海綿城市背景下國內外雨洪管理政策與實踐探索*

楊雪鋒 鄭歡歡

1 引言

城市化的快速發展，同時也帶來了城市生態問題，特別是水生態和水安全問題尤為突出。城市內澇、洪水肆虐、黑臭水體、飲用水污染等城市公共安全困擾甚至威脅著城市的可持續發展。最直接的表現就在于城市規劃建設領域不透水地面的大肆擴張所導致的雨水地表徑流量大幅度增長，從而造成城市內澇災害，暴雨所帶來的污染物更是影響城市水質，造成水質污染。水的重要性不必多說，雨水作為城市水循環系統中的一個關鍵因素，更應該在構建可持續水循環系統中發揮重要作用。探討雨洪管理的技術方法，摸索海綿城市建設的規律和路徑顯得尤為必要。

2 國外雨洪管理政策演變與基本經驗

2.1 雨洪管理理念、政策和技術

2.1.1 主要理念

國外從上個世紀就開始對雨水進行有效管理和利用。早在上個世紀70年代，發達國家便開始對雨水污染等問題開展研究，為解決雨水污染問題，對雨水進行有效利用，世界各國通過長時間的探索并制定了一系列雨洪管理體系與創新技術，如美國的最佳管理措施（BMPs）和低影響開發（LID）、英國的可持續排水系統（SUDS）、澳大利亞的水敏感性城市設計（WSUD）和新西蘭的低影響城市設計與開發（LIUDD）等。

2.1.2 美國雨洪管理政策演變

美國雨洪管理政策的演變可以劃分為四個時期：市政衛生工程→水量調控→水質管理→可持續發展。市政衛生工程時期從19世紀初開始，主要考慮城市的給水排水問題，到了20世紀50年代，美國的大多數城市都建立了完整的城市排水基礎設施。而后為解決城市污水的問題，美國開始對雨水和污水分離為兩套子系統進行處理，即實行“雨污分流”政策；水量調控時期從20世紀70年代的對雨水進行滯留發展到雨洪管理的整體規劃階段，在這個階段，由水量而導致的城市雨洪問題在一定程度上也得到了解決，這促使了美國城市雨洪管理的目標開始轉向水質管理；在水質管理時期，美國頒布了《水質法案》，推行了最佳管理措施（BMPs）技術。這一技術的推廣也為全世界的雨洪管理技術奠定了發展基礎。1990提出的低影響開發（LID）技術是對BMPs的補充和完善；可持續發展時期從21世紀初開始到現在，在這一時期，雨洪管理從原有被動地應對城市雨洪問題轉向了對城市雨洪問題產生根源的消解，而且在提高效果的同時大大減少了時間和經濟成本。此后，各國的雨洪管理發展理論都在美國的BMPs和LID的基礎上發展開來，可以用圖1表示：

圖2為世界各國實施雨水政策的時間表：

2.2 基本經驗

2.2.1 技術手段方面

從技術方面看，美國的最佳管理措施（BMPs）和低影響開發（LID）技術獲得了世界各地的認可。BMPs技術理論于20世紀70年代提出，是指在特定條件下控制雨水徑流和提高雨水徑流水質的最有效途徑，它包括雨水池 、雨水濕地、滲透設施、生物滯留的工程性措施以及各類管理措施的非工程性措施，該技術發展至今主要用于利用綜合措施解決水質、水量和生態等問題。LID技術則是通過滲透、過濾和蒸發，模擬了自然水文條件，減少徑流污染，保護目標水體（劉文等，2015），也是一種利用綜合措施來管理城市雨水的方法，同時也是對BMPs技術的補充與完善。20世紀90年代，英國在美國的最佳管理措施基礎上研發了可持續排水系統（SUDS），利用收集、過濾、轉移、儲存與減緩4個技術，更全面地模仿自然雨水循環模式（劉穎蒞等，2017）。澳大利亞的WSUD體系則是對傳統模式的改進，其最主要的特征是將雨洪管理、城市供水、污水治理三者結合在一起，以水循環為核心，把雨水、供水、污水管理視為水循環的各個環節，并把這些相互作用相互影響的環節統籌考慮在一起，改進了傳統模式的同時，也兼顧景觀和生態環境（車伍等，2009）。新西蘭的低影響城市設計與開發（LIUDD）也同樣借鑒了美國的技術之一——LID技術，低影響開發技術體現在雨洪管理方面旨在保護生態水體以及陸地生態系統的完整性。與WSUD相比，LIUDD技術涉獵更廣，更為新穎。

2.2.2 制度建設方面

從制度方面看，發達國家對雨洪管理無一不實施各種制度以保證其有效實行。首先，與公民溝通制度使得世界各國的雨水管理得以順利實施。德國在雨水政策起步較早時，便與公眾進行充分的交流，促進政府與民眾的相互溝通（Buehler et al. 2011）。在日本，雨水的保存與利用這一舉措，一直都是由民眾所推動的。1988年，日本成立了“雨水貯存滲透技術協會”吸引了84家專業株式會社參加，城市雨洪管理技術的發展得到了民間和企業的大力支持。20世紀末，瑞士在全國動員居民進行“雨水工程”，以一家一戶為單位，在墻上打個小洞，用水管將雨水引入室內的儲水池，然后再用小水泵將收集到的雨水送往房屋各處。瑞士風沙不多，幾乎沒有冒煙的工業，因此雨水比較干凈。各家在使用時，靠小水泵將沉淀過濾后的雨水打上來，用以沖洗廁所、擦洗地板、澆花，甚至還可用來洗滌衣物、清洗蔬菜水果等。這樣的雨水利用方式花費小、成效高、實用性強。總的來說，雨洪管理提供了政府部門與民眾合作的潛力，與公眾溝通的政策激發和促進了公民參與，而公民參與又使雨水政策得到有效的實施。其次，頒發許可證也是一項有效的基礎制度。美國于1977年就要求頒布排污許可證，聯邦政府授權大多數州實施“雨水排放計劃”（US，NRC，2016），并開發了水質評分卡，以幫助地方政府找出消除障礙的機會，并為改善水質保護提供激勵措施。排污許可證為美國的雨水管理體系奠定了多年的框架。在新西蘭，當一項工程項目規模較大時，開發商或施工單位必須向大區政府申請資源許可證。小規模的工程項目（例如雨水管網的日常維修）和土地開發（新增加的不透水面積小于1000m2），開發商或施工單位無須獲得大區政府的資源許可證，但依舊需遵守雨洪管理的環保要求（車伍等，2012）。

2.2.3 經濟激勵方面

從經濟方面看，首先，對雨水進行收費廣泛應用于德國、美國等各個國家。在2000年，德國將雨水費與廢水費分離，并將此政策應用于德國三分之二以上的城市，這些城市的家庭都被要求為城市的雨洪管理提供資金（Nickel et al. 2014）。同樣地，德國完善的污水處理系統也為雨水綜合治理打下了堅實的基礎。美國則將所需征收的暴雨水費從一般的稅收收入中提取，例如房產稅和消費稅（US NRC，2008）。其次，實施經濟激勵是最為有效的，即對實施雨水管理的區域發放補貼。例如日本就有兩種不同的補貼形式來鼓勵民眾實施可持續的雨水管理：直接補貼和間接補貼。在日本，雨水保留不僅指的是草地和地下蓄水池的雨水，還包括雨水的屋頂儲罐，居民建造雨水儲罐就可以獲得直接補貼（Sumida-ku government， 1995）。而在征收雨水費用的地區，當私人業主根據LID體系對自家房屋進行改造時，如減少不透水地面的表面積時，便可以獲得間接補貼。美國華盛頓特區在征收雨水費的同時，還專門設立了綠色屋頂專項基金，其作用為鼓勵開發商將房頂建成綠地，并且對每1平方英尺新建或改造的屋頂綠地發放5美元的補貼，而這筆費用由市政府從征收的雨水費中支出（廖朝軒等，2016）。瑞士通過減免稅收和補助津貼等經濟政策鼓勵居民建設一種外部裝有專用雨水流通管道，內部建有蓄水池的節能型房屋，使得雨水得到循環利用以節約水資源。另外，為了緩解政府的資金壓力，采用公私合營（PPP模式）給雨水管理提供資金也被各國所采用。PPP模式既能吸引私人投資用于雨水管理等公共項目，又能提高私人部門與公共部門的合作效率（Shishir Mathur，2017）。

2.2.4 法律規制方面

從法律方面看，從上個世紀起，各國出臺了一系列法律約束、強制公民重視并實施雨洪管理舉措。美國國會1948年頒布的《聯邦水污染控制法案》是全美最早關于水污染控制的法律。在1972年的修訂案中就提出了對工業、城市生活污水等點源污染進行控制并實施國家排放污染物消除制度（NPDES）。1977年的《清潔水法案》便已被人所熟知。到了1987年《水質法案》的頒布，便將雨水的排泄納入到NPDES許可當中。這標志著城市雨洪管理的開始（張丹明，2010年）。科羅拉多州、佛羅里達州和賓夕法尼亞州分別制定了《雨水利用條例》。這些條例規定新開發區的暴雨洪水洪峰流量不能超過開發前的水平。所有新開發區必須實行強制“就地滯洪蓄水”。在新西蘭，國家立法也使新西蘭形成了一個完善的雨洪管理體系并取得了良好的成效。1991年，國會通過了《自然資源管理法》，使得湖泊、江河等自然資源的合理利用能夠在一個法律框架內進行。

從總體上看，發達國家通過創新技術、制定政策、法律法規和經濟激勵等方法來實現國家完善的雨洪管理。經過多年的研究與探索，國外的雨洪管理體系已經進入成熟期，實現了大規模的推廣并在各個國家都取得了良好的成效。因此，國外成熟的雨洪管理體系為我國剛剛起步的海綿城市建設提供了許多可借鑒的方案。

3 國內雨水管理實踐探索

我國的雨水管理制度起步較晚，在海綿城市的概念提出之前，我國對于雨洪管理幾乎沒有引起重視。2015年，三部委在全國確立了16個首批海綿城市試點，各個城市開始建設海綿城市的同時，對雨水的管理也產生了初步的利用方案。

3.1 國家部委政策

在2000年，北京市政府在第66號文件中提到了滲透性路面的使用和雨水保留。2003年，北京頒布 《關于加強建筑工程內雨水資源利用的暫行規定》，要求建設工程均應對雨水進行就地收集、滲透、儲存后進行利用，工程建成后不增加雨水徑流量和外排水總量（張宏偉，2015）。深圳市在2006年發布了《深圳雨洪資源利用規劃研究》，《研究》中提及建設城區雨洪資源利用體系，對雨水進行集蓄、滲透以及處理后用作市政雜用水和景觀補水，同時緩解防洪壓力。2011年頒布了當地的綠色建筑評價標準，要求在公共建筑外的路面至少占路面的40%。但都未引起足夠的重視。我國內澇嚴重。2012年7月，北京經歷了60年來最大的暴雨造成了嚴重的內陸洪水，造成79人死亡和財產損失18億美元。內陸洪水造成的事故和災難頻繁在大城市引起政府和公民的重視?！笆濉币巹澨岢鲆又匾曈晁膬Υ婧脱h利用（國務院，2011）。2013年，中國首次對“海綿城市”的概念給出了詳細的定義，即城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，給中國的雨洪管理建立了一個里程碑。2015年，三部委確定22個城市參與國家海綿城市建設試點城市競爭性評審答辯，最后有16個獲得海綿城市試點的資格。至此，海綿城市的試點工作陸續在各個城市展開，但海綿城市并不是一天建成的（俞孔堅，2016），就目前來看，海綿城市的建設在防止城市內澇方面還未獲得顯著成效。此外，雨污合流等原因造成了我國城市黑臭水體治理久治無果，2015年2月，中央政治局常務委員會會議審議通過《水十條》，在第一條全面控制污染物排放中，強調了現有合流制排水系統應加快實施雨污分流改造。2016年12月，住建部發布了關于加強生態修復城市修補工作的指導意見，強調加強與城市地下管線、綠地系統、水系統、海綿城市等專項規劃的統籌協調。

3.2 城市案例

海綿城市的試點建設在各地展開之后，效果雖然不盡如人意，但具有一定的示范作用。其中針對雨水污染、防洪等問題所創新的技術值得借鑒和學習。這里舉三個具有代表性的案例，分別為東北地區的白城、江南的嘉興和西南地區的遂寧。如吉林白城，一個降雨量稀少的缺水型北方寒冷城市，降雨量小，屬于高透水性土壤和漏斗型地質結構，需要解決降雨蓄水問題。該市的做法是：在傳統的滲井基礎上，通過在滲井上層不透水范圍安置安全牢固的過濾網兜，填充碎石或卵石，此舉不但能增加滲井上層不透水層的透水性，且易于日常清理維護。下層透水層填充炭渣、砂礫石，井壁與填充料之間設置反濾層，讓得到充分凈化后的雨水直接排入地下水系，有效補給地下水。在地下水系和雨水之間搭起了一道暢通無阻、安全可靠的“快速通道”（李宏偉，2017）。此外，白城在道路的排水方面，建設海綿型道路，力圖解決道路中小降雨徑流滯蓄和超標雨水的排放問題。

嘉興市地處長江三角洲南側，地勢平坦、河網密布，但存在水環境差、水生態惡化、水安全堪憂等三大“水”問題，同時又具有年降雨量大、地下水位高、土壤滲透性差等地質水文特點。該市需要解決的重點問題是水環境污染。當地政府制定出一套“源頭削減、過程控制、系統治理”的治水方案。源頭上，采取雨水徑流面源污染的控制，要求在區塊的開發建設及改建、擴建過程中落實低影響開發的理念，通過綠地屋頂、下沉式綠地、透水路面等措施進行雨水徑流面源污染的削減。過程中，采取污水點源控制等方法，為減少污水入河，對已建的排水管網進行實測實量及CCTV檢測，并根據檢測結果進行雨污串管改造、破損管道修復、斷頭管道連接等工作。系統上，一是構建低影響開發雨水系統，減少源頭徑流的產生，實現雨水的錯峰排放；二是提升城市雨水管渠系統，按照新的標準進行系統設計，做好城市排水管渠系統與內澇防治系統、低影響開發系統的銜接；三是完善內澇防治系統，通過提升閘站機組排澇能力，設置內河調蓄、行泄等實現排水防澇30年一遇的目標（王賢萍，2018）。

遂寧位于四川盆地中部，水資源極為匱乏，淡水資源人均占有量很少，但不可控的水多，暴雨季節給城市防洪排澇帶來很大壓力；城市河道污染突出，水體黑臭。為改善這一現狀，遂寧立足本地、因地制宜，創新做法和方式，充分利用流淌而過的涪江水，沿江打造濕地公園，讓環境鎖水。在技術方面，既有道路雨水口“微創”改造技術、“海綿卓筒井”工藝、機動車道路透水、承壓“二合一”及邊帶技術和就地取材技術被譽為海綿城市建設的“四大發明”。

除了上述試點城市外，越來越多的城市開始對海綿城市的建設與探索，雨洪管理也逐漸引起各界人士的重視。雖然我國的海綿城市仍處于初步探索發展階段，但各個城市都在慢慢找到適合自身建設的創新技術和方法。相對于國外成熟的雨洪管理體系來說，我國還有很長的一段建設期要走。

4 啟示

通過對世界各國的海綿城市建設進行綜述可以得知，世界各國尤其是發達國家在海綿城市上已經有較完善的體系可以為我國所借鑒。在現階段以及未來的一段時間內，我國對于雨水的管理重點都將放在防汛防洪、解決城市內澇等問題上。我國應以充分有效利用水資源為目標，形成一套完善的雨洪管理體系。

4.1 提高民眾意識，引導市民參與

我國民眾至今都對雨水利用沒有一個明確的概念。絕大多數民眾對雨洪管理的認識僅僅停留在解決城市內澇的層面上。因此，政府應該從頻繁的內澇災害入手，向民眾普及雨洪管理的作用，并且引進“雨水利用”的概念，通過國外的案例，向民眾灌輸雨水也是一種可利用的水資源這一概念。民眾關心的是雨水利用能否給生活帶來便捷以及所付出的金錢和時間是否能與收獲成正比，政府應準確分析普通民眾的心理，分析雨水利用的優勢，令民眾提高雨洪管理意識。

4.2 加強部門協作，推進整體治理

首先，雨洪管理涉及多門學科、多種技術，一個龐大的雨洪管理體系需要各方共同協作，加強交流，充分溝通才能形成。例如，雨洪管理涉及市政工程建設，同時也需要景觀設計師的參與，更需要開發商的投資甚至民眾的配合。其次，雨洪管理基礎設施建設不是單個部門的責任，需要各個部門之間的相互配合，明確責任分工的同時也要加強交流。此外，構建完整的雨洪管理體系需要足夠的資金支持，為緩解政府資金壓力，PPP模式為我國海綿城市建設提供了良好的資金來源，這就需要政府與私人企業之間的溝通并且建立合作機制。

4.3 統籌政策資源，構建雨洪管理體系

我國到目前為止還沒有一套完整的雨洪管理體系。既可以借鑒國外實施雨水利用的裝置，學習先進國家的雨洪管理方法，也可以引進掌握新型技術和理念或是擁有豐富經驗的專家學者，結合我國自身優勢，共同構建符合可持續發展戰略的雨洪管理體系。在借鑒各國經驗時，不能隨意照搬，例如對雨水進行收費等政策，在我國民眾還未充分有雨水利用意識的現階段不宜過早實施。此外，通過我國各個地區海綿城市的建設可以發現，雨水問題的地域性差異明顯，因此，在推廣各種新技術與新方法的同時，要對這些因素進行全面的考慮。

4.4 因地制宜，綜合考慮城市水系統

城市的水系統不僅包括雨水的控制和利用，還有湖泊水、河流水等，從城市水系統這個整體角度出發，將各方的水資源利用結合起來，形成一個可循環的水資源鏈條，可以使雨洪管理更加的完善，另一方面，城市的水生態平衡得以維護。

4.5 系統設計，綜合利用雨洪資源

目前，我國構建雨洪體系的首要任務依舊是解決城市內澇、減少污染等。在得出應對城市內澇、水污染的方法基礎上，我國雨洪管理的另一個目標是將雨水視為一種可利用的有效資源。我國是一個水資源短缺的國家，有效地利用雨水不僅可以解決城市內澇等問題，還可以緩解城市水資源短缺等問題。例如，我國個別城市正在建設的綠色屋頂，既可以作為小區綠化面積，具有景觀價值，更重要的是可以減小雨水徑流量。通過這些生態工程的建設，實現雨水資源的可循環利用，既達到了治理雨水的根本目的，也實現了城市生態的可持續發展。