綠色發展理念下長江經濟帶自然資源資產離任審計體系研究

杜澤艷

摘要：自然資源資產離任審計如何與之有效結合成為一條審計制度的創新之路。本文首先明確了長江經濟帶開展自然資源資產離任審計的現實背景，然后分析了在實施審計過程中存在的問題，最后基于綠色發展理念對長江經濟帶自然資源資產離任審計體系的整個流程進行了初步的構想，期望為逐步建立起經常性的審計制度和長江經濟帶的綠色發展提供理論支持。

關鍵詞：自然資源資產離任審計 長江經濟帶 綠色發展理念

長江經濟帶作為中國最重要的經濟航道之一，在我國的經濟發展進程中起著舉足輕重的作用，曾經這片區域的首要目標是全面經濟發展。但2016年的大保護政策的提出徹底改變了這一目標的地位。2018年6月19日，審計署首次針對長江經濟帶的生態環境保護情況發布了首份審計報告，對沿江11省（包括直轄市）進行了“生態體檢”，充分體現了經濟新常態下國民經濟核算體系改革、審計監督形勢、領導干部考核制度創新的現實需求，探索并實踐長江經濟帶自然資源資產離任審計體系成為時代趨勢。

一、長江經濟帶開展自然資源資產離任審計的現實背景

（一）制度建設背景

長江經濟帶的發展上升為國家戰略要追溯到2014年的政府工作報告，該報告提出建設長江經濟帶要利用區域優勢，依托黃金水道。這為長江經濟帶的具體建設指明了道路，決策層思路非常清晰，那就是決不走先發展再治污的老路。在經濟快速發展的進程中，生態和發展的關系就如同“魚和熊掌”，誰去誰留？領導干部自然資源資產離任審計開展是生態環境修復和自然資源資產管理的重要一步。在十八屆三中全會上首次明確提出對領導干部破壞環境的行為實行責任終身追究的制度，基于此，一系列關于加強生態文明建設與自然資源資產審計的制度文件陸續出臺。這標志著一種前所未有的審計制度逐漸提上日程。

（二）試點實踐背景

在生態優先、綠色發展引領下，長江經濟帶沿江省市各地區關于自然資源資產離任審計試點工作也積極開展著。早在2014年，四川省首先踐行了政策制度，進行了審計試點。與此同時，江蘇省開始探索地方黨政領導干部資源環境責任審計，2016年又在此基礎上推進領導干部自然資源資產離任審計。2016年浙江省開展試點。2017年湖北省對目前開展審計試點的經驗進行了認真歸納，系統總結了審計對象和范圍、審計內容、審計組織形式、審計技術方法及審計評價，使得領導干部自然資源資產離任審計的特點和操作方法更加清晰。截止2018年11月，長江經濟帶覆蓋的全部省市均已開展了自然資源資產離任審計試點工作，增進了自然資源資產節約集約利用和生態環境安全，完善了領導干部政績考查制度，加快推動了生態長江經濟帶建設。

二、長江經濟帶自然資源資產離任審計問題探析

（一）從長江經濟帶生態環境保護審計專項工作來看

在2017年年末至2018年第一季度，審計署耗時4個月審計了2016-2017年長江流域在生態環境政策的實施情況和資金的管理情況。審計發現，該區域在生態環境建設方面工作得到了有序推進，取得了階段性成果。不過審計中發現問題也較為突出：在資源開發方面，存在小水電過度無序開發現象，有的還造成了嚴重的生態污染;在污染治理方面，部分地區的污水違規排放現象嚴重;在資金使用方面，環保項目的資金使用的腐敗問題依舊存在，領導廉政建設不佳，項目未帶來預期效益等。

（二）從試點實踐的背景總結來看

近年來，長江經濟帶關于自然資源資產離任審計雖然有所發展，但目前尚處于探索階段，仍存在一些問題。在審計理論方面，欠缺統一的指導方法。長江經濟帶覆蓋地區廣闊，各地審計人員在政策執行、資金項目審計的內容和重點把握缺乏統一指導;在審計評價方面，缺乏科學的評價指標體系，不同地區對于同一種資源的污染排放和行政執法情況評價標準未達成共識，同一地區不同部門之間對于資源的統計口徑不一，大數據審計平臺尚未建立;在審計結果方面，離任審計結果普遍存在追責難的問題，未主動建立有效的生態文明建設機制，審計人員和領導干部之間環保共識不易達成，給審計過程帶來了一些困難和阻力。

基于此，結合我國的制度背景，要從根本上解決問題就需要理清人與自然的關系，就需要構建一種符合生態文明建設政策導向和長江經濟帶區域特色的審計制度。

三、綠色發展理念下長江經濟帶自然資源資產離任審計體系的構建

綠色發展的本質是處理好經濟發展與環境保護的協調發展問題，這就要立足于人與自然的和諧核心思想，在保持生態循環和平衡的條件下實現發展。這就要求我們在經濟發展中，把“金山銀山”與“綠水青山”統一起來，即實現人與自然環境的雙贏，這些理念與長江經濟帶生態環境修復、資源環境審計的本質是高度吻合的。

（一）審計目標

本人認為長江經濟帶自然資源資產離任審計的目標是通過審計手段，檢查領導干部在長江經濟帶及周邊地區與資源環境相關的行為是否合規，如不合規，則采取與其切身相關的晉升制度規范其環境行為，引導及警醒領導干部注重生態環境的保護，最終促進長江經濟帶的生態文明建設。

（二）審計主體

理論界對于審計主體主要有“一元觀”、“多元觀”和“復合觀”等，從我國制度特色和長江經濟帶覆蓋區域，本文認為審計的唯一主體是政府審計機關。

（三）審計對象

本文認為針對長江經濟帶的審計對象應是長江流域及其周邊地區的黨政主要領導干部以及與相關資源管理部門的領導干部。

（四）審計內容

自然資源資產離任審計作為一項技術綜合難度高、交叉學科廣泛的審計類型。本文基于綠色發展理念的本質，堅持“誰污染誰治理、誰開發誰保護”的原則認為長江經濟帶自然資源資產離任審計的審計內容有：審計資源資金收繳、管控和監督情況;審計自然生態責任機構的設立情況;審計長江流域重要自然資源資產保護及開發情況;審計長江流域資源政策執行和決策情況，具體有：黨和國家有關政策和決策部署貫徹執行情況，有關自然資源資產法律法規遵守情況、區域保護制度和措施及執行實際制定情況;審計有關具體資源等資產的責任目標和約束性指標完成情況，具體有：領導考評體系中納入資源消耗指標情況。

（五）審計方法

對于政策執行情況，可以采取專家訪談、公眾評判法、實地調研等;對于技術方法，可以采取地理信息技術、全球定位系統、測繪遙感、自動監測系統、無人機影像、北斗衛星技術;對于信息共享方面，實踐“開門搞審計”，運用大數據審計平臺。

（六）審計評價標準及其指標體系

離任審計是一項與時代緊密接軌的政策部署，因此審計體系研究應體現政策的導向，在這個過程中應牢牢把握審計評價標準這一核心內容。因此本文以綠色發展理念惠民和富國兩大價值目標為前提，以綠色發展循環發展、低碳發展、安全發展三大實施路徑為導向分析長江經濟帶自然資源資產離任審計指標體系。主要思路是：以水資源、森林資源、礦產資源、土地資源、草地資源、湖泊資源、野生動植物資源等為資源載體，首先在循環發展方面，考核資源狀況指標（資源權屬、資源數量、資源質量）、資源開發利用情況、資源綜合效益指標。然后再低碳發展方面，考核長江經濟帶污染排放和行政執法情況、低碳減排措施實施情況（收集排污權登記、排污交易情況、排污費征繳情況、環保評價審批等）、跨界資源保護指標。在安全發展方面，考核相關資金投入情況、相關項目建設情況（長江經濟帶天然林資源保護、退耕退牧還林還草、國家綠色行動計劃、國土綜合整治、濕地保護與水土流失等項目）、政策執行效益情況、資源安全指標。

（七）審計責任界定

責任的界定應基于明晰的制度安排，對于同一資源的管轄關系應當清楚界定，對于同一領導干部的責任應采取“一事定雙責”，對于重要事項責任界定應有明確的指導意見。

（八）審計結果運用

建立生態環境損害責任終身追究制推動了最終成果的落地，這就必須與審計對象的切身利益掛鉤。因此，審計結果必須作為領導干部考核、任免 、獎懲的重要依據，還應考核區域強化約束性指標，與經濟責任審計置于同一干部考核體系。

四、結論與展望

依據綠色發展的三大實現路徑的區域自然資源資產離任審計體系構建，是協調區域生態保護與經濟發展的必然選擇。在明確綠色發展理念相關目標路徑的基礎上，體系構建的重心應放在綠色生態大背景下領導干部對于生態資金使用和資源管理等方面的“定責”制度建設。

參考文獻：

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