食品安全信息共享機制來促進各個主體的信息溝通，減少資源浪費，促進協調合作。完善信息共享機制可以從政策措施、懲罰辦法、信息范圍等方面進行詳細分工，不同部門分配相應的權限，以達到各監管主體間信息暢通，增強各部門協調聯動。

表 1 現階段我國網購食品安全各監管部門職能Table 1 Functions of current supervision authorities concerning online food safety in China

3.2.2 注重技術支撐

互聯網技術更新發展十分迅速，依托先進互聯網技術的網購食品交易形式變化也相當快，這對網購食品安全監管部門提出了更高的技術要求[33]。監管部門應該有意識地加強網購食品安全技術監管人員的培養，提升相關人員的技術判別能力。同時，監管部門應以溯源技術、大數據技術等為依托創新監管思路，拓寬監管深度[34]，實現監管工作的高效化、信息化[47-48]。通過倡導農產品和其他食品加工企業及物流企業采用二維碼溯源技術，方便其對食品安全精細化信息的收集，進而加快實現對分散、多樣的網購食品的可追溯；通過建立網購食品交易信息數據庫和網絡經營主體信息數據庫，推進與電商平臺數據庫信息的有效對接，增加與企業、行業協會、公眾媒體之間的信息共享，增強與網購食品交易鏈各主體間的協調，進而促進食品安全輿情交流，完善食品安全預警機制，實現責任追溯。

3.2.3 強化跨區域合作

網購食品交易往往涉及多個地區，多個領域，強化監管部門跨區域合作，能夠進一步確保邊界不留監管空白。相關部門可組織跨地區的監管經驗借鑒學習；針對網購食品安全監管工作出現的新情況、新難題可聯合進行分析研究；考慮進一步拓寬異地消費維權渠道，拓展網購食品安全應急協作機制。通過加強跨區域協作，能夠實現監管資源互補，推進科學高效的協同監管網絡構建。

3.3 監督體系

網購食品安全的實現需要“全程監督”。以往的食品安全治理總是單純地強調監管部門作用，過分依賴政府機構導致相關企業自我約束以及公眾和相關社會組織力量的相對缺失，因此在網購食品安全的治理工作中更應該強調電商平臺、行業協會、公眾媒體各方的參與，讓多方有序參與形成監督合力，進而達到滿意的食品安全治理效果[49]。

3.3.1 電商平臺方面

監管部門鼓勵電商平臺建立包括食品精準溯源、信用等級分層、公開風險信息、消費者保護等措施在內的網購食品安全風控體系。

首先，保證入駐的食品商家資質可信。電商平臺應該努力踐行《網絡食品安全違法行為查處辦法》與《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》規定的對入網食品經銷商的資質審核，確保其注冊信息、流通許可證真實有效，努力提高網購食品經營主體入市門檻，加強對經營企業實名制管理，定期對賣家所售食品的來源和授權文件進行抽檢，確保經平臺售出的食品質量安全。

其次，確保平臺的信用評價體系可靠。平臺應建立網購食品市場誠信體系，規范用戶評價管理，通過發揮技術優勢，利用技術手段監督并禁止商家和平臺肆意刪除用戶評價。電商平臺要加強與食品行業協會的信息溝通與相互協作，將誠信較好的食品經銷企業及時推薦給食品行業協會進行表彰與鼓勵，將誠信較差的食品經銷企業及時公開，以便消費者及時了解信息。電商平臺的信用評價體系應該與政府的進行銜接，進一步精準判斷企業的信用情況，可實現對網購食品安全問題的預先防范以及對個別經營企業的重點監督。

最后，加強數據的預警機制有效響應。有效挖掘與利用電商平臺終端的信息，對于加強網購食品風險防控十分重要。平臺可依靠自身的具有海量數據的優勢，通過對消費者質量投訴信息進行分析挖掘與處理，采用技術手段將數據向關聯性、規律性轉化，建立“問題食品”大數據，與監管部門進行資源對接以實現信息聯動，從而協助監管部門掌握問題分布規律和成因，幫助其建立網購食品安全預警機制和責任追溯，提升對網購食品安全監管的針對性和靶向性。

3.3.2 行業協會方面

新《食品安全法》第九條規定：“食品行業協會應當加強行業自律，按照章程建立健全行業規范和獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。”食品行業協會因其專業性、靈活性、紐帶性的特性，成為網購食品安全協同治理中不可或缺的一部分。在傳統的食品安全監管中，行業協會大多服務于監管部門，同時受制于各項政策規定，缺乏獨立自主性，難以充分發揮其真正的效用[50]。網購食品安全的協同治理，需要各個社會組織發揮更大的作用，因此應在一定程度上給予食品行業協會更多的自主空間，賦予其更多的專業職能，從而增強其公信力，使其更好地發揮在網購食品安全中的監督作用，補充監管部門的職能短板，平衡政府、網絡市場及社會的關系；食品行業協會應該淡化自身政治色彩，充分發揮其信息與技術方面的優勢，努力與公眾之間形成良好的溝通媒介，強化其監督職責，從而更好地推進網購食品行業的良性發展。

3.3.3 媒體與消費者方面

媒體的重要職責包括及時曝光違法行為，輿論引導相關企業自律以及對公眾進行宣傳教育，網購食品安全需要媒體參與監督。作為媒體應發揮好自身信息傳遞和輿論導向及社會宣傳的功能，迅速、客觀、真實地報道食品安全問題，正確引導輿論對網購食品安全治理體系中的其他角色行為進行監督，同時向消費者宣傳普及食品安全相關知識、政府決策與改革措施，合理引導并協助消費者進行維權。消費者參與程度直接影響到網購食品安全的治理效果。在互聯網飛速發展、信息溝通渠道頗多的時代，消費者應該充分發揮公共精神，轉變自身食品安全“旁觀者”與“受害者”的觀念，樹立并提升其對食品安全監督的主體意識與參與性。消費者的監督作用不受時空限制，一旦發現網購食品安全問題及違法行為，可以及時通過手機取證，以正確的方式在網絡平臺、社交媒體上發帖檢舉揭發，這樣才能夠有效地避免相關企業僥幸心理的蔓延。

4 結 語

本文在分析網購食品監管問題及其成因的基礎上，構建了網購食品安全的協同治理體系。從監管和監督兩大體系出發，深入探討了監管主體與監督主體在網購食品安全治理中承擔的職責，突出強調了監管主體應該努力做到“源頭嚴控、過程嚴管”，監督主體則應該盡力全程監督。通過建立“源頭嚴控、過程嚴管、全程監督”的協同治理體系，拓展了網購食品安全治理的思路。